2011年以來緬甸的政治整合研究

【摘要】：緬甸曾長期被視為一個“失敗的國家”。緬甸是世界上最貧困的國家之一，超過1/3的人口生活在貧困線以下，經(jīng)濟發(fā)展落后。通過民族解放運動獲得獨立后的緬甸面臨著民主化、民族文化認同和自治等多種挑戰(zhàn)，但是到目前為止緬甸并沒有成功的應對這些挑戰(zhàn)。軍政府、民主勢力和少數(shù)民族武裝力量在緬甸民主轉(zhuǎn)型與和解的過程中相互影響、相互作用，成為左右緬甸政治的重要力量。經(jīng)過長年的斗爭與努力，2011年3月30日，軍人執(zhí)政機構(gòu)“國家和平與發(fā)展委員會”正式向以吳登盛為總統(tǒng)的民選政府移交權(quán)力，緬甸在形式上完成了政治轉(zhuǎn)型。民盟在2015年大選中獲得壓倒性勝利，意味著緬甸在民主化道路上取得了明顯的突破，但并不代表緬甸已經(jīng)實現(xiàn)了民主化?！奥?lián)邦鞏固與發(fā)展黨”（簡稱鞏發(fā)黨）和“全國民主聯(lián)盟”（簡稱“民盟”）兩屆民選政府都把民族和解作為治國施政的重要內(nèi)容之一，在一定的程度上促進了緬甸的政治整合，但緬甸的政治整合還處于初級階段。本文將對緬甸的政治整合的過程、效果、出路進行一定的分析。

【關鍵詞】：緬甸 民族和解 政治整合

一、緬甸國情概況

緬甸聯(lián)邦共和國位于東南亞西北部，三面環(huán)山，中部為平原。緬甸大部分人口生活在伊洛瓦底江流域，為緬甸最重要的河流。緬甸是以農(nóng)業(yè)為基礎的國家，約有70%的人口生活在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)主要集中在三角洲和中部干燥地區(qū)，山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展比較落后。緬甸是一個多民族國家，共有135個不同的民族，主要有緬族、克倫族、撣族、若開族、孟族、克欽族、欽族和克耶族等。各民族均有自己的語言，國語為緬甸語。作為一個聯(lián)邦制的多民族國家，各個民族（主要的少數(shù)民族與主體民族緬族）在語言、宗教和文化等方面存在著很大的差異，矛盾突出，存在著較深的民族隔閡。擺脫殖民統(tǒng)治后，緬甸沿用了西方的議會民主制，后來逐漸異化為緬族控制的民主，對其它的少數(shù)民族采取同化或者鎮(zhèn)壓政策，不僅沒有弱化反而加深了這種民族隔閡，激化了民族矛盾。西方的議會制度是緬甸民族沖突惡化的重要因素。另一方面，長期的獨裁統(tǒng)治引發(fā)了一波波的民主運動，民主勢力與少數(shù)民族武裝力量相結(jié)合共同反對軍政府。最終，軍政府、民主勢力和少數(shù)民族武裝力量在緬甸民主轉(zhuǎn)型與和解的過程中相互影響、相互作用，成為左右緬甸政治的重要力量。后來，軍政府與以民盟為代表的民主勢力達成和解，成立民選政府，進行和平交權(quán)。但少數(shù)民族武裝力量依然是威脅緬甸政治穩(wěn)定、阻礙其經(jīng)濟發(fā)展的不可忽視的重要力量。

二、2011年以來緬甸政治整合的過程

關于政治整合的定義有很多種，本人比較贊同如下的觀點。政治整合是不同政治主體、政治力量之間實現(xiàn)合作或結(jié)合的過程或結(jié)果。政治整合的基礎是共同的政治利益或政治目標。政治整合是政治協(xié)調(diào)的結(jié)果。政治整合一般需要共同利益、共同價值觀作為條件，但現(xiàn)代社會的政治整合經(jīng)常出現(xiàn)求同存異、互相讓步等情況。正因為利益分化、政治多元化，而更加需要加強政治整合?？疾煺握鲜欠治鰢H、國內(nèi)政治社會的一個重要側(cè)面，既要注意其結(jié)果，也要注意其原因和過程。

