空間規(guī)劃體系構(gòu)建視角下郊野單元控規(guī)地位作用及管控重點探索

石華 高慧智 王瑒

摘要：本文基于空間規(guī)劃體系梳理，認(rèn)為在“市級主導(dǎo)”或“市—縣協(xié)同”模式空間規(guī)劃體系下，郊野單元控規(guī)均可作為城市開發(fā)邊界（集中建設(shè)區(qū)）外的基層單元空間規(guī)劃納入法定空間規(guī)劃體系。空間規(guī)劃傳導(dǎo)的核心是對應(yīng)本級政府對下級政府的“監(jiān)管權(quán)”明確向下傳導(dǎo)的路徑機制?？臻g規(guī)劃傳導(dǎo)要素可按照目標(biāo)指標(biāo)、空間底線、設(shè)施配套三類統(tǒng)籌組織，構(gòu)建“主體功能區(qū)—空間管制區(qū)—用途分區(qū)—用地分類”由粗到細的空間表達體系，并運用規(guī)則管控、名錄管控、規(guī)模管控、結(jié)構(gòu)管控、邊界管控、形態(tài)管控等不同方式實現(xiàn)剛彈結(jié)合、逐級深化的管控目標(biāo)。按照上述思路在浙江省杭州市余杭區(qū)大徑山區(qū)域進行了郊野單元控規(guī)探索，通過明確郊野單元空間管控重點、管控方式，推進城市開發(fā)邊界外郊野地區(qū)實現(xiàn)全域精細化管控。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃體系；規(guī)劃傳導(dǎo)；郊野單元控規(guī)；杭州市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.08.004 中圖分類號：TU292

文章編號：1009-1483（2019）08-0019-08 文獻標(biāo)識碼：A

Study on the Role and Control Focus on Country-Unit Regulatory Plan from the Spatial Planning System Construction Perspective

SHI Hua， GAO Huizhi， WANG Yang

[Abstract] Based on the spatial planning system， this paper argues that under the spatial planning system of "municipal leading" or "city-county coordination"， the Country-Unit Regulatory Plan can be incorporated into the statutory spatial planning system as the basic unit spatial planning outside the urban development boundary（centralized construction area）. The core of spatial planning transmission is the path mechanism that corresponds to the "regulatory right" of the corresponding government to the lower government. The transmission elements of spatial planning can be organized in accordance with three categories： target indicators， space bottom lines， and facilities， we will establish a spatial expression system for the classification of "main functional area-space control area-use zoning-land use" from frame to detail， it also uses different methods such as rules and control， directory control， scale control， structural control， border control， and form control to achieve the goal of deepening control step by step. According to the above ideas， we have explored the control of country units in the Yuhang Dajingshan area of Hangzhou. By clarifying the key points and ways of control of the Country-Unit， we will push forward the fine-grained control of Country areas beyond the boundaries of urban development.

[Keywords] spatial planning system； planning transmission； Country-Unit Regulatory Plan； Hangzhou City

引言

2013年中共十八屆三中全會提出“建立空間規(guī)劃體系”。后續(xù)一系列圍繞生態(tài)文明建設(shè)和體制機制改革的文件，進一步明確了空間規(guī)劃體系思路和方向[1]，國家到地方也紛紛進行了“多規(guī)合一”、空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等多種形式規(guī)劃改革試點。2018年國家機構(gòu)調(diào)整及自然資源部的組建，完成了空間規(guī)劃構(gòu)建的體制機制保障改革。

在空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，管控要素的分級傳導(dǎo)機制及基層單元空間規(guī)劃管控路徑至關(guān)重要，是保障“全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理”空間規(guī)劃體系實施落地的關(guān)鍵。當(dāng)前空間類規(guī)劃對城市開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)集中區(qū)管控路徑相對成熟，而對城市開發(fā)邊界外以非建設(shè)用地為主的郊野地區(qū)的規(guī)劃體系、管控路徑研究尚不完善，本文試圖通過空間規(guī)劃體系框架構(gòu)建、管控要素分級傳導(dǎo)機制分析，探討城市開發(fā)邊界外基層空間規(guī)劃單元組織模式、地位作用及管控重點。

