兩辦規(guī)定修訂及對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的影響

王海濱

[摘要]《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》是中央審計(jì)委員會(huì)成立后黨中央國務(wù)院發(fā)布的第一個(gè)審計(jì)規(guī)章，貫徹落實(shí)了中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議相關(guān)精神，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作發(fā)展具有重要意義。本文概括了兩辦規(guī)定修訂的主要原則，從五個(gè)方面介紹了修訂的主要內(nèi)容，并分析了兩辦規(guī)定修訂對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作產(chǎn)生的影響。

[關(guān)鍵詞]兩辦規(guī)定 ? ?修訂 ? ?經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) ? ?影響

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡稱兩辦規(guī)定），不僅貫徹落實(shí)了近年來黨中央國務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的重要文件精神，而且總結(jié)吸收了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、兩辦規(guī)定修訂的主要原則

（一）落實(shí)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議精神

隨著機(jī)構(gòu)改革的部署、中央審計(jì)委員會(huì)的組建，黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。兩辦規(guī)定第一條就明確提出“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，保障黨中央令行禁止”;明確了聯(lián)席會(huì)議在同級(jí)審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并在規(guī)定中增加了“審計(jì)委員會(huì)辦公室”這一主體，與審計(jì)機(jī)關(guān)并列，在之前審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的基礎(chǔ)上，還增加了建議、提出或變更經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃等內(nèi)容。

（二）吸收合并實(shí)施細(xì)則的有關(guān)內(nèi)容

之前兩辦規(guī)定主要確定相關(guān)原則，具體內(nèi)容主要在實(shí)施細(xì)則中列示。這次兩辦規(guī)定修訂發(fā)布后，將不再出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，實(shí)施細(xì)則的諸多內(nèi)容被吸收整合到兩辦規(guī)定中。例如，之前兩辦規(guī)定中關(guān)于審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的第三十九條，在實(shí)施細(xì)則中對(duì)應(yīng)列示了從三十七條到四十四條共八條具體條款，此次修訂將實(shí)施細(xì)則中結(jié)果運(yùn)用的具體內(nèi)容合并到兩辦規(guī)定中，并單獨(dú)形成了“審計(jì)結(jié)果運(yùn)用”章節(jié)。其他實(shí)施細(xì)則中的審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評(píng)價(jià)等，都被吸收合并到兩辦規(guī)定中。

（三）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐發(fā)展的需要

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在加強(qiáng)干部監(jiān)督、約束權(quán)力運(yùn)行等方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)在審計(jì)實(shí)踐中積累了大量的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。自2010年兩辦規(guī)定發(fā)布以來，特別是黨的十八大以來，干部管理監(jiān)督、審計(jì)管理體制、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐都發(fā)生了很大變化，迫切需要對(duì)兩辦規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂和完善。

二、兩辦規(guī)定修訂的主要內(nèi)容

經(jīng)濟(jì)責(zé)任的定義在之前履行財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，增加了貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)政策以及決策部署、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和事業(yè)發(fā)展等新要求，相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象范圍、審計(jì)重點(diǎn)、責(zé)任界定等內(nèi)容也都發(fā)生了變化。

（一）擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象的范圍

為適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革，在審計(jì)對(duì)象中紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部與地方各級(jí)黨委、政府等領(lǐng)導(dǎo)干部并列列示;對(duì)于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員來說，在銜接《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》等文件基礎(chǔ)上，審計(jì)對(duì)象增加了國有和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)）中不擔(dān)任法定代表人但實(shí)際行使相應(yīng)職權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員;根據(jù)黨管干部的原則，審計(jì)對(duì)象增加了“黨中央和縣級(jí)以上地方黨委要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的其他主要領(lǐng)導(dǎo)干部”作為兜底性條款;中央和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)容則未發(fā)生變化。

（二）突出任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

之前的兩辦規(guī)定對(duì)于審計(jì)期間，要求既可以在任中進(jìn)行審計(jì)，也可以在離任時(shí)進(jìn)行審計(jì)，而實(shí)務(wù)操作中離任審計(jì)所占比例更高，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整后需要審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在大幅度增加工作量的情況下可能影響審計(jì)質(zhì)量。為解決該問題，前移監(jiān)督關(guān)口，兩辦規(guī)定中明確提出：“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進(jìn)行，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部離任后進(jìn)行，以任職期間審計(jì)為主?！边@一內(nèi)容的修改將有利于提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)量，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。