1、積極促進民族和解

緬甸民族問題不僅是影響政治轉(zhuǎn)型和國家發(fā)展的重要因素，同時也是影響政治整合的重要因素，2011年以來先后執(zhí)政的鞏發(fā)黨和民盟兩屆政府都把民族和解作為重要事務，努力推動這一問題的解決，形成了以《全國?；饏f(xié)議》為基礎的對話協(xié)商機制。2011年8月18日，緬甸政府發(fā)布公告，呼吁各少數(shù)民族組織（武裝）與政府進行接觸，開展對話，通過談話的方式結(jié)束沖突，實現(xiàn)和平。有意和談的“民地武”先與所在地的地方政府接觸交流，建立互信后再開始和談【1】 。為了實現(xiàn)國家永久和平，鞏發(fā)黨政府提出了“三步走”的路線圖，大致可以歸納為“?；?、對話、和解”。2013年6月12日，吳登盛總統(tǒng)提出，“政府將在所有地區(qū)實現(xiàn)?；鸷螅埶忻褡褰M織在內(nèi)比都共同簽署?；饏f(xié)議”【2】。這是鞏發(fā)黨首次提出《全國?；饏f(xié)議》的概念，在此后兩年多的時間里，緬甸政府“三步走”的路線圖與《全國停火協(xié)議》構(gòu)想相結(jié)合，逐漸演變成一套完整的對話和解機制，并且被繼任的民盟政府沿用。

2016年3月底民盟上臺執(zhí)政，民盟政府將民族和解置于工作首位，組建了聯(lián)邦級停火聯(lián)合監(jiān)督委員會，“21世紀彬龍會議”籌備委員會由政府和平協(xié)調(diào)人丁苗溫博士擔任主席，包括2個分委員會，分別負責與簽署《全國停火協(xié)議》和未簽署《全國?；饏f(xié)議》的“民地武”組織協(xié)商談判【3】。政府大力推動全國和平進程，2016年6月17日，政府和平協(xié)調(diào)人丁苗溫率代表團與佤聯(lián)軍、勐拉軍代表團舉行了會談，兩支“民地武”同意參加21世紀彬龍會議【4】。6月28 日，政府和8支已簽署《全國停火協(xié)議》的“民地武”同意在8月最后一周召開21世紀彬龍會議。8月31 日—9月3日，21世紀彬龍會議在內(nèi)比都舉行，但若開軍、德昂民族解放軍、果敢同盟軍為獲準參與此次大會，佤邦代表團因代表證和會議議程問題中途離場【5】。大會上與會各方提交了76篇發(fā)言稿，但對其中提到的很多問題要尋求答案仍然很困難，盡管如此，此次大會的召開仍然可以認為是成功的。

2、政黨政治的發(fā)展

緬甸政黨政治是緬甸現(xiàn)代政治發(fā)展的產(chǎn)物，與緬甸政治緊密相連。自獨立后，緬甸地方民族、教派分裂與以此伴隨的武裝割據(jù)就從未停止，實際上大多數(shù)武裝割據(jù)力量都以“政黨”自居，且性質(zhì)不同，這更加劇了緬甸局勢的復雜性。亨廷頓曾經(jīng)提出，后起發(fā)展中國家在政治參與水平的擴大，必然伴隨著長期的不穩(wěn)定，而政黨和政黨體系是其中的首要制度保證【6】。對于后發(fā)國家來說，在國家發(fā)展的初級階段經(jīng)濟的發(fā)展和政治的穩(wěn)定比政治參與更重要，尤其是像緬甸這種后發(fā)國家總是存在經(jīng)濟、社會、政治等資源有限及分配不均等問題，導致矛盾的長期積累。在這種情況下，政黨的制度化水平以及政黨政治對政治參與的容納程度至關重要。后軍人時代的緬甸的政治參與總的來說是在穩(wěn)定中緩慢前行，這與各政黨領袖之間的友好互動和從國家利益出發(fā)的大局意識密切相關。2015年大選前后，緬甸的政治格局趨于穩(wěn)定，與各政黨領袖國家利益至上的大局意識以及服從緬甸轉(zhuǎn)型的歷史潮流分不開。