1構(gòu)建空間規(guī)劃體系的學(xué)術(shù)討論綜述

在國家和地方積極推進空間規(guī)劃體系改革實踐的背景下，相關(guān)學(xué)術(shù)研究圍繞著這個空間規(guī)劃體系構(gòu)建迅速展開。相關(guān)研究普遍認(rèn)為，現(xiàn)有的空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，地理坐標(biāo)系有差異，空間布局有矛盾，空間規(guī)劃體系龐雜、職能劃分不清、協(xié)調(diào)溝通不暢，空間規(guī)劃之間的越位、缺位、錯位現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響了規(guī)劃職能的發(fā)揮，降低了空間管理效率，制約了城市可持續(xù)發(fā)展[2]。各類規(guī)劃沖突的根源和焦點就在于對控制和調(diào)配土地發(fā)展權(quán)的權(quán)力爭奪，規(guī)劃之間正是圍繞土地發(fā)展權(quán)的空間配置展開博弈[3]。土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生源自對國土空間的用途管制，而空間規(guī)劃則是實行國土空間用途管制的依據(jù)和基礎(chǔ)，構(gòu)建“全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理”空間規(guī)劃體系要義也在于此。

在空間規(guī)劃體系框架上，相關(guān)學(xué)者基本認(rèn)同按照行政層級和管理事權(quán)對應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)空間規(guī)劃層級的構(gòu)建思路，在具體空間規(guī)劃體系提法上略有差異。嚴(yán)金明等提出建構(gòu)以國土空間規(guī)劃為基本規(guī)劃，現(xiàn)有國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等子規(guī)劃“1+X”的空間規(guī)劃體系[4]。林堅等提出構(gòu)建國家、省、市、縣、縣級以下5級空間規(guī)劃層級，以空間總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，根據(jù)需要編制相關(guān)類型專項規(guī)劃[3]。謝英挺等提出以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和空間綜合規(guī)劃兩者并重成為國家、省域?qū)用娴姆ǘㄒ?guī)劃，地方層面則以空間綜合規(guī)劃為主導(dǎo)，細化落實國家、區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略和空間管控要求，協(xié)調(diào)各專項規(guī)劃和部門發(fā)展訴求[5]。楊保軍等提出城市總體規(guī)劃應(yīng)起到兼顧長遠戰(zhàn)略與近期實施的引領(lǐng)性作用，在城市層面的空間規(guī)劃體系中占據(jù)主導(dǎo)地位[6]。

結(jié)合空間規(guī)劃體系，相關(guān)學(xué)者均認(rèn)同縣級以下應(yīng)建立全域覆蓋、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實施性空間規(guī)劃體系。林堅等提出涉及到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的規(guī)劃，應(yīng)開展控制性詳細規(guī)劃，涉及到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的規(guī)劃，重點整合目前的各自然資源類規(guī)劃和專項規(guī)劃，統(tǒng)一實施自然資源監(jiān)管[3]。謝英挺也提出在城市增長邊界內(nèi)分區(qū)分片編制控制性詳細規(guī)劃，在生態(tài)控制線范圍內(nèi)，根據(jù)需要編制農(nóng)田、林地的保護與控制規(guī)劃[5]。

我國以往的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃對農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)管理缺乏足夠的關(guān)注。城市規(guī)劃在編制上較注重城市開發(fā)邊界內(nèi)空間布局和綜合研究，城市開發(fā)邊界外長期處于規(guī)劃滯后的狀態(tài)，存在由宏觀規(guī)劃直接指導(dǎo)項目實施而缺乏中觀詳細層面的規(guī)劃引導(dǎo)的問題[7]。而土地利用規(guī)劃則較注重指標(biāo)調(diào)控、用途管制及權(quán)屬地類變更等內(nèi)容，對區(qū)域功能組織、空間結(jié)構(gòu)、設(shè)施體系、景觀營造等方面缺乏統(tǒng)籌。積極探索城市開發(fā)邊界外廣大鄉(xiāng)村地區(qū)行之有效的空間管制手段將是空間規(guī)劃的重要方向。

2空間規(guī)劃體系構(gòu)想及郊野單元控規(guī)法定地位探討

2.1空間規(guī)劃體系框架構(gòu)想

結(jié)合相關(guān)學(xué)術(shù)成果及實踐經(jīng)驗，綜合考慮與行政層級對應(yīng)、與專項規(guī)劃銜接、規(guī)劃內(nèi)容逐層深化等因素，建議構(gòu)建“三類五級”的空間規(guī)劃體系框架，在此基礎(chǔ)上，進一步細化探討市級以下空間規(guī)劃體系及基層單元空間規(guī)劃的組織模式（見圖1）。