（三）增加經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

為了與經(jīng)濟(jì)責(zé)任定義的修改相呼應(yīng)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間“財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法、效益”的基礎(chǔ)上，修改為“以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)，以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況為重點(diǎn)，充分考慮干部管理監(jiān)督需要、領(lǐng)導(dǎo)干部履職特點(diǎn)、審計(jì)資源等因素”。重點(diǎn)內(nèi)容增加了貫徹執(zhí)行黨和國家、上級(jí)黨委和政府重大經(jīng)濟(jì)方針政策及決策部署，發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃的執(zhí)行情況，重大經(jīng)濟(jì)決策情況，自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及民生改善等情況，財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況，黨風(fēng)廉政建設(shè)情況，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況等內(nèi)容。上述內(nèi)容的修改不僅吸收了實(shí)施細(xì)則中的具體條款，也適應(yīng)了審計(jì)實(shí)踐發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)干部新時(shí)代新要求的變化。

（四）責(zé)任界定中的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任修改為直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

責(zé)任界定是確定領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，之前的兩辦規(guī)定分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但在實(shí)際審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部主要負(fù)責(zé)單位的全面工作，分管具體工作的情況較少，在借鑒《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等規(guī)定的基礎(chǔ)上，兩辦規(guī)定中刪除了“主管責(zé)任”這一類型。另外，對(duì)于直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分別應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的具體內(nèi)容，與以往兩辦規(guī)定不同的是，新的兩辦規(guī)定在結(jié)合實(shí)施細(xì)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行了明確規(guī)定，分別從六個(gè)方面確定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的行為。

（五）單獨(dú)設(shè)立審計(jì)結(jié)果運(yùn)用章節(jié)

修訂后的兩辦規(guī)定把之前的“審計(jì)評(píng)價(jià)與結(jié)果運(yùn)用”分為兩章，即“審計(jì)評(píng)價(jià)”和“審計(jì)結(jié)果運(yùn)用”，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的內(nèi)容得到了進(jìn)一步明確和細(xì)化。一是將“逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度”修改為“各級(jí)黨委、政府應(yīng)當(dāng)建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況通報(bào)、責(zé)任追究、整改落實(shí)、結(jié)果公告等結(jié)果運(yùn)用制度”，有利于建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度;二是明確將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果整改報(bào)告作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，并歸入被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案;三是對(duì)聯(lián)席會(huì)議其他成員單位和有關(guān)主管部門對(duì)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)進(jìn)行了具體規(guī)定;四是對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及所在單位應(yīng)當(dāng)采取的整改措施進(jìn)行了明確界定，規(guī)定了被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及所在單位書面報(bào)告整改情況、書面報(bào)告執(zhí)行情況、落實(shí)有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任、健全制度、納入檢查考核內(nèi)容及作為述職述廉的重要內(nèi)容。

三、兩辦規(guī)定修訂對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的影響

2016年2月，中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布了第2205號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序和方法、審計(jì)評(píng)價(jià)等進(jìn)行了規(guī)范和界定，有力地促進(jìn)了內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的開展。修訂后的兩辦規(guī)定第五十條要求：“有關(guān)部門、單位對(duì)內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)參照本規(guī)定執(zhí)行，或者根據(jù)本規(guī)定制定具體辦法?！币虼?，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容、程序、評(píng)價(jià)等內(nèi)容勢必也需要進(jìn)行調(diào)整和修訂。

（一）體現(xiàn)黨對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)

2018年1月，審計(jì)署發(fā)布《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，該規(guī)定明確指出：履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作，毫無疑問內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作也需要在黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。修訂后的兩辦規(guī)定，也充分體現(xiàn)和強(qiáng)化了黨對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）突出內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

修訂后的兩辦規(guī)定在審計(jì)內(nèi)容中突出了重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況等方面領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果情況是經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的核心內(nèi)容，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)單位的全面工作，履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主要內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)在制定有關(guān)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行計(jì)劃等方面，因此必須成為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。為了落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的要求、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況應(yīng)該成為未來內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。

（三）完善內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用

審計(jì)結(jié)果運(yùn)用決定了審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮，對(duì)于防止審計(jì)成果流失、提高審計(jì)工作水平具有重要意義。修訂后的兩辦規(guī)定將結(jié)果運(yùn)用單獨(dú)設(shè)置一章，并對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化和完善，不僅有利于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果的運(yùn)用，也有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的發(fā)展。同樣，對(duì)于內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來說，完善內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用將最大程度地發(fā)揮審計(jì)結(jié)果的作用，必將有利于提高內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（作者單位：審計(jì)署審計(jì)科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：wanghaibinbj@126.com）