地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益保障問(wèn)題研究

鮑家偉

摘 要：十三屆人大二次會(huì)議上財(cái)政部發(fā)言人表示要嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)重整作為防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度設(shè)計(jì)在新時(shí)代下值得重視。但目前學(xué)界在進(jìn)行地方政府債務(wù)重整研究時(shí)主要聚焦于如何通過(guò)重整使地方財(cái)政重建，而對(duì)重整中債權(quán)人利益保障的研究則處于相對(duì)空白的狀態(tài)。保障債權(quán)人利益是地方政府債務(wù)重整中維護(hù)政府信用的必然要求，有利于平衡債權(quán)人與地方政府地位的不對(duì)等，是地方政府債務(wù)重整順利進(jìn)行的重要前提。在制定《公共債務(wù)法》的基礎(chǔ)上，完善地方政府信息公開(kāi)和信用評(píng)估機(jī)制，健全地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益保障機(jī)制是保障債權(quán)人利益的重要路徑。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)重整;債權(quán)人利益;必要性

一、地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人權(quán)利客體范疇的政策界定及影響

地方政府債務(wù)重整是指地方政府在無(wú)力償還到期地方政府債務(wù)時(shí)，通過(guò)各種措施挽救地方財(cái)政，解決自身負(fù)債問(wèn)題的一種自救方法。在這一過(guò)程中，債權(quán)人作為權(quán)利人的利益應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，而要想精準(zhǔn)保護(hù)債權(quán)人的利益，就必須先厘清作為債權(quán)人權(quán)利客體的地方政府債務(wù)的范疇。

我國(guó)中央政府對(duì)于地方政府債務(wù)的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了很大的變化。2015年新《預(yù)算法》頒布之前，中央政府對(duì)于地方政府舉債表現(xiàn)出明確的排斥傾向，對(duì)地方政府的發(fā)債權(quán)持否定態(tài)度。但是，在實(shí)踐中，地方政府出于投資和建設(shè)等的需要，通過(guò)各種迂回方式隱性舉債的情況屢禁不止，造成大量不規(guī)范的地方政府債務(wù)藏于暗處，客觀上妨礙了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控。面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，我國(guó)于2015年頒布了新《預(yù)算法》，規(guī)定地方政府可以在國(guó)務(wù)院確定的限額范圍內(nèi)通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務(wù)，在法律上確定了地方政府有限的發(fā)債權(quán)。

地方政府債務(wù)根據(jù)其存在形式可以分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，根據(jù)其確定性可以分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。因?yàn)楦黝悅鶆?wù)性質(zhì)存在重疊的情況，理論學(xué)界通過(guò)重新組合的方式將地方政府債務(wù)分為顯性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)、隱性直接債務(wù)和隱性或有債務(wù)[1]。但地方政府債務(wù)范疇的政策界定和學(xué)術(shù)界定有很大不同，中央政府出于削減地方政府債務(wù)規(guī)模的目的，在《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)案》）中對(duì)地方政府性債務(wù)與地方政府債務(wù)進(jìn)行了區(qū)分，將地方政府性債務(wù)分為地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)，并將地方政府依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任的地方政府債務(wù)的范疇限定為政府及其部門(mén)以發(fā)行政府債券方式舉借的債務(wù)，從政策上縮小了地方政府債務(wù)的范疇，規(guī)定了部分非政府債券形式的存量政府債務(wù)與政府債券的置換，反映“現(xiàn)階段中央政府正傾向于逐漸通過(guò)地方債置換的方式，將地方政府的間接債務(wù)（諸如平臺(tái)債、城投債等）轉(zhuǎn)化為地方政府的直接債務(wù)（體現(xiàn)為地方政府債券）”[2]的情況，并把存量或有債務(wù)排除在地方政府債務(wù)的范疇之外，以此來(lái)降低地方政府債務(wù)的規(guī)模。

