美艦穿越臺海三大變化

金怡

當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月27日，美國參議院以86票贊成、8票反對，通過了總額為7500億美元的《2020財(cái)年國防授權(quán)法案》。該法案含有多項(xiàng)涉臺條文，包括支持“對臺軍售”，鼓吹美國軍艦繼續(xù)定期通過臺灣海峽等。

1949—2019年，美國軍艦穿越臺灣海峽共計(jì)16次。特朗普上臺后，美艦已經(jīng)8次進(jìn)入臺灣海峽。2019年1月至5月，美艦每月定期穿越臺灣海峽。這些行動(dòng)給臺海局勢增加了不穩(wěn)定、不確定因素。

值得注意的是，美方之前的穿越行動(dòng)通常采用兩艘海軍軍艦（如兩艘驅(qū)逐艦，一艘驅(qū)逐艦和一艘巡洋艦，一艘驅(qū)逐艦和一艘補(bǔ)給艦），而3月下旬的穿越行動(dòng)，則采用了一艘美海軍軍艦和一艘美海岸警衛(wèi)隊(duì)巡邏艦，顯示出美在臺海力量運(yùn)用方式的微妙變化。

在美國國內(nèi)，動(dòng)用海岸警衛(wèi)隊(duì)赴西太平洋“執(zhí)法”，包括到東海和南海等中國周邊海域開展“航行自由”行動(dòng)的提議，一直未曾停息。2016年，美海岸警衛(wèi)隊(duì)時(shí)任副司令查爾斯·米歇爾中將首次提出，美軍太平洋司令部戰(zhàn)區(qū)應(yīng)該把美海岸警衛(wèi)隊(duì)派到南海地區(qū)。隨后，美海岸警衛(wèi)隊(duì)時(shí)任司令保羅·楚孔夫特先后多次喊話國防部，希望美海岸警衛(wèi)隊(duì)可以在爭議海域打頭陣，與盟友共同捍衛(wèi)所謂的“航行自由”。

美海岸警衛(wèi)隊(duì)平時(shí)隸屬國土安全部，主要負(fù)責(zé)本土的防御與安全保障，性質(zhì)與隸屬于國防部的四大力量有著明顯區(qū)別。由于美海警力量長期經(jīng)費(fèi)不足，船舶數(shù)量有限，因此動(dòng)用海岸警衛(wèi)隊(duì)介入中國周邊海域的呼吁，更多被視為該部門向聯(lián)邦政府爭取預(yù)算的需要，未能獲得奧巴馬政府的批準(zhǔn)。

隨著特朗普政府將中國定義為主要戰(zhàn)略競爭對手，美國在干涉中國周邊海域事務(wù)上的認(rèn)知開始發(fā)生變化。

2017年發(fā)布的《中國軍力報(bào)告》，首次公開評估“中國海上民兵”，稱“中國海上民兵與中國海警、中國海軍一起，在海上行動(dòng)中扮演核心角色，旨在通過海上行動(dòng)占得先機(jī)”；

2019年年初，美海岸警衛(wèi)隊(duì)司令舒爾茨發(fā)布年度“警情咨文”，提出在西太平洋部署美海岸警衛(wèi)隊(duì)巡邏艦“伯索夫”號，以支持美國印太司令部打擊朝鮮的海上制裁逃避活動(dòng)；

4月，美海軍作戰(zhàn)部長理查德森向英國《金融時(shí)報(bào)》表示，美海軍將比照應(yīng)對中國海軍的做法，用“同等待遇”對付中國的“海上民兵”。4月25日，美海岸警衛(wèi)隊(duì)司令舒爾茨在接受《華盛頓郵報(bào)》采訪時(shí)稱：“加強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊(duì)在亞太地區(qū)的部署并參與中國周邊海域的警戒巡邏，不僅可以緩解海軍的壓力，還可以在避免沖突的前提下，穩(wěn)妥應(yīng)對中國的‘海上民兵’力量在南海宣示主權(quán)的做法。”

今年以來，特朗普政府開始嘗試在“航行自由”行動(dòng)中引入海警力量，多次派遣海警船進(jìn)入中國周邊海域。

美海岸警衛(wèi)隊(duì)“伯索夫”號巡邏艦1月份從加州阿拉米達(dá)基地部署到亞太地區(qū)，2月就以“防止朝鮮海上走私”名義，進(jìn)入中國寧波以東的東海地區(qū)巡邏；該艦在3月下旬與“柯蒂斯·威爾伯”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦一同穿越臺灣海峽，這是美海岸警衛(wèi)隊(duì)巡邏艦首次公開駛?cè)肱_灣海峽；到了5月，“伯索夫”號又與菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)巡邏艦“八打雁”號和“卡朗加曼”號在黃巖島附近海域進(jìn)行聯(lián)合演練。