“三類”即在規(guī)劃類型上空間規(guī)劃應(yīng)做好與相關(guān)部門專項規(guī)劃的銜接，形成“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃—空間規(guī)劃—專項規(guī)劃”三類。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃不僅是憲法規(guī)定要求編制的規(guī)劃，在較長時期內(nèi)仍將作為一個體系獨立完整地發(fā)揮作用[8]。以國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃作為全域全局統(tǒng)領(lǐng)，指引空間規(guī)劃總體框架和戰(zhàn)略布局?？臻g規(guī)劃整合相關(guān)空間類規(guī)劃核心內(nèi)容，突出全域戰(zhàn)略資源的統(tǒng)籌安排、城鄉(xiāng)發(fā)展空間的功能布局和生態(tài)底線的空間管控。專項規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系的補充，可對具體資源要素、特定空間屬性等進行專項管控和引導(dǎo)。

“五級”按照一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃要求，構(gòu)建國家、省、市、縣、鎮(zhèn)5級空間規(guī)劃體系。其中國家、省級空間規(guī)劃為戰(zhàn)略性規(guī)劃，重點提出宏觀規(guī)劃戰(zhàn)略和政策框架，省域?qū)用婵臻g規(guī)劃在落實國家戰(zhàn)略和底線管控原則基礎(chǔ)上，可更為具體化，但總體上仍以戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性表達為主，市、縣、鎮(zhèn)層面的空間規(guī)劃則逐級更加強調(diào)實施性。其中市級空間規(guī)劃兼具戰(zhàn)略性和實施性，須結(jié)合省級空間規(guī)劃的相關(guān)要求，提出市級空間發(fā)展戰(zhàn)略，確定市域總體格局和空間布局，統(tǒng)籌安排區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、交通設(shè)施等關(guān)鍵性空間要素，落實生態(tài)保護紅線，劃定市級層面城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田保護紅線，同時提出縣級空間規(guī)劃落實銜接要求；縣、鎮(zhèn)級空間規(guī)劃逐級進一步深化細化，最終實現(xiàn)剛性管控要素的定量、定位、定性。

2.2市級以下兩種空間規(guī)劃體系模式及郊野單元控規(guī)法定地位探討

我國幅員遼闊，地區(qū)差異巨大，各市、縣規(guī)模迥異、行政體系較為復(fù)雜多樣，在市—縣—鎮(zhèn)市級以下空間規(guī)劃體系大框架下，地方針對各自的城市特點，結(jié)合分級空間規(guī)劃編制內(nèi)容和深度的組織，會細化形成具有地方特色的市級以下空間規(guī)劃體系。

市級以下空間規(guī)劃體系組織與省—市—縣管理體制及各級管理事權(quán)配置息息相關(guān)。當(dāng)前省管縣改革仍在不斷推進過程中，省管縣、市管縣兩種行政體系并存，結(jié)合省管縣、市管縣兩種行政體系下市—縣管理權(quán)限的強弱，市級以下空間規(guī)劃體系可歸結(jié)為“市級主導(dǎo)”“市—縣協(xié)同”兩種模式。

“市級主導(dǎo)”模式對應(yīng)市管縣或市級對縣（市）具備強行政支配力的設(shè)區(qū)市①，如廣州、廈門等。廣州經(jīng)過多輪行政區(qū)劃調(diào)整，市域形成市—區(qū)兩級管理體制，廈門亦是如此。廣州市在新一輪城市總體規(guī)劃試點中提出構(gòu)建市域—片區(qū)—規(guī)劃管理單元規(guī)劃體系，這一體系將原先的廣州市的“市—區(qū)縣—鎮(zhèn)街—規(guī)劃管理單元”四級體系簡化為三級體系（見圖2）。

