《干部人事檔案工作條例》的理性審視

孫馨陽 倪麗娟

[摘要]在全面從嚴(yán)治黨與從嚴(yán)管理干部的背景下，立足黨管干部、黨管人才政策的深入實施，針對1991年頒布的《干部檔案工作條例》的不足，中共中央辦公廳于2018年11月印發(fā)了《干部人事檔案工作條例》，自2018年11月20日起施行。文章通過對條例重新修訂的必要性、新舊條例的變化以及對全國干部人事檔案工作的發(fā)展意義進(jìn)行分析，從而更好地將修訂理念應(yīng)用到全國干部人事檔案工作發(fā)展當(dāng)中。

[關(guān)鍵詞]干部人事檔案干部人事檔案工作條例修訂意義

[分類號]G270

1991年4月2日中共中央組織部、國家檔案局印發(fā)的《干部檔案工作條例》（以下簡稱《條例》）在干部檔案工作管理方面發(fā)揮了重要作用，但隨著“干部人事檔案”概念的提出與頻繁使用，干部人事檔案管理進(jìn)入了新的階段，《條例》的部分內(nèi)容已經(jīng)與當(dāng)下干部人事檔案管理實踐工作脫節(jié)。為了深入貫徹習(xí)近平總書記新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，中共中央辦公廳決定對《條例》進(jìn)行重新修定，對干部人事檔案工作的管理機(jī)制、工作內(nèi)容、治理理念等方面進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范完善，并于2018年11月印發(fā)了《干部人事檔案工作條例》（以下簡稱新《條例》），為全國干部人事檔案日常管理工作提供了制度保障。

一、重新修訂《條例》的必要性

1.重新修訂《條例》是落實全面從嚴(yán)治黨的體現(xiàn)

黨的十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)全面從嚴(yán)治黨的重要性，從嚴(yán)治吏是從嚴(yán)治黨的重要工作走向，而從嚴(yán)管理干部人事檔案則是從嚴(yán)治吏的重中之重。近年來檔案的公信力與權(quán)威性被屢屢出現(xiàn)的干部人事檔案造假現(xiàn)象所損害，其中很重要的原因就是對干部人事檔案的“建、管、用”等工作環(huán)節(jié)的規(guī)范程度不夠，沒有從制度層面對干部人事檔案進(jìn)行深度從嚴(yán)管理。作為紀(jì)律約束的《條例》，是以實現(xiàn)黨要管黨、從嚴(yán)治黨為最終目標(biāo)的，但是在實際管理工作中卻因職責(zé)劃分不明確、工作要求不細(xì)化、問題處理不規(guī)范等原因，使《條例》沒有徹底發(fā)揮應(yīng)有的效用。例如，在《條例》總則第8條中只對“管”這一中間環(huán)節(jié)中干部檔案管理部門職責(zé)進(jìn)行了基本的收集、鑒別、整理劃分，卻忽視了對“建”這一前期環(huán)節(jié)的明確要求與“用”這一后續(xù)環(huán)節(jié)的深度研究，內(nèi)容表達(dá)方面缺乏一定的規(guī)范性、科學(xué)性與完整性。而且，在《條例》中缺少對干部人事檔案工作紀(jì)律及監(jiān)督問題的相關(guān)規(guī)定，在處理干部人事檔案涂改造假以及干部違規(guī)違紀(jì)問題時缺乏準(zhǔn)確的政策依據(jù)，在實際執(zhí)行過程中也會因為紀(jì)律要求底線不明、監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、問責(zé)范圍混淆模糊等問題影響了執(zhí)紀(jì)的實效。