政黨政治框架下的政治轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為緬甸國家建設難以逆轉(zhuǎn)的趨勢之一。與此同時，政黨政治為緬甸問題的解決提供了較佳的途徑。第一，通過政黨制度吸納“民地武”成員，解決民族割據(jù)問題，結(jié)束緬甸內(nèi)戰(zhàn)，為緬甸的發(fā)展提供和平穩(wěn)定的環(huán)境。通過政治談判來解決“民地武”問題已成為各方共識，促進其政黨化是不錯的選擇。第二，利用政黨政治可以有效的阻止軍人干預政治。政黨政治的發(fā)展有利于擴大公民的政治參與，公民的意志通過制度化的途徑轉(zhuǎn)化為國家的意志，一旦公民參與政治成為常態(tài)，軍人集團就很難再干預政治。法制保障和政黨能力是重要的前提條件。第三，利用政黨制度營造中產(chǎn)階層的政治文化氛圍，促進緬甸社會包容和經(jīng)濟發(fā)展。中產(chǎn)階層隊伍的壯大將逐步削減相互競爭政黨之間的政策差異性，政治反對派的不滿將轉(zhuǎn)化為通過更好的政策拉攏中產(chǎn)階級、通過下一屆大選來轉(zhuǎn)變不利態(tài)勢，從而降低社會危機爆發(fā)的可能性。

三、2011年緬甸政治整合面臨的問題與挑戰(zhàn)

民族問題一直是困擾緬甸的重大問題。由于緬甸民族眾多，且少數(shù)民族都分布在邊遠山區(qū)，那里生活條件艱苦、交通不便和經(jīng)濟文化落后，再加上歷史政治原因和長期的地理隔閡和缺少凝聚力等多種因素，造成了很多的地方割據(jù)武裝。由于歷史原因，強大的緬族同幾乎其他所有的少數(shù)民族都產(chǎn)生過不同程度的矛盾和摩擦。在英國殖民統(tǒng)治時期，英殖民當局采取英國傳統(tǒng)的分而治之的統(tǒng)治政策，以緬人治緬，造成了緬甸各民族間的隔閡和矛盾，一系列的殖民政策，造成了山區(qū)少數(shù)民族同緬族的隔閡與政治、經(jīng)濟、文化的差異，這也為后來的民族間的沖突埋下了隱患?，F(xiàn)階段，民族問題依然是影響緬甸政治整合與國家穩(wěn)定的主要因素。這些少數(shù)民族民族組織依據(jù)性質(zhì)可分為四股力量。第一股是因緬甸政府未能履行建國初期的《彬龍協(xié)議》，以撣族和克耶族土司為首的少數(shù)民族依照1947年憲法賦予的“十年后退出聯(lián)邦權(quán)”成立的武裝割據(jù)力量;第二股是一直游離在緬甸國家建構(gòu)之外的克倫族分離主義，在1970年還同前總理吳努領導的“民主黨”合作，長期得到泰國支持;第三股是在奈溫時期喪失公民地位的若開邦穆斯林或羅興伽人，目的是建立“若開獨立國”，得到孟加拉國的支持;第四股是緬共分裂后產(chǎn)生的緬北“民地武”力量。民族問題與宗教、其它國家聯(lián)系在一起，使得緬甸的民族問題變得更加復雜。

