我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的政策變遷與路徑演變

袁德勝

摘 要：新中國(guó)成立70年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式的不斷改變，農(nóng)村環(huán)境問題變得越來越嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品安全、人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生了重大不利的影響。本文梳理了70年來，國(guó)家治理農(nóng)村環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)和政策措施，從中可以看出國(guó)家對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的理念從碎片化思維趨向系統(tǒng)工程，治理制度設(shè)計(jì)從單一性到多樣化，治理主體從政府主導(dǎo)到多元共治，治理思路更加清晰，治理路徑更加精準(zhǔn)，農(nóng)村環(huán)境治理成效顯著。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境治理;污染防治;鄉(xiāng)村振興;中央一號(hào)文件

一、引言

2017年，黨的十九大報(bào)告指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”，并提出要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。同時(shí)黨的十九大報(bào)告還指出：“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。2018年中央一號(hào)文件又明確提出：“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富”，“要加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理”，“續(xù)改善人居環(huán)境”。緊接著，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，指出：“改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)文明和諧?！?。由此可見，在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵領(lǐng)域，農(nóng)村環(huán)境治理將是必不可少的一個(gè)重要落腳點(diǎn)，也必將對(duì)農(nóng)村的整體面貌產(chǎn)生重要的影響。

二、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的政策回顧

事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問題經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期演變的過程，改革開放以后，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，城市和農(nóng)村的環(huán)境污染問題日益突出，在不同的歷史時(shí)期，農(nóng)村環(huán)境的主要污染源并不一樣，歸納起來大體可以分為農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村水污染、大氣污染、生活垃圾污染等方面。70年來，國(guó)家在治理農(nóng)村環(huán)境污染方面，出臺(tái)了諸多的法律法規(guī)和政策措施，也取得了一定的成效。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，高度重視生態(tài)環(huán)境問題。把環(huán)境污染問題作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，并提出“綠水青山就是金山銀山”、“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”。進(jìn)一步梳理新中國(guó)成立以來，我國(guó)在農(nóng)村環(huán)境治理方面的政策措施，對(duì)于今天實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)生態(tài)宜居的農(nóng)村人居環(huán)境，建成美麗中國(guó)具有重要的指導(dǎo)意義。

考察我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理政策的變遷，大體可以分為四個(gè)階段：

1、1949～1978年的農(nóng)村環(huán)境治理：?jiǎn)栴}不突出，國(guó)家關(guān)注不多，政策空白。

新中國(guó)成立以后，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)是人民的溫飽問題，吃飯問題成為了國(guó)人的頭等大事，因而當(dāng)時(shí)涉及我國(guó)農(nóng)村環(huán)境方面的政策主要是如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。如1949年全國(guó)政協(xié)頒布的《共同綱領(lǐng)》中提到了保護(hù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的立場(chǎng)。指出“應(yīng)注意興修水利，防洪抗旱，恢復(fù)和發(fā)展畜力，增加肥料，….并有計(jì)劃地移民開墾”。1957年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)水土保持暫行綱要》主要關(guān)注水土保持，其目的也在于發(fā)展農(nóng)、林、牧業(yè)生產(chǎn)。

國(guó)家真正開始關(guān)注環(huán)境保護(hù)是從20世紀(jì)70年代開始，1972年聯(lián)合國(guó)召開了第一次人類環(huán)境會(huì)議，我國(guó)高層決策者認(rèn)識(shí)到國(guó)內(nèi)也存在著嚴(yán)重的環(huán)境問題。1973年國(guó)務(wù)院委托國(guó)家計(jì)委組織召開中國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，通過了第一個(gè)環(huán)境保護(hù)文件：《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，提出了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的工作方針，這標(biāo)志著國(guó)家層面的環(huán)保工作正式拉開了序幕。從此，從中央到各地區(qū)都相繼成立了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。但是在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題并不突出，主要污染源更多的是農(nóng)民的生活垃圾，所以當(dāng)時(shí)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注點(diǎn)在城市。

