日本這樣破解“鄉(xiāng)村治理人才荒”

胡俊凱

根據(jù)日本憲法和地方自治法，日本兩級(jí)地方行政主體——都、道、府、縣（均為一級(jí)行政主體）和市、町、村（均為二級(jí)行政主體）自治體，承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理的主要職責(zé)。其中，1718個(gè)市町村為最貼近居民生活事務(wù)的基層治理的直接承擔(dān)者。

通常意義的基層治理包括戶籍和居民基本情況登記簿的管理，托兒所、幼兒園、小學(xué)初中、圖書(shū)館、公民館等的設(shè)置和管理，垃圾、糞便處理，上下水道等設(shè)施和公路、公園的建設(shè)和維護(hù)管理，警察和消防等。

近二三十年以來(lái)，隨著日本國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生的巨大變化，日本基層治理增加了不少十分繁雜的新課題。如地區(qū)社會(huì)缺乏活力，少子高齡化加劇，居民對(duì)提高生活質(zhì)量期望趨高，在刑事犯罪增加和災(zāi)害頻發(fā)背景下如何建設(shè)放心安全城鎮(zhèn)，東日本大地震及其他災(zāi)區(qū)的重建，以及信息公開(kāi)與居民參與，重建農(nóng)村居民組織，恢復(fù)村落固有功能等等。

提高地區(qū)社會(huì)活力、實(shí)現(xiàn)地方自立自強(qiáng)是日本基層治理的一個(gè)長(zhǎng)期課題，也是解決其他許多問(wèn)題的鑰匙。

什么是自立？一位日本農(nóng)村問(wèn)題專家告訴記者：“在地方上，有某種程度的產(chǎn)業(yè)，有雇傭能力，居民的收入穩(wěn)定，包括年輕人在內(nèi)的人口穩(wěn)定、并且有所增加?！痹谶@種狀況下，基層自治體的財(cái)源穩(wěn)定，對(duì)居民的服務(wù)（醫(yī)療、福利、教育、保育等）皆能維持高水平。如此，年輕人就可以在地方定居下來(lái)，就可以維持人口數(shù)量。有了健康的居民，人們對(duì)地方的依戀（愛(ài)鄉(xiāng)心）就會(huì)提高，自治意識(shí)也會(huì)增強(qiáng)，就可以維持地方的傳統(tǒng)文化、文化遺產(chǎn)。

近些年來(lái)，日本中央政府部門(mén)制定實(shí)施了不少搞活地方的政策措施，國(guó)家也制定了相關(guān)法律。但現(xiàn)實(shí)狀況是，全國(guó)幾乎所有市町村和自然村落的自立性都在下降，而依靠國(guó)家補(bǔ)助的基層自治體卻在增加：幾乎所有的地方政府（包括縣）都接受了來(lái)自國(guó)家的補(bǔ)助金，都道府縣中沒(méi)有接受的只有東京都。許多縣財(cái)政收入的近40%依賴于國(guó)家補(bǔ)助金。

為提高自立水平，各市町村也在努力，致力于地方產(chǎn)業(yè)的活性化。具有代表性的做法是“引進(jìn)工廠”“振興旅游”“搞活初級(jí)產(chǎn)業(yè)（農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)）”。但除了少數(shù)案例外，初級(jí)產(chǎn)業(yè)的活性化不是很成功。這是因?yàn)樵诔跫?jí)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的年輕人在減少，初級(jí)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率也沒(méi)有提高。引進(jìn)工廠的設(shè)想也與大量制造業(yè)移往海外的大趨勢(shì)相背離而流于紙上。在振興旅游業(yè)方面有一部分成功的例子，但是能夠持續(xù)的地方不多。

這里最關(guān)鍵的，還是缺少“人的力量”。日本地方居民的自立意識(shí)和對(duì)地區(qū)的依戀和自豪感向來(lái)很強(qiáng)，并且居民間的合作、協(xié)同，對(duì)地方治理的參與意識(shí)都很高。但近二三十年來(lái)出現(xiàn)的出生率急劇下降和人口流往大城市現(xiàn)象，以及幾乎同時(shí)出現(xiàn)的人口老齡化、高齡化現(xiàn)象，使這種地方居民參與地方治理的傳統(tǒng)陷入“無(wú)人”窘境，一些村落甚至因?yàn)闊o(wú)人而被廢棄。

