農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

龍志和 莫凡

內(nèi)容提要：農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)有助于打破地方政府對(duì)土地供給的壟斷，對(duì)地方財(cái)政收入、政府債務(wù)、農(nóng)民收入等會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。從11個(gè)城市試點(diǎn)情況來看，集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)仍面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。為此，必須深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)由“土地財(cái)政”向“稅收財(cái)政”轉(zhuǎn)變;加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作，保障集體建設(shè)用地租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng);加強(qiáng)監(jiān)督管理，切實(shí)保證集體建設(shè)用地租賃住房各方利益;建立和健全集體建設(shè)用地租賃住房稅收制度;穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)，建立房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地;租賃住房市場(chǎng);土地流轉(zhuǎn);政府行為

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-7543（2019）03-0030-08

自黨的十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)以來，中央多次發(fā)文推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)。2018年1月，國(guó)土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于沈陽等11個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見的函》。2018年中央“一號(hào)文件”提出適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2019年中央“一號(hào)文件”提出，要全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的目的在于：嘗試打破地方政府對(duì)居住用地的壟斷。逐步改革城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)：盤活農(nóng)村集體資源，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用效率。保障農(nóng)民分享土地增值收益，增加土地財(cái)產(chǎn)性收入：加大住房供應(yīng)量，緩解城市住房供應(yīng)緊張問題，建立和完善房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，大力構(gòu)建多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度：促進(jìn)社會(huì)資本參與住房租賃市場(chǎng)供應(yīng)。提高住房供應(yīng)效率。提高社會(huì)效益。那么，集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)如何實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)？其中又存在什么困難？現(xiàn)有的研究多集中在集體建設(shè)用地能否入市流轉(zhuǎn)和如何流轉(zhuǎn)等方面，對(duì)租賃住房的研究則大多集中在國(guó)有建設(shè)用地上的公租房和商業(yè)性租賃住房上，而對(duì)集體建設(shè)用地租賃住房的關(guān)注相對(duì)較少。基于此，本文從現(xiàn)行土地制度出發(fā)，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的相關(guān)政策進(jìn)行梳理和對(duì)比，分析其積極作用和面臨的挑戰(zhàn)，并提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的相關(guān)建議。

一、集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的政策演進(jìn)、政策異同與現(xiàn)實(shí)價(jià)值

為緩解地方政府壟斷土地供給引發(fā)的矛盾，中央積極推進(jìn)土地制度改革，逐步放開集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的政策，并在多個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，以建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（一）集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的政策演進(jìn)

學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否入市以及如何入市的爭(zhēng)論與探討從未停止。中央也對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行了積極的探索。從中央“一號(hào)文件”來看，中央對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到逐漸放開的過程。2013年以來，中央“一號(hào)文件”中關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的改革逐漸明確與深化，從最初的“村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場(chǎng)”，到提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、入市”：再到“分類實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)”，進(jìn)而提出全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，政策的變化呈現(xiàn)既積極改革又慎重穩(wěn)進(jìn)的特征（見表1）。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的逐步放開，有利于提高農(nóng)村土地利用效率。促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。帶動(dòng)農(nóng)民致富增收。然而，集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)也會(huì)對(duì)地方政府收入、地方土地儲(chǔ)備制度、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面形成沖擊。正是如此，中央選擇先進(jìn)行集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的試點(diǎn)。根據(jù)中央“一號(hào)文件”關(guān)于集體建設(shè)用地入市的部署，2017年8月。國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知，批準(zhǔn)北京、上海、廣州、西安、鄭州等13個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)工作。2018年1月。國(guó)土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合發(fā)函，原則同意沈陽等11個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案，自此，集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)開始啟動(dòng)。

（二）各地利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策異同

實(shí)行試點(diǎn)的各個(gè)城市在利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策上有其共同點(diǎn)。各試點(diǎn)城市的試點(diǎn)方案圍繞黨的十九大報(bào)告所提出的“房子是用來住的，不是用來炒的”的精神，采取多種方式利用集體建設(shè)用地發(fā)展住房租賃市場(chǎng)（見表2下頁）。其主要措施包括：

第一，建立統(tǒng)一的規(guī)劃與審批制度。對(duì)集體建設(shè)用地租賃住房進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局。減少或避免資源的錯(cuò)配以及土地的浪費(fèi)。各個(gè)城市的試點(diǎn)范圍基本上都選取了道路、醫(yī)療、教育等公共配套設(shè)施相對(duì)齊全、租賃需求較強(qiáng)的區(qū)域（如工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、學(xué)校等）。并且明確規(guī)定建設(shè)租賃住房不能減少耕地的保有量。