2、1979～2001年的農(nóng)村環(huán)境治理：法律法規(guī)和政策措施頻繁出臺(tái)，但缺乏有效行動(dòng)。

改革開放以后，特別是在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了極大的解放，為了提高糧食產(chǎn)量，提高農(nóng)民種糧的積極性，在《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》中就明確指出，“繼續(xù)對(duì)農(nóng)用生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，對(duì)有困難的小化肥廠減免稅收?！保瑥恼呱瞎膭?lì)農(nóng)民多投入化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)要素來提高糧食產(chǎn)量，對(duì)土地、水資源造成了極大的壓力，農(nóng)村地區(qū)地下水和飲用水中硝酸鹽含量超標(biāo)，反映出我國(guó)農(nóng)田因氮肥過量使用導(dǎo)致水資源污染問題嚴(yán)重。隨著農(nóng)村大棚種植面積的擴(kuò)大，地膜的使用量迅速上升，產(chǎn)生了新的污染源。進(jìn)入90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和發(fā)展，給農(nóng)村帶來了新的污染源，城市工業(yè)的“三廢”蔓延到了農(nóng)村。這個(gè)階段，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列法律法規(guī)。

3、2002～2012年的農(nóng)村環(huán)境治理：污染源疊加，污染嚴(yán)重，治理力度加大。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)農(nóng)村的環(huán)境問題更加嚴(yán)重，出現(xiàn)了“點(diǎn)源污染和面源污染共存，生活污染和生產(chǎn)污染疊加”的不利局面。資源環(huán)境“硬約束”已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的最大瓶頸。污染源的疊加，給農(nóng)村環(huán)境治理帶了嚴(yán)重困難，這一階段，國(guó)家提出要樹立和落實(shí)可持續(xù)發(fā)展觀，大量的關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和政策、標(biāo)準(zhǔn)得以完善，農(nóng)村環(huán)境整治內(nèi)容和范圍得到了更多的重視，整治內(nèi)容從局部覆蓋到綜合全要素，涉及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及群眾生活和衛(wèi)生習(xí)慣等多領(lǐng)域。同時(shí)自2004年起，中央一號(hào)文件連續(xù)多年關(guān)注“三農(nóng)”問題，為農(nóng)村環(huán)境治理帶來了新的機(jī)遇。

4、2013年以來的農(nóng)村環(huán)境治理：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，多元共治，成效明顯。

黨的十八大以來，黨中央把污染防治作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，把環(huán)境治理提到了前所未有的高度，并得出重要結(jié)論：“生態(tài)環(huán)境問題，歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式問題”，提出把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面。2013年以來，中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提出了許多新觀點(diǎn)、新思想。

從以來內(nèi)容來看，十八大以來，黨中央對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提出了許多具體的專項(xiàng)政策，如鄉(xiāng)村清潔工程，實(shí)施化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)行動(dòng)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更有針對(duì)性。同時(shí)政策安排突破了過往政策設(shè)計(jì)碎片化現(xiàn)象，將環(huán)境污染防治與農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)等密切結(jié)合起來，操作手段更加多元，目標(biāo)更加明確，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興成為了目前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主旋律。

三、結(jié)語

綠色發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理的路徑選擇

當(dāng)前，在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村環(huán)境治理必須實(shí)行治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。實(shí)現(xiàn)如何立足當(dāng)下污染形勢(shì)又著眼于農(nóng)村中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，如何既打造生態(tài)宜居環(huán)境又推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展，農(nóng)民致富奔小康的目標(biāo)。其路徑選擇關(guān)鍵點(diǎn)必然是綠色發(fā)展這條道路，牢固樹立人與自然和諧共生的綠色發(fā)展觀，以多云共治，協(xié)商合作的理念來重塑鄉(xiāng)村生態(tài)文化，加強(qiáng)對(duì)綠色發(fā)展的教育引導(dǎo)，改變與生態(tài)宜居環(huán)境不相適應(yīng)的生活方式和生活習(xí)慣。

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