綜上，我們明顯可以看出中央政府對(duì)地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人權(quán)利客體地方政府債務(wù)的政策認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從非法到合法，但范疇逐漸縮小并逐步規(guī)范的過(guò)程?！额A(yù)案》中對(duì)地方政府債務(wù)范疇的政策認(rèn)定方式實(shí)際上縮小了地方政府債務(wù)的體量，削減了各種非法地方政府債務(wù)的生存空間，使得地方政府債務(wù)統(tǒng)一化、公開(kāi)化和規(guī)范化。中央政府試圖通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)范疇進(jìn)行政策認(rèn)定的方式來(lái)規(guī)范地方政府債務(wù)，我們不能否認(rèn)這種政策認(rèn)定有效降低了進(jìn)行地方政府債務(wù)重整的現(xiàn)實(shí)難度，為我國(guó)地方政府債務(wù)重整的平穩(wěn)進(jìn)行增加了現(xiàn)實(shí)可能性，大大降低了地方政府進(jìn)行債務(wù)重組可能造成的不利社會(huì)影響，但同時(shí)這也使得社會(huì)公眾對(duì)地方政府債務(wù)重整中的債權(quán)人利益保障提出了更高的要求，因?yàn)檫@一政策相當(dāng)于對(duì)以地方政府債券形式存在的這一官方認(rèn)可的地方政府債務(wù)的債權(quán)人的利益保護(hù)進(jìn)行了政策背書(shū)。

二、構(gòu)建地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益保障機(jī)制的必要性

（一）維護(hù)地方政府信用的必然要求

中央政府通過(guò)《預(yù)案》將地方政府債務(wù)限定為地方政府債券，這一做法雖然使得地方政府債務(wù)的范疇確定化，有效地降低了地方政府債務(wù)重整的規(guī)模，有利于地方政府財(cái)政重組的穩(wěn)定進(jìn)行，但是由于地方政府債券形式的地方政府債務(wù)是以地方政府的名義發(fā)行的、經(jīng)過(guò)國(guó)家法律文件明確認(rèn)可的債務(wù)形式，與地方政府有確定的、不可推脫的關(guān)聯(lián)，客觀上也使得地方政府債務(wù)與地方政府信用更加緊密的聯(lián)系在一起，提高了債權(quán)人對(duì)債權(quán)實(shí)現(xiàn)的期待。當(dāng)一個(gè)地方政府進(jìn)入重整程序，往往意味著它的經(jīng)濟(jì)信用已經(jīng)跌入谷底，需要以更有力的措施加強(qiáng)投資者的信心，為重整后的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好準(zhǔn)備。因此，地方政府債務(wù)重整不但面臨著地方財(cái)政重組的任務(wù)，而且也承擔(dān)著釋放經(jīng)濟(jì)重振信號(hào)的責(zé)任，在地方政府債務(wù)重整中地方政府是否維護(hù)債權(quán)人利益就是社會(huì)公眾考察地方政府信用的一個(gè)重要指標(biāo)。

政府信用是我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要部分，是新常態(tài)下我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)境條件?！罢庞檬嵌嘣?，而作為經(jīng)濟(jì)維度的政府信用卻在經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定等方面承載著重大的‘信用預(yù)期’，一旦其無(wú)法實(shí)現(xiàn)承諾或出現(xiàn)失信，將會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)”[3]。因此，在進(jìn)行地方政府債務(wù)重整時(shí)，必須更加注意債權(quán)人利益的保護(hù)，建立完善的債權(quán)人利益保護(hù)機(jī)制，滿足債權(quán)人的對(duì)政府信用的合理期待，只有在重整中充分尊重和保護(hù)債權(quán)人的利益，才能讓其他投資人重拾對(duì)該地方政府的財(cái)政能力的信心，有利于重整后地方政府財(cái)政的重新起飛。

（二）有利于平衡債權(quán)人在重整中的不利地位

一般而言，在債權(quán)債務(wù)關(guān)系中債權(quán)人由于其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)往往處于有利地位，但在地方政府債務(wù)重整中，因?yàn)閭鶆?wù)人本身身份的特殊性，債權(quán)人反而會(huì)處于不利地位。