“市—縣協(xié)同”模式對應(yīng)省管縣體制下所轄縣（市）具備較大自主權(quán)的設(shè)區(qū)市。以浙江省為例，在省管縣體制下，經(jīng)過多輪強縣擴權(quán)、強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，縣（市）級、鎮(zhèn)級政府在城市管理方面獲得了更多的自主權(quán)[9]。按照“事權(quán)對應(yīng)、分級管控”總體要求，既充分體現(xiàn)縣（市）、鎮(zhèn)作為一級行政主體的自主權(quán)，同時強化設(shè)區(qū)市對市域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，形成“市域—市區(qū)＼縣域—中心城區(qū)＼鎮(zhèn)—控規(guī)單元”空間規(guī)劃組織體系。在市域?qū)用嬉?guī)劃指導(dǎo)下，編制市區(qū)層面規(guī)劃及所轄各縣（市）域?qū)用嬉?guī)劃，市區(qū)進一步細化臺州中心城區(qū)規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃，各縣進一步細化縣中心城區(qū)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃，并以此指導(dǎo)下一層次控規(guī)單元規(guī)劃編制（見圖3）。

按照上述分析，“市級主導(dǎo)”模式或是“市—縣協(xié)同”模式，其基層空間規(guī)劃都將落腳于“單元”這一基本單位。結(jié)合開發(fā)邊界內(nèi)外不同管控要求，可將“單元”分為集建區(qū)單元和郊野單元兩類，城市開發(fā)邊界（集中建設(shè)區(qū)）內(nèi)可劃定集建區(qū)控規(guī)單元，沿用當(dāng)前控規(guī)技術(shù)要求編制；城市開發(fā)邊界（集中建設(shè)區(qū)）以外可以稱為基本單元或結(jié)合實際情況進一步細分郊野單元，編制郊野單元控規(guī)，從而實現(xiàn)基層單元空間規(guī)劃的全覆蓋（見圖4）。

3從空間規(guī)劃體系傳導(dǎo)機制看郊野單元控規(guī)管控要點

3.1空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系構(gòu)建

在空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，管控要素的分級傳導(dǎo)機制構(gòu)建直至明晰基層單元空間規(guī)劃管控路徑至關(guān)重要，需要遵循一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán)，明確國家、省、市、縣、鎮(zhèn)各級政府事權(quán)及規(guī)劃管控重點，各級空間規(guī)劃剛性管控要求可相互傳遞、反饋，建立上下協(xié)同、剛彈結(jié)合、動態(tài)維護的分級傳導(dǎo)、管控體系。

需要明確的是，這里所指的“事權(quán)”應(yīng)包括兩層含義：一是本級政府的空間規(guī)劃制定權(quán)、實施權(quán)；二是本級政府對下級政府空間規(guī)劃及對本級空間規(guī)劃落實情況的監(jiān)管權(quán)[10]。而規(guī)劃傳導(dǎo)的核心則是對應(yīng)本級政府對下級政府的“監(jiān)管權(quán)”，在空間規(guī)劃中明確向下級空間規(guī)劃傳導(dǎo)的要素內(nèi)容、傳導(dǎo)路徑等機制。

空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素應(yīng)為與本級政府對下級政府“監(jiān)管權(quán)”相對應(yīng)的相關(guān)空間規(guī)劃內(nèi)容，空間規(guī)劃在編制內(nèi)容上在關(guān)注對應(yīng)本級政府實施職責(zé)之內(nèi)的相關(guān)空間規(guī)劃內(nèi)容外，還應(yīng)對下級政府應(yīng)當(dāng)落實、實施的相關(guān)空間規(guī)劃內(nèi)容予以明確，同時為了便于規(guī)劃審查、監(jiān)督，在空間編制成果形式上可以考慮將上級審查、監(jiān)督的重點內(nèi)容與其他規(guī)劃內(nèi)容予以區(qū)分，不少城市在這些方面作了相關(guān)探索，進行了“編審分離”“強制性內(nèi)容分類分級管控”等具體實踐。

同一管控要素各級政府有著不同的管控要求，比如城市開發(fā)邊界，國家層面提劃定總要求、總原則，省級層面結(jié)合本省特點對要求原則進行細化，便于市、縣落實，市級層面則需予以空間落地并確定動態(tài)調(diào)整維護規(guī)則，縣、鎮(zhèn)級則基于空間基準(zhǔn)精度的增加，在動態(tài)調(diào)整規(guī)則指導(dǎo)下，對開發(fā)邊界進行局部微調(diào)反饋，予以精準(zhǔn)定位。因此在傳導(dǎo)路徑上，空間規(guī)劃應(yīng)結(jié)合空間尺度基準(zhǔn)，創(chuàng)新管控路徑，構(gòu)建針對同一管控要素上下層級的鏈接路徑，實現(xiàn)從“戰(zhàn)略”到“實施”，從“彈性”到“清晰”的逐級空間“管理”。

