由檔案館成政府信息公開行政案件被告談厘清幾種關系

陳紅

《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》規(guī)定，已經移交檔案館及檔案工作機構的政府信息的管理，依照有關檔案管理的法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條第二款規(guī)定，政府信息已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行。據此，政府公開信息與檔案、行政機關與檔案館等關系似乎很清晰，按理應該不會有多少矛盾和糾紛發(fā)生。但事與愿違，近四年因政府信息公開而引起的發(fā)生在江蘇省如皋市檔案局（館）的信息公開申請、信訪、行政復議、行政訴訟案件等連續(xù)不斷，已有40案次，在全國實屬罕見。近日的一起因政府信息公開而將檔案館訴至法院的案件則是讓檔案館首次站上了行政案件的被告席，更值得廣大檔案人深思。新形勢下，進一步厘清政府信息與檔案、檔案局與檔案館、政府信息公開和檔案開放等關系并規(guī)范做好各方面的工作，成為各級檔案局和檔案館急需研究的問題。

一、案由簡單，累訟不斷

綜觀近年發(fā)生在如皋市檔案局（館）的行政案件，究其案由其實很簡單，基本都是因為政府信息公開而起，共同點即這些被申請公開的信息無一是檔案局制作或獲取的，而屢次將檔案局作為被告的原因竟都是因為申請人向原制作單位申請公開而被告知檔案已移交檔案館，繼而發(fā)生了申請者將申請對象轉為檔案局，答復不服即起訴。

而最近的一案件則更奇葩，同一份信息遭同一個申請者向南通、如皋兩級共十多個部門申請，使多個部門陷入應訴不斷的境地，而申請者在輾轉一年多獲取信息未果后，最終將目光緊盯原本未列入其“計劃”的檔案局和檔案館，發(fā)誓要堅持到底。大體情況如下：2018年3月，居住于如皋市如城街道的現年80歲的居民張某，1971年9月曾被“中國人民解放軍江蘇省如皋縣公檢法軍事管制委員會”判刑，由原來的教師變成無工作，現在沒有任何待遇。時隔37年，張某認為“文革”是錯誤的，自己當時所受的判決自然也是冤案，欲向有關部門申訴平反，即向如皋市政府、市公安局、法院、檢察院、人武部、檔案局和南通市檔案局等多個單位先后或同時申請公開關于“中國人民解放軍江蘇省如皋縣公檢法軍事管制委員會”權屬單位、成立批復及組成人員名單等相關內容的同一份政府信息。經查閱如皋市檔案館館藏檔案，發(fā)現該信息系20世紀60年代由江蘇省南通專區(qū)軍事管制委員會制發(fā)并發(fā)至當時的如皋縣人民武裝部。鑒于該信息非如皋縣（市）檔案局制作，同時該局亦未獲取該信息，如皋市檔案局依照相關法律、法規(guī)在規(guī)定時間進行了答復，并告知其如需查閱檔案資料可攜帶身份證等有效證件至如皋市檔案館咨詢了解。張某事后亦至如皋市檔案館進行了咨詢，要求查閱復制該檔案，因該檔案信息系上級機關制作，如皋市檔案館依規(guī)未向其提供并作了解釋疏導。張某不服該局關于信息公開的答復，向如皋市人民政府申請復議，要求撤銷答復并責令對相關信息進行閱覽、復制和摘錄。如皋市人民政府依法作出行政復議決定書，維持檔案局所作答復。張某仍不服該決定，將如皋市檔案局與如皋市人民政府一并訴至法院，要求撤銷兩單位的答復或決定，責令批準其對相關政府信息進行閱覽、復制和摘錄。如皋市檔案局主要負責人和分管信訪維穩(wěn)領導專程約談了張某及其代理人，就其舊案和訴求結合新形勢通之以情、曉之以法，欲使其撤訴，以免因層層打官司而人勞頓、財散盡，但收效甚微。受理法院依法組成合議庭依簡易程序進行公開審理，并做出駁回張某訴訟請求的行政判決。

二、混淆關系，訴訟轉向

在向如皋市檔案局申請公開政府信息通過訴訟仍未如愿的情況下，張某以如皋市檔案局與如皋市檔案館為同一個機構、同一個法人，且其當初是向“如皋市檔案局（館）”申請政府信息公開，而只有檔案局做出了答復、檔案館未作答復為由，故意混淆政府信息與檔案的關系、檔案行政管理部門和國家檔案館等關系，繼而向法院提起訴訟，被告則由如皋市檔案局變成了如皋市檔案館，訴訟請求則變?yōu)橐婪ù_認檔案館行政不作為、不依法答復行政行為違法，同時仍請求責令批準對相關政府檔案信息進行閱覽、復制與摘錄。至此，如皋市檔案館作為全國第一例因政府信息公開而作為非行政機關被告上了法庭。受理法院依法進行了審理并駁回了張某的起訴。張某不服，提起上訴。南通市中級人民法院依法進行了開庭審理，終審裁定駁回上訴、維持原裁定。