美國公開派出海岸警衛(wèi)隊(duì)巡邏艦與海軍軍艦介入中國周邊海域事務(wù)的一系列行為，顯示出美國開始重視海警力量在西太平洋海權(quán)事務(wù)中的角色，也預(yù)示著美國或?qū)㈤_啟“海軍+海警”這種聯(lián)合介入中國周邊海域的新模式。

6月17日，加拿大海軍護(hù)衛(wèi)艦“里賈納”號和補(bǔ)給船“阿斯泰里克斯”號，“航經(jīng)臺灣海峽自由航行”。這是繼5月23日兩艘美國軍艦之后，再次有外國軍艦通過臺灣海峽。

“里賈納”號在從南海經(jīng)由臺灣海峽進(jìn)入東海的沿途，受到了中國?？哲姷摹盁崆闅g迎”和“全程陪伴”，被中方驅(qū)逐艦、護(hù)衛(wèi)艦和海警船密切監(jiān)視，并且遭遇了中方蘇-30戰(zhàn)斗機(jī)的“抵近飛行”。

加拿大駐臺北貿(mào)易辦事處證實(shí)，“里賈納”號與“阿斯泰里克斯”號是從越南金蘭灣航行前往東北亞，參與聯(lián)合國安理會“制裁朝鮮海上走私”的查緝?nèi)蝿?wù)，以展現(xiàn)加拿大對國際事務(wù)的貢獻(xiàn)。

加拿大國防部發(fā)言人杰西卡·拉米蘭德在一份聲明中稱：從金蘭灣到東北亞最實(shí)際的路線是航行通過臺灣海峽，（加拿大軍艦）過境臺灣海峽并非要表達(dá)特定立場。加拿大國防部還表示，“卡爾加里”號護(hù)衛(wèi)艦去年10月也曾通過臺灣海峽。

其實(shí)，今年4月7日，法國海軍“葡月”號護(hù)衛(wèi)艦也通過了臺灣海峽，中國軍方隨即派出軍艦進(jìn)行識別、警告和驅(qū)逐。隨后，中國取消了該艦參加中國海軍建軍70周年海上閱艦式的邀請，并就法軍艦“非法進(jìn)入中國領(lǐng)?！毕蚍ㄌ岢鰢?yán)正交涉。

法國軍艦穿越臺灣海峽的消息，是由路透社引述兩位不具名美國官員的消息率先曝光。對于法國軍艦穿越臺灣海峽的目的，法國重申了該國堅(jiān)持“海事法下的航行自由”權(quán)利。法新社援引法國防長佛羅倫斯·帕利助手的話說：“（法國）海軍大約每年穿越臺灣海峽一次，從未引發(fā)任何事件或反應(yīng)?！?/p>

實(shí)際上，法國在印太地區(qū)從來扮演的都是“最熟悉的陌生人”的角色，法國試圖在印太地區(qū)布局已不是新鮮事。早在2008年，法國《國防與國家安全白皮書》就指出，法國除關(guān)注西非外，還應(yīng)放眼整個(gè)印度洋和東亞地區(qū)。其2013年白皮書又強(qiáng)調(diào)，印度洋作為歐亞通道的作用日益凸顯，法國應(yīng)抓住該地區(qū)可能出現(xiàn)的機(jī)遇。

在美國推出“印太戰(zhàn)略”的背景下，法國也對該地區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。2018年，法國總統(tǒng)馬克龍?zhí)岢隽艘浴鞍屠?新德里-堪培拉”為軸心的法國版“印太戰(zhàn)略”。今年5月24日，法國國防部發(fā)布題為《法國與印太安全》報(bào)告。6月，法國國防部長帕爾麗在香格里拉對話會上，詳細(xì)介紹了法國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想，并指出法國將利用在該地區(qū)的軍事部署、地區(qū)合作和多邊主義對抗地區(qū)強(qiáng)國。6月26日，馬克龍?jiān)L問日本時(shí)表示：“兩國將聯(lián)手合作，維護(hù)并增強(qiáng)自由開放的印太地區(qū)?！?/p>

法國緊跟美國提出“印太戰(zhàn)略”，除要在印太地區(qū)掌握更多話語權(quán)外，也試圖通過該戰(zhàn)略與區(qū)域內(nèi)國家增加貿(mào)易往來。借助這一構(gòu)想，法國計(jì)劃向印太地區(qū)國家出口更多武器。法國已與澳大利亞簽署50年交付期的潛艇大單，還有可能與馬來西亞達(dá)成出售潛艇和空客A400飛機(jī)的協(xié)議。此外，巴黎準(zhǔn)備將“陣風(fēng)”戰(zhàn)斗機(jī)的出口合同具體化，以方便與新德里的談判。