首先，地方政府債務(wù)重整制度自提出以來(lái)，一直是以扭轉(zhuǎn)地方財(cái)政困局、恢復(fù)地方財(cái)政能力為根本目的，在這一目的指導(dǎo)下，關(guān)于地方政府債務(wù)重整制度的構(gòu)建就不可避免的具有對(duì)地方政府的偏向性，容易造成制度設(shè)計(jì)以地方政府利益為中心，這種利益上的偏向性使得債權(quán)人在地方政府債務(wù)重整中往往處于被忽視的地位;其次，我國(guó)在傳統(tǒng)上就屬于行政力量比較強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家，地方政府長(zhǎng)期處于優(yōu)勢(shì)地位，并且在社會(huì)生活中，地方政府相對(duì)于債權(quán)人也往往以管理者的身份出現(xiàn)，因此很難說(shuō)二者是平等的，這種現(xiàn)實(shí)地位的不平等性使得作為債權(quán)人的地方政府在地方政府債務(wù)重整過(guò)程中獲得信息的能力和渠道以及能夠動(dòng)用的社會(huì)資源都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)作為債權(quán)人的個(gè)人，這種歷史傳統(tǒng)造成的不平衡性，不利于地方政府債務(wù)重整的公正進(jìn)行，需要通過(guò)債權(quán)人利益保障機(jī)制予以平衡和協(xié)調(diào);最后，《預(yù)案》關(guān)于地方政府債務(wù)重整計(jì)劃僅規(guī)定了政府通過(guò)各種措施進(jìn)行財(cái)政復(fù)蘇而沒(méi)有對(duì)相關(guān)債權(quán)人的權(quán)利的規(guī)定，這實(shí)際上將地方政府債務(wù)重整的主導(dǎo)權(quán)交給了地方政府，導(dǎo)致地方政府在地方政府債務(wù)重整中具有絕對(duì)的主導(dǎo)地位，進(jìn)一步強(qiáng)化了雙方地位上的不平衡。

地方政府債務(wù)重整以恢復(fù)地方政府財(cái)政能力為核心當(dāng)然無(wú)可厚非，但是應(yīng)當(dāng)設(shè)立對(duì)應(yīng)的債權(quán)人利益保障機(jī)制，盡量避免對(duì)債權(quán)人利益的損害，以此來(lái)平衡雙方利益達(dá)到雙贏的結(jié)果，讓地方政府債務(wù)重整不至于淪為地方政府一個(gè)人的獨(dú)角戲，達(dá)到社會(huì)效益的最大化。

（三）為地方政府債務(wù)重整的順利進(jìn)行提供基礎(chǔ)

地方政府債務(wù)重整涉及的社會(huì)公眾極為廣泛，債務(wù)規(guī)模往往比較龐大，而且由于事關(guān)廣大債權(quán)人的切身利益，地方政府債務(wù)重整的一舉一動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)影響。要想盡量減輕地方政府債務(wù)重整的不利影響，確保重整程序能夠順利進(jìn)行，債權(quán)人的配合和協(xié)助是必不可少的基礎(chǔ)條件，而要想取得債權(quán)人的配合和協(xié)助，設(shè)立債權(quán)人利益保護(hù)機(jī)制保護(hù)債權(quán)人的利益，將地方政府債務(wù)重整的利益與債權(quán)人的利益聯(lián)結(jié)起來(lái)是最有效的辦法。

債權(quán)人利益保障機(jī)制作為地方政府債務(wù)重整制度的一部分，它所保障的債權(quán)人利益在根本上和地方政府債務(wù)重整的目的是不矛盾的。地方政府債務(wù)重整的實(shí)現(xiàn)與債權(quán)人利益的保障息息相關(guān)，只有盡量保護(hù)債權(quán)人的利益，才能取得債權(quán)人的信任，進(jìn)而獲得債權(quán)人的協(xié)助，重整才能夠順利進(jìn)行;《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》規(guī)定對(duì)于地方政府債務(wù)，中央實(shí)行“不救助”原則，這實(shí)際上斬?cái)嗔藗鶛?quán)人從中央政府實(shí)現(xiàn)債權(quán)的可能性，表明債權(quán)人與地方政府在確保重整順利進(jìn)行方面是一致的，只有確保重整成功，地方政府財(cái)政重建順利，債權(quán)人的債權(quán)才能獲得最大化的實(shí)現(xiàn)，相反，如果地方政府債務(wù)重整失敗，地方財(cái)政陷入僵局，債權(quán)人的債權(quán)自然很難得到實(shí)現(xiàn)。