2.重新修訂《條例》是干部人事制度改革深入推進(jìn)的需求

《條例》頒布實行二十多年，在維護(hù)干部人事檔案工作體系平穩(wěn)運行方面發(fā)揮了不可替代的作用。但是《條例》印發(fā)施行時公務(wù)員制度還沒有全面推行，存在著適用范圍不明確、工作原則不細(xì)化以及管理標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格等問題。隨著黨的十八大以來干部人事制度改革的不斷深入推進(jìn)，干部人事制度改革經(jīng)歷了打破統(tǒng)一管理的初期階段、不同群體分類管理的中期階段與群體內(nèi)部細(xì)化管理的終期階段。作為干部人事制度改革的重要組成部分的干部人事檔案工作，也應(yīng)該由傳統(tǒng)的檔案實體管理方式逐漸過渡到兼顧價值理性與工具理性的檔案信息資源收集、開發(fā)與利用的現(xiàn)代化治理方式。目前我國事業(yè)單位、國有企業(yè)等用人單位干部人事檔案管理工作普遍存在著管理意識淡薄、權(quán)責(zé)劃分模糊、監(jiān)管力度缺乏等“重業(yè)務(wù)，輕檔案”的思想。2016年11月1日審議通過的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)了人才評價過程中干部個人品德與廉正奉公的重要性，其中“探索建立職稱評價誠信檔案和失信黑名單制度，納入全國信用信息共享平臺”[1]等一系列措施辦法，進(jìn)一步證明了新《條例》第三章關(guān)于干部檔案材料構(gòu)成內(nèi)容細(xì)化以及第五章增加審核內(nèi)容的必要性。對《條例》予以修訂，是把現(xiàn)代企業(yè)人事檔案工作管理思維和治理方式貫穿于人事檔案工作建設(shè)當(dāng)中，切實將干部人事檔案視為新時代黨的重要執(zhí)政資源的重要體現(xiàn)。

3.重新修訂《條例》是干部人事檔案工作法治化建設(shè)的需要

隨著《中華人民共和國檔案法》的頒布，我國干部人事檔案工作開始進(jìn)入法治化的管理進(jìn)程。盡管《條例》自1991年印發(fā)推行以來沒有進(jìn)行進(jìn)一步的完善修訂，但有關(guān)部門對于檔案收集、檔案整理、檔案保管與利用以及檔案信息化建設(shè)等方面都出臺了一系列工作環(huán)節(jié)的管理細(xì)則與管理規(guī)定。無論是出于滿足干部人事檔案工作本身與時俱進(jìn)的發(fā)展訴求，還是出于解決干部人事檔案工作近年來造假頻出的問題訴求，均要求對《條例》進(jìn)行具體相應(yīng)的完善，以適應(yīng)新形勢下建設(shè)社會主義法治強(qiáng)國對檔案工作領(lǐng)域提出的新要求。首先對于工作層面，1996年4月中組部將1991年3月印發(fā)的《關(guān)于干部檔案材料收集、歸檔的暫行規(guī)定》更名為《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》；2003年發(fā)布了《關(guān)于開展省管干部檔案審核工作的通知》；2007年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中管干部檔案查閱工作的通知》；2014年6月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)管理干部檔案的通知》。這一系列整改措施的出臺證明了我國干部人事檔案工作已經(jīng)積累了較多成熟的管理成果與實踐經(jīng)驗，也表明了國家依法從嚴(yán)管理干部人事檔案的管理決心與依法嚴(yán)肅治理干部人事檔案的治理理念。其次基于問題層面，黨的十八大以來，中央前十二輪巡視對499名存在檔案造假問題的干部依法作出了處理。我國魏晉南北朝以及隋唐時期已有譜牒與甲歷等與現(xiàn)代社會干部人事檔案相對應(yīng)的官方文字記錄載體，并且在官員評價、選拔體系中發(fā)揮著不可或缺的作用?！案刹咳耸聶n案是教育培養(yǎng)、選拔任用、管理監(jiān)督干部和評鑒人才的重要基礎(chǔ)”[2]，對于干部人事檔案工作檔案審核方面的一些問題例如“三齡一歷”歸檔審核不嚴(yán)、收集材料不規(guī)范、涂改偽造檔案等，也需要從法規(guī)制度方面對其進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。筆者認(rèn)為對《條例》予以修訂完善，對于健全干部人事檔案法律法規(guī)體系、規(guī)避干部人事檔案篡改造假等問題具有十分重要的意義。