三、厘清關系，規(guī)范工作

1.厘清政府公開信息與檔案的關系，規(guī)范理解以利獲取。依《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，所謂政府信息是行政機關在對外管理社會事務過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。行政機關在履職過程中，只有以一定方式記錄和保存的信息是“政府信息”，是行政機關提供的前提。檔案則是指機關在公務活動中形成的，對國家和社會有查考、利用和保存價值的各種形式、各種載體的歷史記錄。二者關系單從概念上理解是基本一致的，政府信息按一定的規(guī)范進行收集、整理后移交檔案管理部門，或按規(guī)定向國家檔案館移交后即成了檔案，檔案是政府信息公開的主要內容，二者相輔相成?，F實情況下，縣級檔案局與檔案館一個班子兩塊牌子確實讓大眾區(qū)分不清，以為信息變成檔案移交檔案館，就依照邏輯進行“推理”，認為檔案局（館）獲取了信息，殊不知其所需的“政府信息”的性質在所處時空上已發(fā)生變化，成為國家檔案館的檔案。申請者如果申請公開，只有先厘清關系，即使信息已變成檔案，仍可采取向制作單位申請，由制作單位到檔案館查閱檔案后進行審核再決定公開與否，或是到檔案館進行查檔咨詢，而不能因為進了檔案館就從邏輯上進行推理，直接將檔案局作為申請或起訴對象，影響了對相關政府信息或檔案信息的獲取。

2.厘清政府公開信息查閱場所與檔案資料查閱利用的關系，規(guī)范服務以利民生?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》頒布實施后，如皋市檔案館成了政府公開信息的查閱場所之一，與之相關的政府公開信息的收集、整理、保管、利用工作即成了檔案館一項重要工作，檔案館劃出一定的區(qū)域作為政府公開信息的查閱場所，配備了櫥柜、桌椅、電腦、打印機等，各行政機關將已公開的政府信息定期移交檔案館備查，確保為社會大眾提供簡便、快捷的服務。但這僅說明檔案館只能是作為各行政機關已公開政府信息的查閱利用場所之一，對其已移交檔案資料中未公開的信息并不能隨意公開，只有按《檔案法》及其《實施辦法》和檔案開放的有關規(guī)定執(zhí)行，檔案資料的查閱利用并不受《中華人民共和國政府信息公開條例》的調整規(guī)制，任何人不得以政府信息公開為由要求檔案館違反相關法律法規(guī)公開未開放的檔案資料。當然，各級檔案館從方便群眾利用角度可以致力尋找政府信息公開和檔案開放利用的有效結合點，原則性與靈活性相結合，因檔而異、因時而異、因事而異、因人而異，挖掘館藏民生檔案資源，簡化手續(xù)、程序，實現民生檔案資源共享，充分發(fā)揮數字檔案館和檔案服務中心服務基層、服務民生的重大作用，提供全面、真實、快捷、有效的服務。

3.厘清檔案局與檔案館的關系，規(guī)范職責以利強檔。《檔案法》第六條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導；第八條規(guī)定，地方各級各類檔案館，是集中保管檔案的文化事業(yè)機構，負責接收、收集、整理、保管和利用各分管范圍內的檔案；第十一條規(guī)定：機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案。從上述規(guī)定顯然可以看出，檔案局與檔案館在法律上是不同的兩個法人，檔案局不直接從事檔案的接收、整理等工作，只對轄區(qū)內的檔案工作進行宏觀上的監(jiān)督指導，作為檔案管理的行政主管部門，其也必然不接收整理相關信息。張某以南通市和如皋市兩級人民政府機構改革實施意見中檔案局與檔案館是一個機構且為同一個法人，即認為檔案館也應該答復或公開此信息，顯然對檔案局與檔案館的職能并未真正了解，將政府信息公開與查閱利用檔案混為一談。時值全國范圍內檔案機構改革，將其行政職能劃歸同級黨委所屬綜合部門，雖然改革之初會對已形成的檔案工作體制機制和今后工作的銜接、檔案執(zhí)法主體的變化等產生一定的問題和矛盾，但從一定意義上對二者的職責進行了進一步的明確和區(qū)分，讓社會大眾不會對二者產生模糊認識，今后也必然更利于二者更好地履行各自職能，促進檔案事業(yè)的全面高質量發(fā)展。