這種狀況尤以農(nóng)山漁林地區(qū)的基層自治體為甚。以占日本全國(guó)市町村總數(shù)43%的734個(gè)《山村振興法》認(rèn)定的振興對(duì)象山村為例，這些山村森林面積占全國(guó)的61%，耕地面積占全國(guó)的22%，人口卻只占全國(guó)的3%，從1965年以來(lái)人口減少了約一半。記者今年初在宮崎縣諸冢村采訪時(shí)了解到，該村人口從1965年以來(lái)持續(xù)減少，到2019年元旦，全村人口只相當(dāng)于1965年的28%。事多人少，成為日本大多數(shù)基層自治體面臨的難解之結(jié)。

同時(shí)，農(nóng)山漁林地區(qū)人口老齡化、高齡化程度不斷加深。仍以振興對(duì)象山村為例，這些山村65歲以上的高齡者比例為全國(guó)的1.5倍。在記者采訪的許多基層自治體中，60歲左右的政務(wù)人員屬于年輕的，超過(guò)70歲高齡仍在工作的比比皆是。2017年記者采訪高知縣大川村時(shí)，該村議會(huì)包括議長(zhǎng)在內(nèi)共6人，其中年齡在75歲以上3人，議員平均年齡超過(guò)70歲。老齡化已成為政務(wù)推動(dòng)乏力、工作缺乏創(chuàng)新的主要原因之一。

記者了解到，近些年為破解基層自治體人才缺乏難題，日本中央政府部門(mén)和各市町村推行的一些做法頗有成效。

——地方振興協(xié)力隊(duì)。

地方振興協(xié)力隊(duì)始于2009年。由市町村在網(wǎng)上招募隊(duì)員，隊(duì)員被選中后，讓他將戶籍遷到地方，在當(dāng)?shù)鼐幼?到3年，以市町村政府臨時(shí)職員的身份參與當(dāng)?shù)卣衽d活動(dòng)。合約期滿后，隊(duì)員可自愿選擇是否定居當(dāng)?shù)亍?/p>

該措施實(shí)施主體為都道府縣和市町村。日本總務(wù)省提供財(cái)政支持，相關(guān)預(yù)算從2014年的48億日元增至2016年的132億日元。總務(wù)省為每個(gè)隊(duì)員提供每年200萬(wàn)日元工資補(bǔ)貼和200萬(wàn)日元的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。如果錢(qián)花超了，由各地方政府負(fù)擔(dān)。總務(wù)省還舉辦地方振興協(xié)力隊(duì)全國(guó)大會(huì)，加強(qiáng)隊(duì)員之間的橫向聯(lián)系，并對(duì)隊(duì)員進(jìn)行研修教育，跟蹤扶持。

這種模式把人們個(gè)人的精神追求、個(gè)人情懷、生活需求、好奇心理等，與地方振興對(duì)人才的需求結(jié)合起來(lái)。2009年日本全國(guó)只有89名協(xié)力隊(duì)員，以后逐年增加，到2016年全國(guó)共有4158名隊(duì)員，活躍在886個(gè)府縣和市町村。其中40%為女性，二三十歲的年輕人占70%。

這些有見(jiàn)識(shí)、知識(shí)和技能的協(xié)力隊(duì)員，善于發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)厝丝床灰?jiàn)的資源優(yōu)勢(shì)，并將其轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。他們的到來(lái)，對(duì)當(dāng)?shù)鼐哂袘T性、封閉甚至僵化特點(diǎn)的思維方式形成沖擊，激蕩出一股發(fā)展的新風(fēng)。他們當(dāng)中的一部分人在任期結(jié)束后選擇留在當(dāng)?shù)囟ň?，又增加了?dāng)?shù)氐娜丝凇?017年3月結(jié)束任期的2230名隊(duì)員中，有60%選擇留在當(dāng)?shù)囟ň印?/p>