3.2空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素確定

空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素應(yīng)從逐級落實本次政府規(guī)劃意圖、對應(yīng)本次本級政府對下級政府“監(jiān)管權(quán)”出發(fā)進行確定，可按照目標(biāo)指標(biāo)、空間底線、設(shè)施配套三類統(tǒng)籌組織相關(guān)空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素。

目標(biāo)指標(biāo)著重通過量化指標(biāo)反映規(guī)劃戰(zhàn)略定位。各地區(qū)、各城市應(yīng)構(gòu)建體現(xiàn)自身特色的空間規(guī)劃指標(biāo)體系，在全部指標(biāo)體系中，應(yīng)選取需要向下級政府傳導(dǎo)的指標(biāo)，通過相關(guān)指標(biāo)的分解，實現(xiàn)本級政府規(guī)劃意圖的落實，強化對下級政府規(guī)劃編制、實施的監(jiān)管。

空間底線傳導(dǎo)要素應(yīng)貫徹底線思維，將關(guān)于生態(tài)保護、糧食安全、文化保護、開發(fā)邊界等需要在空間規(guī)劃中明確的底線邊界予以明確，具體可包括生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、綠地綠線、水系藍線、歷史文化保護紫線、基礎(chǔ)設(shè)施黃線等空間要素，按照不同空間規(guī)劃層級設(shè)定不同深度管控要求，確保分級空間規(guī)劃對底線管控的延續(xù)統(tǒng)一。

設(shè)施配套重點從基礎(chǔ)設(shè)施支撐、民生設(shè)施保障、公共安全維護等方面確定空間規(guī)劃傳導(dǎo)要素，具體可包括交通設(shè)施、市政設(shè)施、保障性服務(wù)設(shè)施、公共安全保障設(shè)施等。相關(guān)設(shè)施通過不同層級空間規(guī)劃的逐層傳遞，將需要落地內(nèi)容在基層管理單元空間規(guī)劃中明確地塊邊界管控要求。

3.3空間布局深度分層表達

不同層級空間規(guī)劃按照管控重點、空間基準(zhǔn)精度不同，在空間布局的規(guī)劃深度表達上應(yīng)有所區(qū)分。結(jié)合空間規(guī)劃總體框架，建議構(gòu)建“主體功能分區(qū)—空間管制分區(qū)—用途分區(qū)—用地分類”四個層次（見表1）。

國家、省級層面空間規(guī)劃中以主體功能區(qū)的形式表達，著重表達城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間總體結(jié)構(gòu)，省級空間規(guī)劃在國家層面空間規(guī)劃基礎(chǔ)上適當(dāng)細化，但在省域空間尺度下，仍采用結(jié)構(gòu)性表達；市域?qū)用鎰t應(yīng)當(dāng)在省級主體功能區(qū)指導(dǎo)下，明確城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間管控邊界，并深化生態(tài)環(huán)境、重要資源、自然災(zāi)害、自然和歷史文化遺產(chǎn)等空間管制要素邊界。縣域?qū)用娼ㄗh在市域“三類空間”基礎(chǔ)上按照主導(dǎo)用途進一步深化用途分區(qū)劃分，強化縣域?qū)用嬗猛痉謪^(qū)管控，用途分區(qū)宜結(jié)合土地的自然屬性及土地的利用現(xiàn)狀，按照規(guī)劃引導(dǎo)的主導(dǎo)功能進行劃分；中心城區(qū)或在縣級以下空間層級，在縣級用途分區(qū)指導(dǎo)下，在落實主導(dǎo)用途功能原則下，細化具體用地分類，在包括郊野單元在內(nèi)的基層單元空間規(guī)劃中，明確地塊層面的用地性質(zhì)、用地邊界管控，并進一步深化其他管控指標(biāo)，形成指導(dǎo)具體項目開發(fā)建設(shè)基本依據(jù)。