4.厘清公開政府信息與開放檔案的關系，規(guī)范管理以利社會。對已經存于檔案館的信息，性質當屬于檔案館保管的檔案信息?！稒n案法》對檔案的開放利用在該法的第四章中作了明確的規(guī)定，檔案的查詢利用應嚴格遵循《檔案法》及相關規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條第二款規(guī)定：“政府信息已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行”。因此，張某所需的檔案信息在獲取利用過程中產生的糾紛不屬于《條例》規(guī)制范圍，其所訴稱的閱覽、復制和摘錄的請求被拒絕，已然不屬于政府信息公開案件的審理范圍?！陡骷墖覚n案館開放檔案辦法》第十三條規(guī)定，各級國家檔案館不得擅自公布上級機關制發(fā)的文件或歸屬權不屬于本館的歷史檔案。據此，如皋市檔案館經查館藏檔案，案涉檔案信息屬“江蘇省南通專區(qū)軍事管制委員會”，依規(guī)當然無權提供利用。對于所有館藏的已公開的政府信息和開放的檔案資料，利用者只要攜帶身份證等有效證件便可享受到快捷周到的服務，對于館藏未開放檔案的查閱利用，檔案館在及時做好到期檔案鑒定、劃控的基礎上，對未到期檔案和各載體各門類檔案資料的利用則必須結合實際制定相關規(guī)定和辦法，做到既依法又通情，既原則又靈活，想利用者所想、急利用者所急，打造優(yōu)質高效的服務窗口。

5.厘清行政行為與非行政行為的關系，規(guī)范訴訟以利維權。按照《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，公民認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，才有權依法向人民法院提起行政訴訟?！稒n案法》第八條規(guī)定，檔案館的檔案接收、收集、整理、保管及提供利用行為，是一種為全社會提供公共文化服務的行為，按照《行政訴訟法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等規(guī)定，此行為屬于公共行政的范疇，并不具有行政權的特征。首先，在追求行政管理目的的方式上，行政權的行使具有積極性和主動性，而檔案館雖然從事的工作符合公共利益的要求，但本質上不具有主動追求國家利益或公共利益的目的，意味著并沒有因此取得行使行政權的主體資格；其次，在行政權的實現方式上，行政行為是由國家強制力予以保障，而檔案館從事公共服務過程中并不具有國家強制力保障實施的特性，也就失去了行政行為的根本性；再次，在行政權力行使的法律關系中，行政主體處于管理者的地位，但檔案館實際處于被管理者的地位，檔案能否開放的最終決定權仍在檔案行政管理部門，并不具有行政訴訟法意義上的行政主體資格。綜上，由于檔案館作為事業(yè)單位，接受檔案行政管理部門的管理，不具有最終決定權，檔案管理工作對外不形成最終的法律后果，不具有行政權所具有的一般特性，故其實施的行為不應認定為法律、法規(guī)、規(guī)章所授權做出的行政行為。公民有權根據檔案管理法律法規(guī)向檔案館申請利用檔案，但因檔案館在提供利用過程中的行為不屬于行政行為，不受行政訴訟法的調整，公民享有利用檔案的權利并不意味著其必然具有直接以檔案館為被告提起行政訴訟的權利。

6.厘清地市級檔案館與縣級檔案館的關系，規(guī)范聯(lián)系以利發(fā)展。由于張某在多個部門多頭申請，案涉信息系南通市級制作，與此信息相關的南通市檔案局、南通市檔案館也自然成為政府信息公開申請的對象，繼而又成為訴訟被告方。按照《各級國家檔案館開放檔案辦法》第十三條規(guī)定，公布上級機關文件，需經文件制發(fā)機關所在行政區(qū)域的國家檔案館同意。訴訟過程中，如皋市檔案局（館）與南通市檔案局（館）密切聯(lián)系，及時溝通了解相關情況和信息，兩級檔案局（館）在政府信息公開答復、庭審等過程中充分溝通交流、依法規(guī)范辦理，相關做法均得到了法院的支持。由此可以看到檔案的各項公共服務事項、各項館內業(yè)務工作特別是檔案的開放利用等成了兩級共商的話題。今后，各級國家檔案館館際的經常溝通交流勢在必行，只有走出去、請進來，才能更好地促進檔案事業(yè)共發(fā)展、共繁榮，才能使檔案的價值發(fā)揮到極致。