盡管法國版“印太戰(zhàn)略”強(qiáng)調(diào)，“法國一向是多邊主義的捍衛(wèi)者，對特朗普政府用單邊主義行為挑戰(zhàn)多邊體系的做法并不認(rèn)可”，但是“葡月”號通過臺灣海峽，所展現(xiàn)出的也并非異于美國的外交方式。

2018年以來，美軍“航行自由”行動(dòng)的頻率已經(jīng)達(dá)到每8周一次，且時(shí)常在中國島礁的12海里內(nèi)進(jìn)行高速機(jī)動(dòng)、演習(xí)訓(xùn)練和其他刺激性活動(dòng)。美國打著捍衛(wèi)所謂“航行自由”的旗號，頻繁派出海軍艦船駛?cè)胫袊苓吅Ｓ颍苯犹魬?zhàn)中國的海洋主權(quán)和權(quán)益。南海之外，東海和臺海正在成為美國新的關(guān)注和干涉對象。

2018年2月28日，美國參議院無異議通過《臺灣旅行法案》，鼓勵(lì)美臺官員在所有層級互訪。同年8月1日，參議院以87票對10票的壓倒性多數(shù)通過《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》，其中包括加強(qiáng)與臺灣的防務(wù)合作并支持臺灣取得防御性武器的條款。2019年1月1日，特朗普總統(tǒng)簽署了包含鼓勵(lì)定期對臺軍售的《亞洲再保證倡議法》。同年5月8日，美國眾議院通過《重新確認(rèn)美國對臺及對執(zhí)行與臺灣關(guān)系法承諾》決議案，以及《2019年臺灣保證法》，聲稱“臺灣是美國自由開放印太戰(zhàn)略的重要部分，因此對臺軍售應(yīng)該要成為常態(tài)，尤其應(yīng)協(xié)助臺灣發(fā)展及整合不對稱戰(zhàn)力”。

美政府近年來在臺灣問題上的表態(tài)、國會通過的法案以及一系列實(shí)際舉措，表面上看是對“臺灣安全”的關(guān)注，實(shí)際上經(jīng)過精心的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，反映的是其對華戰(zhàn)略判斷的根本性變化以及對中美博弈的整體戰(zhàn)略考量，實(shí)質(zhì)上美已將臺灣問題作為撬動(dòng)對華博弈格局、爭取戰(zhàn)略主動(dòng)的重要工具。

除了加強(qiáng)臺“非對稱戰(zhàn)力”，近年來美也明顯改變了“離岸制衡”策略，通過直接實(shí)施一線軍事行動(dòng)顯示軍事存在。自2017年起，美國國會連續(xù)三年通過的國防授權(quán)法案都包含了與臺灣有關(guān)的內(nèi)容，如強(qiáng)化高層軍官互訪、軍艦相互?？俊⒓榆娛卵萘?xí)等。美參議院通過的《2020財(cái)年國防授權(quán)法案》的涉臺條款，既是為美方當(dāng)前一系列涉臺動(dòng)作背書，也為美今后在特定條件下發(fā)揮相關(guān)法案的工具性作用埋下伏筆。

“航行自由”是一個(gè)極易在海洋大國與其他眾多沿海國之間引起爭議的問題。由于《聯(lián)合國海洋法公約》等國際規(guī)范并沒有對此做出明確規(guī)定，各方對關(guān)于該問題的系列條款存有不同理解。1996年，美國組建了包括澳大利亞、法國、新西蘭、馬來西亞、牙買加等多國在內(nèi)的“聯(lián)盟”，共同反對印尼關(guān)于指定的群島海道的主張，最終迫使印尼暫時(shí)接受了非正式的“19條規(guī)則”。

隨著中美兩國在黃海、東海和南海的海上摩擦不斷發(fā)生，美國不少法律專家和戰(zhàn)略學(xué)者一直在鼓吹要以美蘇間海上安全協(xié)議為藍(lán)本，盡快與中國達(dá)成類似協(xié)議。目前來看，美國在臺海推動(dòng)組建的“航行自由行動(dòng)聯(lián)盟”，以及美海岸警衛(wèi)隊(duì)與美海軍運(yùn)用方式的變化，所要達(dá)到的很可能也是這個(gè)目的。

正如中國外交部發(fā)言人耿爽所言，中方對外國艦船正常過航臺灣海峽，不持疑議，但有關(guān)的行動(dòng)需要符合國際法，需要遵守中國法律的規(guī)定。如果有域外國家借相關(guān)行動(dòng)打“臺灣牌”，妄圖“以臺制華”，則嚴(yán)重危害兩國兩軍關(guān)系發(fā)展，嚴(yán)重危害臺海地區(qū)和平穩(wěn)定。

（摘自《南風(fēng)窗》2019年第15期。作者單位：西北師范大學(xué)法學(xué)院）