三、地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益保障的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）制定《公共債務(wù)法》將債權(quán)人利益保障制度化

在法制社會(huì)，任何一項(xiàng)利益要想得到強(qiáng)有力的保護(hù)就必須將其保護(hù)制度化，而任何一項(xiàng)制度要想順利實(shí)施，有規(guī)范性法律文件進(jìn)行規(guī)制是必要前提。

目前，《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《預(yù)案》是地方政府債務(wù)的主要淵源，這兩個(gè)文件雖然分別規(guī)定了地方政府債務(wù)和地方政府債務(wù)重整計(jì)劃的內(nèi)容，但它們存在兩點(diǎn)問(wèn)題：第一，它們關(guān)于地方政府債務(wù)重整的規(guī)定過(guò)于獨(dú)立化和碎片化，沒(méi)有健全的地方債制度作為基礎(chǔ)，“預(yù)算法畢竟不是公共債務(wù)管理之法，不可能就地方債作出詳細(xì)規(guī)定，因?yàn)榈胤絺婕鞍l(fā)行、審批、使用、償還和監(jiān)督等諸多問(wèn)題”[4]，而《預(yù)案》作為一項(xiàng)國(guó)務(wù)院通知更不可能對(duì)地方債作出完善的規(guī)定，并且它們對(duì)于地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益保障都尚未作出規(guī)定。地方政府債務(wù)重整是當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)出現(xiàn)問(wèn)題之后才發(fā)揮作用的后置性補(bǔ)救措施，它根植于地方政府債務(wù)的基本法律制度之上，要想在地方政府債務(wù)重整中構(gòu)建債權(quán)人利益保障機(jī)制，就必須制定《公共債務(wù)法》給予債權(quán)人系統(tǒng)的和整體性的保護(hù)，否則沒(méi)有規(guī)定地方政府債務(wù)的基本法律制度作為前提，關(guān)于地方政府債務(wù)重整計(jì)劃和債權(quán)人利益保障機(jī)制的規(guī)定就是無(wú)根之木，很難得到落實(shí);二是《預(yù)案》的效力層級(jí)不夠高。地方政府債務(wù)重整是事關(guān)地方政府財(cái)政運(yùn)行和地方政府信用的重要問(wèn)題，與地方政府財(cái)政能否重建息息相關(guān)，是事關(guān)地方民生的大事，應(yīng)當(dāng)由體現(xiàn)人民意志的法律加以規(guī)范，《預(yù)案》作為國(guó)務(wù)院以通知形式發(fā)布的文件，它的規(guī)范效力不足，只能作為過(guò)渡時(shí)期的臨時(shí)性規(guī)范，不能長(zhǎng)期承擔(dān)規(guī)范地方政府債務(wù)重整的責(zé)任，制定《公共債務(wù)法》規(guī)定債權(quán)人利益保障機(jī)制能有效填補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范性法律文件對(duì)地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益保護(hù)的空白，能為地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益提供更高效力層級(jí)的制度保障，使得地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益保護(hù)有法可依。