——災(zāi)區(qū)復(fù)興支援員。

2011年?yáng)|日本大地震及巨大海嘯發(fā)生后，2012年1月，日本中央政府下發(fā)通知，在特定受災(zāi)區(qū)域（共9縣227個(gè)市町村）實(shí)施復(fù)興支援員計(jì)劃。由災(zāi)區(qū)地方政府在災(zāi)區(qū)內(nèi)外聘請(qǐng)復(fù)興支援員，在一定期間內(nèi)（最初為1年以上，2016年延長(zhǎng)到5年以上），一邊在災(zāi)區(qū)從事看護(hù)災(zāi)民、在村落進(jìn)行振興活動(dòng)等工作，一邊致力于謀劃該地域的定居項(xiàng)目。

其具體工作包括：改善、提高災(zāi)區(qū)居民的生活、居住環(huán)境，向居民解讀相關(guān)行政手續(xù)；巡察臨時(shí)住宅，與災(zāi)民談話談心；調(diào)整、重建受災(zāi)社區(qū)和臨時(shí)住宅的聯(lián)絡(luò)；幫助恢復(fù)本地傳統(tǒng)祭祀、傳統(tǒng)藝能等社區(qū)活動(dòng)；協(xié)助開(kāi)展與城市的交流項(xiàng)目；協(xié)助銷售本地產(chǎn)品；從事農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)工作等。

中央政府以震災(zāi)復(fù)興特別交付稅形式對(duì)災(zāi)區(qū)政府予以財(cái)政支援：每名復(fù)興支援員年報(bào)酬上限為200萬(wàn)日元和開(kāi)展工作所需的必要費(fèi)用。據(jù)總務(wù)省介紹，2018年共有25個(gè)地方政府（3個(gè)縣和22個(gè)市町村）聘請(qǐng)了355名復(fù)興支援員。

2018年9月記者在采訪巖手縣陸前高田市時(shí)了解到，該市在2011年“311”特大海嘯中受災(zāi)慘重，死亡1759人，住宅完全損毀的達(dá)3801戶，市區(qū)幾乎全部被沖毀，市政府公務(wù)人員犧牲慘重，行政功能一度癱瘓。2013年4月陸前高田市聘請(qǐng)了3名復(fù)興支援員，安排在市建設(shè)協(xié)作中心工作。這3位支援員以“讓居民成為活躍的主角”為任務(wù)從事地域支援業(yè)務(wù)。他們與參加市民活動(dòng)者交流，收集和發(fā)送信息，舉辦各種講座，還承擔(dān)陸前高田NPO協(xié)會(huì)事務(wù)局的工作，參加市內(nèi)各領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，對(duì)城鎮(zhèn)研究會(huì)的運(yùn)營(yíng)和災(zāi)害公營(yíng)住宅自治會(huì)提供支持。

——外部專家（地域力創(chuàng)造顧問(wèn)）制度。

這是總務(wù)省推行的一項(xiàng)鼓勵(lì)基層自治體延攬外部專家，挖掘和提升本地獨(dú)特魅力和價(jià)值的人才計(jì)劃。對(duì)在一個(gè)年度內(nèi)邀請(qǐng)外部專家到本地從事振興工作，合計(jì)10天以上或邀請(qǐng)5次以上的市町村，給予特別交付稅。一個(gè)市町村一年可獲上限為560萬(wàn)日元的“充分利用民間專家費(fèi)”，最多3年。1年可獲上限為240萬(wàn)日元的“先進(jìn)自治體職員（組織）費(fèi)”，最多也為3年。外部專家和先進(jìn)職員（組織）的振興工作包括地方經(jīng)營(yíng)改革、開(kāi)發(fā)地方特色產(chǎn)品并使之商品化、少子化對(duì)策、引進(jìn)企業(yè)、促進(jìn)定居、振興旅游業(yè)、城鎮(zhèn)中心區(qū)再生、支持年輕人創(chuàng)業(yè)和就業(yè)等，幾乎涵蓋了所有日本基層治理面臨的課題?？倓?wù)省建立了外部專家數(shù)據(jù)庫(kù)“地域人才網(wǎng)”，到2019年10月2日，已登錄外部專家共344名。

