從試點改革邁向依法改革

王立彬

首次對征地的公共利益進(jìn)行明確界定、取消集體建設(shè)用地不能直接入市的限制、規(guī)定政府不能強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地…… 2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定。黨中央農(nóng)村土地制度改革的決策和試點的成功經(jīng)驗，正式上升為法律，試點改革邁向依法改革、全國鋪開。

三塊地”改革：創(chuàng)新實踐上升為法律

新修改的土地管理法，把農(nóng)村“三塊地”改革的成功經(jīng)驗全部吸收到土地管理法，在農(nóng)村土地管理方面做出了多項創(chuàng)新性的規(guī)定。

“農(nóng)村土地制度改革，牽一發(fā)而動全身，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)?！弊匀毁Y源部法規(guī)司司長魏莉華說，2014年底，黨中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點工作的意見》，在全國部署農(nóng)村土地制度改革試點工作。由于試點突破了土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法有關(guān)規(guī)定，2015年2月全國人大常委會通過授權(quán)決定，授權(quán)國務(wù)院在33個試點縣行政區(qū)域內(nèi)暫停實施土地管理法的5個條款、城市房地產(chǎn)管理法的1個條款?！?3個試點地區(qū)在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下大膽探索，勇于創(chuàng)新實踐，農(nóng)村土地制度改革取得了明顯成效，也為土地管理法修改奠定了堅實的基礎(chǔ)?！?/p>

新土地管理法，把農(nóng)村土地制度改革試點經(jīng)驗上升為法律，做出了多項創(chuàng)新性的規(guī)定。如在土地征收方面，首次對土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定，采用列舉的方式，對軍事外交，政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情況確需征地的可以依法實施征收;在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，取消了集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的限制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙，成為這次土地管理法修改的最大的亮點;在宅基地方面，增加了戶有所居的規(guī)定，允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，但地方政府不能強(qiáng)迫農(nóng)民退出。

“人多地少是我們的基本國情，廣大農(nóng)民都對土地十分珍視，我們?nèi)魏我豁椄母镆豁椓⒎ǘ家艳r(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好，因此在土地管理法修改當(dāng)中將保護(hù)農(nóng)民利益作為基本原則和重要目標(biāo)，完善了很多方面的制度?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶對記者說。

三條控制線：基本農(nóng)田保護(hù)2.0版

新土地管理法，“永久基本農(nóng)田”取代了原來的“基本農(nóng)田”，被形象地稱為中國基本農(nóng)田保護(hù)2.0版，并將通過編制統(tǒng)一、全新的國土空間規(guī)劃，形成生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界三條控制線的整體管控框架。

“從基本農(nóng)田到永久基本農(nóng)田，不是簡單的文字修改，而是理念的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了對基本農(nóng)田永久保護(hù)的價值理念?！蔽豪蛉A說，黨中央強(qiáng)調(diào)，耕地是我國最為寶貴的資源，強(qiáng)調(diào)“兩個決不能”，已經(jīng)確定的耕地紅線決不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田決不能隨便占用。黨的十九大報告也明確提出，要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定工作?！鞍凑拯h中央、國務(wù)院的部署，我們已經(jīng)完成了2887個縣級行政區(qū)域永久基本農(nóng)田的劃定工作?！?/p>

據(jù)介紹，新土地管理法在第35條明確規(guī)定永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農(nóng)田必須落實到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。同時，原來土地管理法要求各省、自治區(qū)、直轄市必須把80%以上的耕地劃入永久基本農(nóng)田，具體的劃定的比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市實際情況來確定，使這部法律的規(guī)定更加符合實際?！氨Ｗo(hù)耕地，保護(hù)永久基本農(nóng)田，是我們土地管理法的核心和宗旨之一，也是在這次修改過程中堅持的一項基本原則?！蔽豪蛉A對記者說。

從法律到實踐：改革永遠(yuǎn)在路上

從全國33個縣級改革試點，到內(nèi)地31個省區(qū)市全面實施，新土地管理法頒布實施后，農(nóng)村土地改革的廣闊前景值得期待，來自實踐的法律，要到實踐中進(jìn)一步檢驗。

“本次法律修改采取積極穩(wěn)妥的態(tài)度，將看得準(zhǔn)的問題、改革實踐證明可行的做法上升成為法律，對一些一時看不準(zhǔn)、不成熟的做法，還繼續(xù)開展試點，特別是要加大土地制度綜合性改革措施力度，為改革于法有據(jù)提供更多的實踐經(jīng)驗和立法基礎(chǔ)。”程立峰委員說。

法律頒布之后，就是實施。首先需要組織好法律的學(xué)習(xí)和宣傳。農(nóng)村土地制度事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民切身利益，這次法律修改是將中央關(guān)于土地制度改革要求和試點地區(qū)制度性成果經(jīng)法定程序轉(zhuǎn)化為法律，試點地區(qū)的做法經(jīng)驗將成為全國普遍實施和執(zhí)行的法律制度，因此正確理解、執(zhí)行尤為重要。特別是要加強(qiáng)對基層干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對廣大農(nóng)民的宣傳普及，讓廣大農(nóng)民真正了解和體會到中央土地制度改革的成效和國家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利。

山水林田湖草是一個生命共同體，新土地管理法的實施要注重與相關(guān)法律和改革措施的銜接。“這次土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法是同步修改，并且與剛剛修改的農(nóng)村土地承包法作了銜接，強(qiáng)化了對永久基本農(nóng)田的保護(hù)，明確了土地利用總體規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的關(guān)系，建議在實施中要同步推進(jìn)這幾部法律和改革措施，形成法律的合力?！背塘⒎逭f。（摘自2019年8月27日新華網(wǎng)）