二、新舊《條例》變化分析

1.工作定位的變化

首先，隨著干部人事制度改革的不斷深入以及“干部人事檔案”這一提法在有關(guān)文件中的頻繁使用，“干部檔案”這一提法已經(jīng)隨著新《條例》的出臺而逐漸退出歷史舞臺。狹義的“干部檔案”形成于干部本人所在單位，檔案管理孤島等現(xiàn)象的存在較容易滋生干部檔案造假的可能性。“干部人事檔案”這一提法突破了狹義的“干部檔案”概念并且兼顧了干部人事檔案的連貫性與動態(tài)性，體現(xiàn)出干部人事檔案現(xiàn)階段對于培養(yǎng)、選拔、任用、監(jiān)督干部人才的重要性。從條例名稱、發(fā)文機(jī)關(guān)等一系列調(diào)整變化來看，新時代干部人事檔案工作以及新《條例》被賦予了越來越重要的政治地位，干部人事檔案在考察黨政干部政績真實性、防止干部“帶病提拔”，協(xié)助紀(jì)檢部門執(zhí)紀(jì)辦案等方面發(fā)揮了越來越重要的憑證作用與資政作用。其次，在新《條例》中對服務(wù)對象的闡述也在《條例》的基礎(chǔ)上增加了“服務(wù)廣大干部人才，服務(wù)黨的建設(shè)新的偉大工程”等內(nèi)容，透徹闡釋了干部人事檔案工作核心在于服務(wù)與利用。新《條例》強(qiáng)化了干部人事檔案內(nèi)容的全面性、真實性等特點，重點收集反映干部個人誠信、對黨忠誠、職業(yè)水平等方面的資料，為干部人事檔案信息化數(shù)字化建設(shè)提供良好的數(shù)據(jù)支持。新《條例》還強(qiáng)調(diào)了運用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)管理干部人事檔案工作的重要性?！巴ㄟ^數(shù)據(jù)來反映社會實踐及其管理，比建立在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的文字對社會實踐及其結(jié)果的反映更加客觀。”[3]運用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以有效改善目前干部人事檔案工作中存在的一些歸檔不齊全、錄入不準(zhǔn)確、日常維護(hù)不規(guī)范的問題，提高干部人事檔案管理體系的管理效率與質(zhì)量。新《條例》還新增了因工作需要可以查閱干部人事檔案的具體程序，對干部人事檔案工作的服務(wù)理念進(jìn)行固化，為干部人事檔案的資政作用與憑證作用的實現(xiàn)提供完善的制度保障。

2.管理理念的變化

著名管理學(xué)家彼得·布魯克認(rèn)為管理者的責(zé)任就是要有效地工作。首先，新《條例》就管理體制中的分級負(fù)責(zé)、管理體制、日常管理等方面進(jìn)行了具體的完善修訂，由《條例》中僅以“縣以上”“縣以下”為界限的基礎(chǔ)模糊劃分調(diào)整為“中組部及國家機(jī)關(guān)各部委等相關(guān)職能部門”“省”“市”“縣以下”為界限的貫穿著頂層設(shè)計思想的高精準(zhǔn)劃分。其次，增加了“由中央組織部進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、中央及國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門完善政策標(biāo)準(zhǔn)、各級黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門本單位干部人事檔案工作、各級組織人事部門負(fù)責(zé)具體日常的干部人事檔案工作”[4]的表述。最后，對《條例》中的日常管理內(nèi)容進(jìn)行了精簡整合。這一系列調(diào)整與完善體現(xiàn)了黨中央與各級檔案管理部門努力打造政策統(tǒng)一、相互銜接、有機(jī)配合的工作新格局的堅定信心。2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央決定深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，目標(biāo)是形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系?！盵5]各級檔案管理部門也應(yīng)該積極投身到檔案治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中來，將干部人事檔案管理工作逐步過渡到干部人事檔案治理工作?！熬唧w來說，就是從治理理念與治理體制、機(jī)制出發(fā)重新審視并科學(xué)地界定檔案行政管理與國家檔案事務(wù)、社會檔案事務(wù)發(fā)展之間的關(guān)系?！盵6]