群馬縣沼田市有一個(gè)在居民中培養(yǎng)企業(yè)家的“沼田創(chuàng)業(yè)塾”，為外部專家大山泳司創(chuàng)辦。近些年沼田市的企事業(yè)單位外流和人口減少嚴(yán)重，就業(yè)崗位大量減少。大山泳司認(rèn)為，在企業(yè)持續(xù)向海外轉(zhuǎn)移的背景下，把希望寄托于引進(jìn)制造業(yè)很難說(shuō)是可持續(xù)的地方振興策略，倒是塑造從居民中誕生創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)風(fēng)土，才是搞活地方經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)?！罢犹飫?chuàng)業(yè)塾”就是在這種背景和思路中誕生的。這個(gè)企業(yè)家培訓(xùn)班特別重視三方面內(nèi)容：一是特別強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)用，學(xué)員在講師細(xì)致指導(dǎo)下制定商務(wù)計(jì)劃。二是邀請(qǐng)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家和市長(zhǎng)前來(lái)講演經(jīng)驗(yàn)、解讀政策。三是專題講座——按照課程綜合講授商務(wù)基本原理、創(chuàng)業(yè)前后和運(yùn)營(yíng)階段的重要經(jīng)驗(yàn)。培訓(xùn)班一期為半年，共進(jìn)行綜合、旅游、六次產(chǎn)業(yè)、商店經(jīng)營(yíng)等4個(gè)課程的授業(yè)。

第一期“沼田創(chuàng)業(yè)塾”招收30名學(xué)員，有9人畢業(yè)后實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)夢(mèng)想。其中有成為開(kāi)設(shè)按摩店的“商店經(jīng)營(yíng)者”，有成為室內(nèi)裝飾設(shè)計(jì)咨詢?nèi)说摹皞€(gè)人事業(yè)者”，還有一位學(xué)員畢業(yè)后使自己的企業(yè)由原來(lái)僅面向農(nóng)產(chǎn)品加工用的機(jī)械制造，向面向多行業(yè)機(jī)械制造轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了“二次創(chuàng)業(yè)”。

——地方振興企業(yè)人計(jì)劃。

這是一項(xiàng)利用大城市企業(yè)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，支援基層自治體地方振興的人才計(jì)劃，于2015年開(kāi)始實(shí)施。這項(xiàng)計(jì)劃內(nèi)容為地方基層政府在一定期限內(nèi)（6個(gè)月以上，3年以內(nèi)），接受來(lái)自東京、名古屋、關(guān)西三大都市圈民間企業(yè)派出的員工，充分利用他們?cè)谄髽I(yè)積累的人脈關(guān)系和工作經(jīng)驗(yàn)，從事地方振興工作。

2017年4月，長(zhǎng)野縣飯山市經(jīng)濟(jì)部廣域觀光推進(jìn)室接收了一位東京旅游企業(yè)CTI株式會(huì)社派遣的地方振興企業(yè)人。這位企業(yè)人根據(jù)北陸新干線在飯山設(shè)站、游客增加的趨勢(shì)，充分利用自己的專業(yè)知識(shí)以及在開(kāi)拓旅游資源、開(kāi)發(fā)旅行商品及促銷等方面積累的經(jīng)驗(yàn)，以飯山站為中心推進(jìn)廣域旅游，開(kāi)發(fā)了“保健獲得型”“旅居交流型”“長(zhǎng)期居留型”等數(shù)個(gè)旅游產(chǎn)品，吸引了眾多旅游者，為提高新干線乘客量和地方經(jīng)濟(jì)活性化作出了貢獻(xiàn)。