（二）完善地方政府財(cái)政信息公開(kāi)和信用評(píng)估機(jī)制

在地方政府債務(wù)重整中，地方政府與債權(quán)人在地位上實(shí)際是不平等的，這種不平等不僅體現(xiàn)在他們所能動(dòng)用的能量和歷史傳統(tǒng)上，更多地表現(xiàn)為信息上的不對(duì)稱性，債權(quán)人獲得地方政府的財(cái)政信息在實(shí)踐中一直存在較大困難，這就使得很債權(quán)人無(wú)法根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)采取措施保護(hù)自己的合法權(quán)益。并且我國(guó)社會(huì)大眾對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)信用一直存在過(guò)高的信心，“投資者往往認(rèn)為地方政府不會(huì)破產(chǎn)，即便遭遇危機(jī)最終中央或聯(lián)邦政府會(huì)施以援手，從而過(guò)高估計(jì)地方政府的信用和償還債務(wù)能力”[5]，在這種情況下，如果地方政府在重整中不進(jìn)行地方政府資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)政信息的公開(kāi)，將會(huì)導(dǎo)致債權(quán)人損失進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，為了更好保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益，地方政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)財(cái)政公開(kāi)，尤其是對(duì)地方政府資產(chǎn)負(fù)債應(yīng)當(dāng)予以公示，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政，這是地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益得以保障的重要條件，并且這種公開(kāi)應(yīng)當(dāng)貫穿地方政府債務(wù)重整的全過(guò)程，“只有首先了解地方政府擁有多少及什么類型的資產(chǎn)，尚欠多少債務(wù)，投資者才能準(zhǔn)確衡量風(fēng)險(xiǎn)，做出正確的判斷和選擇”[6]。在申請(qǐng)進(jìn)行地方政府債務(wù)重整前，地方政府應(yīng)當(dāng)公布自己的財(cái)政狀況、無(wú)法償還債務(wù)的原因及其進(jìn)行地方政府債務(wù)重整的具體方案等;在地方政府債務(wù)重整程序進(jìn)行過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)公開(kāi)重整程序的進(jìn)行情況，以便相關(guān)債權(quán)人能夠提前做好準(zhǔn)備，盡量將損失控制到最小;在地方政府債務(wù)重整程序終結(jié)時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)將重整后的財(cái)政情況和償債信息予以公示。

建設(shè)完善的社會(huì)信用體系是我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間的重要任務(wù)，政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)是其中的重要一環(huán)，要落實(shí)政務(wù)誠(chéng)信，就必須構(gòu)建地方政府信用評(píng)估機(jī)制，建立政府信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果我們把地方政府債務(wù)的債權(quán)人利益保護(hù)作為地方政府信用評(píng)估機(jī)制評(píng)價(jià)地方政府信用的一項(xiàng)重要的標(biāo)準(zhǔn)予以確定，那么因?yàn)榈胤秸M(jìn)行地方政府債務(wù)重整是為了重建地方政府財(cái)政，而地方政府信用是地方政府財(cái)政重建的重要支撐，這一機(jī)制就能夠?qū)⒌胤秸庞门c債權(quán)人權(quán)益連接起來(lái)，從而倒逼地方政府在地方政府債務(wù)重整中自覺(jué)自動(dòng)維護(hù)債權(quán)人的利益，形成一個(gè)良好的共贏機(jī)制。

（三）健全地方政府債務(wù)重整中債權(quán)人利益障機(jī)制

根據(jù)地方政府與債權(quán)人的關(guān)系，為了在地方政府債務(wù)重整中更好地保護(hù)債權(quán)的利益，筆者認(rèn)為在進(jìn)行地方政府債務(wù)重整制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1. 明確債權(quán)人在地方政府債務(wù)重整啟動(dòng)中有限的申請(qǐng)權(quán)

地方政府債務(wù)重整的啟動(dòng)是地方政府債務(wù)重整程序的起點(diǎn)，在整個(gè)啟動(dòng)過(guò)程中最基礎(chǔ)的是確定主體的申請(qǐng)資格。根據(jù)地方政府債務(wù)重整的目的的不同，不同國(guó)家和地區(qū)規(guī)定的申請(qǐng)主體有很大差異。在以保護(hù)地方政府利益、恢復(fù)地方政府財(cái)政能力為地方政府債務(wù)重整的目的的國(guó)家和地區(qū)，往往規(guī)定重整程序的申請(qǐng)權(quán)為地方政府所有，而在以保護(hù)債權(quán)人利益為先的地區(qū)和國(guó)家，則將地方政府債務(wù)重整的債權(quán)人確定為申請(qǐng)人。