3.嚴(yán)格程度的變化

新《條例》堅決貫徹全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理干部有關(guān)要求，對干部人事檔案“建、管、用”以及“監(jiān)督懲處”等四個工作環(huán)節(jié)進(jìn)行了制度與規(guī)范方面的調(diào)整。一是嚴(yán)明“建”的程序。新《條例》明確強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅對待填寫、審核、歸檔等一系列工作流程，確保干部人事檔案內(nèi)容源頭真實性。二是嚴(yán)肅“管”的紀(jì)律。新《條例》對干部人事檔案工作環(huán)節(jié)進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化明確，全面落實“凡進(jìn)必審”“凡提必審”“凡轉(zhuǎn)必審”的工作要求。三是嚴(yán)格“用”的程序。新《條例》對干部人事檔案利用工作進(jìn)行了一系列利用規(guī)范與利用程序方面的修訂，并且對干部人事檔案重點審核內(nèi)容進(jìn)行了明確說明。四是監(jiān)督懲處。新《條例》以專章形式對干部人事檔案后期監(jiān)督工作作出了相關(guān)規(guī)定：首先是嚴(yán)明紀(jì)律，提出“十一嚴(yán)禁”紀(jì)律要求，劃出明確底線禁區(qū)。其次是嚴(yán)格監(jiān)督，構(gòu)建多主體全方位監(jiān)督體系。最后是嚴(yán)肅追責(zé)，新《條例》對多種違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行了明確的補(bǔ)充規(guī)定，使其具有更好的原則性與操作性。

三、新《條例》對干部人事檔案工作發(fā)展的意義

1.新《條例》進(jìn)一步推動干部人事檔案信息化工作的發(fā)展

2002年國家檔案局中央檔案館關(guān)于印發(fā)《全國檔案信息化建設(shè)實施綱要》的通知就明確指出了加強(qiáng)檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、檔案信息資源建設(shè)、檔案信息化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)的重要性?！皺n案作為人類社會歷史發(fā)展的記錄工具，面對著技術(shù)化的社會背景，選擇技術(shù)、應(yīng)用技術(shù)并融入技術(shù)成為了檔案工作現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然要求?！盵7]新《條例》對于干部人事檔案數(shù)字化、檔案信息資源建設(shè)的開發(fā)與利用等方面作出了具體規(guī)定。由于干部人事檔案具有形成主體多元、內(nèi)容不斷生成等特點，單一的紙質(zhì)歸檔方式已經(jīng)無法滿足日益發(fā)展的干部人事檔案工作的需要。新《條例》在第五章提出了“組織人事部門及其干部人事檔案工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)運用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，建立健全干部人事檔案科學(xué)利用機(jī)制”[8]的論述，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)等信息化手段管理干部人事檔案可以進(jìn)一步完善多元主體之間的溝通合作，及時獲取所需的干部人事檔案信息，促進(jìn)干部人事檔案實踐工作呈現(xiàn)出動態(tài)性、歷史性與現(xiàn)實性相統(tǒng)一的管理局面。

2.新《條例》有助于促進(jìn)干部人事檔案工作服務(wù)水平的提高

新《條例》指出干部人事檔案利用工作應(yīng)當(dāng)樹立更強(qiáng)的服務(wù)意識?！懊绹鴩覚n案館前任館長溫斯坦這樣說：‘公共服務(wù)是我們的核心使命，為每一位公民、為所有政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員提供檔案服務(wù)，是我們的工作重心?！盵9]干部人事檔案工作也應(yīng)該從國家治理理念出發(fā)，全面完善干部人事檔案工作的服務(wù)理念、服務(wù)政策、服務(wù)水準(zhǔn)、服務(wù)方法，加強(qiáng)干部人事檔案工作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極構(gòu)建政策統(tǒng)一、多方參與、精簡高效的干部人事檔案服務(wù)體系。“當(dāng)下，檔案行政管理部門要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型政府對數(shù)據(jù)共享的要求，為公共服務(wù)簡化辦事流程、提高服務(wù)效率提供檔案信息保障?！盵10]

新《條例》的頒布出臺為全國干部人事檔案管理工作提供了更為嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的制度遵循，我國干部人事檔案管理工作也必然邁上新的臺階。展望未來，制度的嚴(yán)格落實更是不可忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各級黨委（黨組）及其組織人事部門應(yīng)該積極組織開展學(xué)習(xí)、完善配套制度與加強(qiáng)后期督查，進(jìn)一步推進(jìn)新《條例》進(jìn)入干部人事檔案工作的實踐新階段。

注釋及參考文獻(xiàn)

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