3.4分級分度管控方式設(shè)定

從“戰(zhàn)略”到“實施”，從“彈性”到“清晰”的逐級空間“管理”，需要根據(jù)各級空間規(guī)劃參照的空間基準(zhǔn)不同，實施分級分度約束，該深則深、該淺則淺，設(shè)置適應(yīng)本級空間規(guī)劃尺度、精度的管控方式。建議在空間規(guī)劃編制中可以運用規(guī)則管控、名錄管控、規(guī)模管控、結(jié)構(gòu)管控、邊界管控、形態(tài)管控等不同管控方式實現(xiàn)剛彈結(jié)合、逐級深化的管控目標(biāo)，最終在包括郊野單元在內(nèi)的基層單元空間規(guī)劃中實現(xiàn)邊界形態(tài)的精細化管控（見表2）。

3.5郊野單元管控重點與規(guī)劃實踐

杭州市作為全國14個城市開發(fā)邊界劃定工作試點城市之一，對城市開發(fā)邊界進行了劃定，并積極探索了城市開發(fā)邊界實施管理方法。針對當(dāng)前城市開發(fā)邊界外的郊野地區(qū)管控薄弱的問題，杭州市以余杭大徑山生態(tài)區(qū)為試點，通過郊野單元控制性詳細規(guī)劃試點工作，探索空間資源要素的全域管控路徑，深化城市開發(fā)邊界實施管理方法。

大徑山區(qū)域作為杭州市區(qū)西北近郊重要的生態(tài)功能區(qū)，現(xiàn)狀非建設(shè)用地占區(qū)域總面積90%以上，探索編制郊野單元控規(guī)具備一定的典型性。結(jié)合空間規(guī)劃體系的構(gòu)想及空間規(guī)劃分級傳導(dǎo)機制思考，按照市域、市區(qū)、郊野單元三級空間規(guī)劃對規(guī)模指標(biāo)、空間底線、配套設(shè)施三類管控要素的管控重點和管控方式進行了系統(tǒng)梳理，按照逐級傳導(dǎo)原則，明確郊野單元空間管控重點及深度要求（見附表1）。

4結(jié)論與討論

本文基于空間規(guī)劃體系梳理，認(rèn)為在“市級主導(dǎo)”或“市—縣協(xié)同”模式空間規(guī)劃體系下，郊野單元控規(guī)均可作為城市開發(fā)邊界（集中建設(shè)區(qū)）外的基層單元空間規(guī)劃納入法定空間規(guī)劃體系。

在空間規(guī)劃傳導(dǎo)機制方面，本文提出應(yīng)對應(yīng)本級政府對下級政府的“監(jiān)管權(quán)”，在空間規(guī)劃中明確向下級空間規(guī)劃傳導(dǎo)的要素內(nèi)容和傳導(dǎo)路徑?？臻g規(guī)劃傳導(dǎo)要素按照目標(biāo)指標(biāo)、空間底線、設(shè)施配套三類統(tǒng)籌組織，構(gòu)建“主體功能分區(qū)—空間管制分區(qū)—用途分區(qū)—用地分類”不同深度空間布局表達體系，并運用規(guī)則管控、規(guī)模管控、結(jié)構(gòu)管控、邊界管控、形態(tài)管控等不同管控方式實現(xiàn)剛彈結(jié)合、逐級深化的管控目標(biāo)。

結(jié)合上述空間規(guī)劃體系的構(gòu)想及空間規(guī)劃分級傳導(dǎo)機制的思考，通過在杭州余杭大徑山區(qū)域郊野單元控規(guī)實踐探索，按照杭州市域、杭州市區(qū)、郊野單元三級空間規(guī)劃對規(guī)模指標(biāo)、空間底線、配套設(shè)施三類管控要素的管控重點和管控方式進行了系統(tǒng)梳理，按照逐級傳導(dǎo)原則，明確郊野單元空間管控重點及深度要求。

以上工作可以為空間規(guī)劃體系的構(gòu)建、郊野單元控規(guī)法定地位的確認(rèn)及郊野單元控規(guī)管控重點的探索提供參考。

注：

①市級對縣（市）具備強行政支配力的設(shè)區(qū)市指行政轄區(qū)內(nèi)完成所有縣（市）撤縣（市）建區(qū)的設(shè)區(qū)市。

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