我國(guó)地方政府進(jìn)行地方政府債務(wù)重整的核心目的是重建地方財(cái)政，因此將申請(qǐng)地方政府債務(wù)重整的權(quán)利賦予作為債務(wù)人的地方政府看起來(lái)是毫無(wú)疑問(wèn)的，但是是否應(yīng)當(dāng)就此完全否定債務(wù)人申請(qǐng)地方政府債務(wù)重整的權(quán)利是值得商榷的。

處理債權(quán)債務(wù)關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)在于協(xié)調(diào)債權(quán)人和債務(wù)人雙方的利益，過(guò)于偏向某一方的處理機(jī)制往往不能順利實(shí)施，并且容易造成雙方利益保護(hù)的失衡，因此應(yīng)當(dāng)賦予債權(quán)人一定的申請(qǐng)權(quán)。當(dāng)然，由于地方政府債務(wù)重整事關(guān)地方政府職能的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的維護(hù)和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的防控等重大問(wèn)題，對(duì)債權(quán)人的申請(qǐng)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以限制，債權(quán)人的申請(qǐng)權(quán)只能是一種有限的申請(qǐng)權(quán)。一方面只有當(dāng)債權(quán)人有確切證據(jù)證明地方政府陷入財(cái)政困境，無(wú)法償還到期債務(wù)，才能申請(qǐng)啟動(dòng)地方政府債務(wù)重整程序，這是一種證據(jù)要求;另一方面，應(yīng)當(dāng)為債權(quán)人的申請(qǐng)權(quán)設(shè)定前置條件，即既使債權(quán)人有確切證據(jù)證明，也必須首先向該地方政府提出重整的意見(jiàn)，然后由地方政府申請(qǐng)重整，只有當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)正當(dāng)理由拒不申請(qǐng)時(shí)，債權(quán)人才能行使申請(qǐng)權(quán)。

2. 允許債權(quán)人在地方政府債務(wù)重整中組建債權(quán)人會(huì)議

債權(quán)人應(yīng)當(dāng)被允許在地方政府債務(wù)重整中組建債權(quán)人會(huì)議，債權(quán)人會(huì)議以維護(hù)債權(quán)人共同利益為目的，是對(duì)地方政府的重整措施表達(dá)意見(jiàn)和進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，它的組建能夠在地方政府債務(wù)重整中有效保護(hù)債權(quán)人的利益。

一方面，債權(quán)人會(huì)議是債權(quán)人參與地方政府債務(wù)重整，實(shí)現(xiàn)其在重整中的協(xié)商權(quán)的重要途徑。地方政府在進(jìn)行地方政府債務(wù)重整申請(qǐng)前應(yīng)當(dāng)積極通過(guò)債權(quán)人會(huì)議與債權(quán)人對(duì)事關(guān)債權(quán)人利益的重整措施進(jìn)行協(xié)商，保障債權(quán)人合理的參與權(quán)，使雙方就地方政府債務(wù)重整計(jì)劃達(dá)成一致意見(jiàn)，因?yàn)橹挥须p方經(jīng)過(guò)協(xié)商討論的處理意見(jiàn)才能得到債權(quán)人的認(rèn)可，債權(quán)人才會(huì)積極配合相關(guān)行動(dòng)，重整計(jì)劃才能順利實(shí)施，否則容易導(dǎo)致地方政府債務(wù)重整程序已經(jīng)走完，事情卻沒(méi)有解決的窘境，遺留大量的不穩(wěn)定因素。當(dāng)然，由于地方政府債務(wù)性質(zhì)的特殊性，此債權(quán)人會(huì)議與企業(yè)破產(chǎn)中的債權(quán)人會(huì)議有很大差異，兩者在參與重整的深度和廣度上有很大差別。