緬甸的“羅興伽人”問題由來已久，且與宗教交織在一起，情況頗為復雜。民盟政府在執(zhí)政數(shù)周后就成立了若開邦和平穩(wěn)定與發(fā)展中央委員會，希望若開邦的局勢能夠得到改善。2016年10月9日，若開邦邊防多名警察遭穆斯林暴徒殺害，軍方進行了局部封并進行大規(guī)模的搜捕，大量羅興伽人逃往國外。緬甸的“羅興伽人”問題再度引發(fā)國際關注，招致部分東盟國家的不滿。大量羅興伽人逃往馬來西亞、印度尼西亞、泰國等東盟國家，且其中一部分人與當?shù)氐目植绖萘τ幸欢ǖ穆?lián)系，所以東盟非常關注“羅興伽人”問題的外溢效應，有的國家甚至公開批評緬甸政府處理“羅興伽人”的做法【7】。2012年6月和10月，若開邦的反穆斯林暴力使穆斯林和佛教徒兩大社群間的關系高度緊張，雖然暴力最初沒有影響到若開邦北部，但它使得佛教徒和穆斯林都沒有安全感，尤其是穆斯林。它加劇了反穆斯林情緒，使佛教徒的民族主義仇恨言論與日俱增。此后，緬甸各地都發(fā)生了反穆斯林暴力，以及出臺系列“保護民族和宗教”法律的民族主義呼吁【8】。

若開邦新出現(xiàn)的穆斯林武裝組織對當?shù)氐姆€(wěn)定和發(fā)展是巨大威脅，政府很難確保其政治、政策和安全反應不會激化暴力和社群間的緊張關系。同時，還要考慮若開邦佛教徒的抱怨和恐懼【9】。多年來，穆斯林看著自己的權(quán)力被侵害，在社會和政治生活中日漸邊緣化。2012年的反穆斯林暴力加劇了他們的這一認知?？床坏礁纳频目赡苄?，一些若開邦北部和海外的羅興伽人開始考慮拿起武器反抗，并策劃新的暴動。2015年的三件事情可能促使“堅定信仰運動”發(fā)動襲擊并加大了人員招募力度：剝奪穆斯林投票權(quán)、缺乏政治解決的可能性以及移民馬來西亞的途徑被堵死。

結(jié)語

緬甸民族和解是緬甸政治整合的關鍵。緬甸民族和解是一個長期的、系統(tǒng)的和綜合性的工程，緬甸領導人應在積極對話的基礎上通過制度化的渠道把國內(nèi)的分裂割據(jù)力量吸納到現(xiàn)代化政治體系中，使其利益表達合法化與制度化，加強民族的團結(jié)與融合，促進國家的一體化進程。除了民族和解，緬甸還面臨著民族國家構(gòu)建、中央和地方權(quán)力分配、國家經(jīng)濟發(fā)展、國家權(quán)力體系合法性與穩(wěn)定性等重要問題，這既需要政治家們的智慧，又需要各方面精英的擔當與勇氣。

【參考文獻】：

【1】《緬甸聯(lián)邦共和國政府公告第1/2011號》（緬文），《緬甸新光報》2011年8月19日

【2】《吳登盛總統(tǒng)接見南撣邦軍代表團》（緬文），《緬甸新光報》2013年6月12日

【3】《總統(tǒng)府宣布成立四個委員會 ?緬甸和平穩(wěn)定不遠了》，[緬甸] 《金鳳凰報》2016年6月29日

【4】《緬甸兩支少數(shù)民族武裝同意參加21世紀“彬龍會議”》，新華網(wǎng)，2016年6月20日

【5】《緬甸召開“21世紀彬龍會議”》，新華網(wǎng)，2016年8月31日

【6】〔美〕薩繆爾.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社，2015，第333頁

【7】李晨陽：《緬甸“羅興伽人”問題熱的冷分析》，《世界知識》2017年第2期

【8】國際危機組織：《轉(zhuǎn)型的黑暗面：針對緬甸穆斯林的暴力》，《亞洲報告》第251期，2013年10月1日

【9】 國際危機組織：《緬甸：若開邦政治》，《亞洲報告》第261期，2014年10月22日

作者簡介：梁閃閃，女，研究生在讀，天津師范大學，300387，中外政治制度