總務(wù)省對(duì)接收地方振興企業(yè)人的自治體，除了給予財(cái)政支援外，還向地方自治體提供地方振興企業(yè)人的先進(jìn)事例調(diào)查信息，向地域振興企業(yè)人提供研修機(jī)會(huì)等。對(duì)地方基層自治體來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是個(gè)緩解人才荒的好方法。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，也能使自己的員工得到培養(yǎng)，加強(qiáng)企業(yè)與地方的交流，同時(shí)，企業(yè)也以新的形式履行了社會(huì)責(zé)任。

由于企業(yè)人往往具有專業(yè)性強(qiáng)和富有市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)等特點(diǎn)，上述制度自推行以來(lái)頗受地方政府歡迎，派遣人數(shù)逐年增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年共有32個(gè)市町村接收了37名企業(yè)人，2017年增加到50個(gè)市町村、57名，2018年為56個(gè)市町村、70名。

——村落支援員。

自然村落的蕭條、消失是日本基層治理面臨的嚴(yán)重問(wèn)題之一。為謀求有效村落對(duì)策，開(kāi)展維持和搶救村落活動(dòng)，一些熟悉本地情況、對(duì)推進(jìn)村落有見(jiàn)解有經(jīng)驗(yàn)的人士，被市町村政府聘請(qǐng)為村落支援員。他們受市町村政府委托開(kāi)展村落調(diào)查，就村落現(xiàn)狀、人口、戶數(shù)變化動(dòng)向，就醫(yī)、購(gòu)物、農(nóng)田狀況，地方資源、村民與村外人交流狀況、返鄉(xiāng)定居、與其他村落合作情況等，進(jìn)行調(diào)查。并與政府工作人員合作，組織村民與村民、村民與政府之間的協(xié)商會(huì)，就村落現(xiàn)狀、課題、對(duì)策等進(jìn)行研討。國(guó)家對(duì)聘請(qǐng)村落支援員的地方政府，以特別交付稅形式給予每名專職支援員報(bào)酬上限為一年350萬(wàn)日元的財(cái)政支持，兼職支援員報(bào)酬上限為40萬(wàn)日元。

廣島縣三次市2018年度根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用褡灾谓M織的推薦，聘請(qǐng)了11名村落支援員（其中專職為4人）。他們除了進(jìn)行上述調(diào)查外，還進(jìn)行空屋調(diào)查，協(xié)助推進(jìn)“空屋銀行”登錄活動(dòng)，參與三次市城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等，其調(diào)研成果被充分運(yùn)用到城鎮(zhèn)村落建設(shè)中。尤其是在人口減少和少子高齡化加劇的村落，他們實(shí)施的面向定居者的信息提供和對(duì)移居者的后援工作令人稱道。

據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計(jì)，2018年日本全國(guó)共有專職村落支援員1391名，兼職村落支援員3497名。聘請(qǐng)村落支援員的地方政府達(dá)331個(gè)，包括3個(gè)府縣和228個(gè)市町村政府。

在日本，地方活性化或者說(shuō)自立的課題，今后會(huì)變得越來(lái)越嚴(yán)重。雖然國(guó)家會(huì)有相應(yīng)預(yù)算，但在偏僻地方有錢(qián)卻沒(méi)有用錢(qián)的人的狀況很?chē)?yán)重。一些地方政府制定一個(gè)發(fā)展計(jì)劃后，挑選實(shí)施的成員，最年輕的也在60—65歲之間?！斑@些人既不會(huì)產(chǎn)生有趣、創(chuàng)新的想法，也缺乏行動(dòng)力?！币虼耍毡镜慕逃?xùn)是，必須在還有少量年輕人的時(shí)候抓緊去做這件事。

一位日本專家對(duì)記者說(shuō)，中國(guó)也在老齡化。在中西部許多地區(qū)，年輕人口已大為減少。因此，在還有年輕人留下的地區(qū)，如果在國(guó)家經(jīng)濟(jì)能力很強(qiáng)的時(shí)候不推進(jìn)地方自立的話，將來(lái)不管有多少錢(qián)，年輕人走了，自立就會(huì)變得很困難。

（摘自《半月談》2019年第21期。作者為該刊記者）