另一方面，債權(quán)人會(huì)議是保護(hù)債權(quán)人利益的監(jiān)督異議機(jī)構(gòu)。地方政府債務(wù)重整要在保障地方政府基本職能正常實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而且政府事務(wù)的處理具有專業(yè)性，債權(quán)人不具有相關(guān)專業(yè)能力，這客觀上限制了債權(quán)人會(huì)議對(duì)地方政府債務(wù)重整的干預(yù)程度，因此，地方政府債務(wù)重整中的債權(quán)人會(huì)議更多的是以一個(gè)監(jiān)督者而非管理者身份出現(xiàn)，不應(yīng)當(dāng)過(guò)多干涉地方政府進(jìn)行債務(wù)重整所采取的各項(xiàng)措施。但是如果債權(quán)人發(fā)現(xiàn)地方政府在進(jìn)行地方政府債務(wù)重整時(shí)確有侵害自身利益的行為，可以通過(guò)債權(quán)人會(huì)議表達(dá)意見(jiàn)。為了使這種意見(jiàn)不至于過(guò)于無(wú)力，我們可以賦予債權(quán)人會(huì)議對(duì)嚴(yán)重侵犯?jìng)鶛?quán)人利益的行為向上一級(jí)人名政府提出特別異議的權(quán)利，然后由上一級(jí)人民政府對(duì)異議進(jìn)行審查，做出處理決定。

3. 構(gòu)建債權(quán)人受損利益的行政和司法雙重救濟(jì)體制

任何法律政策的制定都不是完美的，任何法律政策的實(shí)施效果也都不是完全的，即使我們?cè)诘胤秸畟鶆?wù)重整中建立了相當(dāng)完備的債權(quán)人利益保障機(jī)制，在實(shí)際操作中依然有可能出現(xiàn)侵害債權(quán)人利益的情況，我們必須為此設(shè)立相應(yīng)的事后救濟(jì)措施。

地方政府債務(wù)重整在本質(zhì)上就是地方政府主導(dǎo)的重建地方財(cái)政的一系列行政行為的綜合，如果地方政府的某個(gè)行為侵犯了債權(quán)人的利益，我們應(yīng)當(dāng)允許債權(quán)人向該地方政府的上一級(jí)政府提起行政復(fù)議。因?yàn)椤熬彤?dāng)前我國(guó)各級(jí)政府關(guān)系來(lái)說(shuō)，彼此之間責(zé)任的獨(dú)立性其實(shí)是相當(dāng)微弱的，當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)‘下級(jí)服從上級(jí)’的時(shí)候，其實(shí)也就隱含了‘上級(jí)為下級(jí)負(fù)責(zé)’的意思”，[7]由上級(jí)政府對(duì)可能侵害債權(quán)人利益的行為進(jìn)行復(fù)議審查符合我國(guó)政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，具有最高的救濟(jì)效率，并且符合我國(guó)群眾有事找上級(jí)的思維傳統(tǒng)。如果債權(quán)人對(duì)復(fù)議結(jié)果不服，可以允許其提起行政訴訟，但是由于地方政府債務(wù)重整是事關(guān)地方民生的大事，受理法院應(yīng)被限定為中級(jí)法院以上級(jí)別的法院，排除基層法院的管轄權(quán);另外，為了避免地域性因素對(duì)審判結(jié)果的干擾，建議由其他地區(qū)的法院進(jìn)行跨區(qū)域?qū)徖怼?/p>

四、結(jié)語(yǔ)

債權(quán)人利益保障制度作為地方政府債務(wù)重整中長(zhǎng)期被忽視的一部分，應(yīng)當(dāng)引起重視。制定《公共債務(wù)法》是構(gòu)建債權(quán)人利益保護(hù)機(jī)制的規(guī)范前提，健全地方政府財(cái)政信息公開(kāi)和信用評(píng)估機(jī)制是保護(hù)債權(quán)人利益的必然要求，賦予債權(quán)人在地方政府債務(wù)重整的啟動(dòng)中有限的申請(qǐng)權(quán)、允許債權(quán)人組建債權(quán)人會(huì)議以及提供行政和司法雙重救濟(jì)作為債權(quán)人利益的最后保障是進(jìn)行債權(quán)人利益保障機(jī)制制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

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