第二，創(chuàng)新開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式。多數(shù)試點(diǎn)城市的政策都鼓勵(lì)農(nóng)民和村集體利用建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。村集體可以自行建設(shè)運(yùn)營(yíng)。也可通過聯(lián)營(yíng)、入股等方式引入包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的外部社會(huì)資本，激活和帶動(dòng)社會(huì)力量。

第三。建設(shè)統(tǒng)一的租賃住房平臺(tái)管理機(jī)制。統(tǒng)一將集體租賃住房納入租賃平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)籌住房租賃市場(chǎng)。明確租賃雙方的權(quán)利義務(wù)以及運(yùn)營(yíng)模式、租賃管理、物業(yè)服務(wù)、納稅申報(bào)、退出機(jī)制，完善相關(guān)補(bǔ)貼政策。

第四，嚴(yán)格登記產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)防“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)。對(duì)利用集體建設(shè)用地建設(shè)的住房，產(chǎn)權(quán)按照項(xiàng)目或建設(shè)的住房房屋棟數(shù)核發(fā)，不分割單元、單層、單戶、單間的產(chǎn)權(quán)證。租賃房在產(chǎn)權(quán)證上備注為租賃住房，不能轉(zhuǎn)讓抵押、轉(zhuǎn)租以及改變土地用途。

實(shí)行試點(diǎn)的城市在集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)模式上也有所差異。沈陽市除納入該市住房租賃信息服務(wù)與監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)登記管理外，還可以由住房租賃企業(yè)運(yùn)營(yíng)。武漢市和南京市則積極探索集體經(jīng)濟(jì)組織自主運(yùn)營(yíng)和委托專業(yè)租賃機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的模式，通過住房保障平臺(tái)整體租賃住房的方式，形成政府整租、企業(yè)承租、個(gè)人租賃相結(jié)合的租賃方式。廈門市由集體經(jīng)濟(jì)組織與市屬、區(qū)屬國(guó)有企業(yè)開發(fā)建設(shè)，并成立合作公司運(yùn)營(yíng)管理。

（三）集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

第一，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房是對(duì)土地制度改革的一次初步探索，是打破地方政府對(duì)居住用地壟斷的開端，有利于逐步改革城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，從源頭上改革土地出讓制度。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房、發(fā)展租賃住房市場(chǎng)，與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)形成“互補(bǔ)”關(guān)系，是完善“租購(gòu)并舉”長(zhǎng)效機(jī)制的重要舉措。成熟的租賃住房市場(chǎng)能夠促進(jìn)周邊產(chǎn)業(yè)和商業(yè)的發(fā)展，帶來可觀的稅收收入。對(duì)租賃住房的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、登記和管理，有利于將來征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等，使地方政府逐步擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。

第二，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房能夠盤活集體資源，保障農(nóng)民分享土地增值收益，增加土地財(cái)產(chǎn)性收入。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村逐漸被不斷擴(kuò)大的城市所包圍、吞并。相對(duì)于規(guī)劃完善的國(guó)有用地，農(nóng)村土地存在居民點(diǎn)分散、土地“空心化”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后土地大量閑置等問題。這樣的閑置土地不能參加流轉(zhuǎn)、進(jìn)行市場(chǎng)化配置，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)被閑置。但若按照“國(guó)有征收、補(bǔ)償出讓”的模式，又容易產(chǎn)生“失地農(nóng)民”。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房不需要通過地方政府的征收就能改變土地使用的性質(zhì)，使得集體建設(shè)用地的利用市場(chǎng)化，能夠正常競(jìng)租，從而縮小了集體建設(shè)用地收益與周邊國(guó)有土地收益的差距。且土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)仍屬于農(nóng)民，農(nóng)民不會(huì)因?yàn)檎鞯囟ドa(chǎn)工具喪失收入。村集體通過對(duì)集體建設(shè)用地租賃住房的自主開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)?？墒罐r(nóng)民獲得比較穩(wěn)定的租金收入。

第三，集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)屬于土地供給側(cè)的改革，能夠拓寬租賃房屋土地供應(yīng)渠道，降低租賃房屋的開發(fā)安置成本，緩解住房供應(yīng)緊張問題。其一，每年新增的國(guó)有建設(shè)用地需要經(jīng)過國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)展改革委的報(bào)批審查，新增指標(biāo)受到嚴(yán)格控制，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房不占用建設(shè)用地新增指標(biāo)，這無疑增加了租賃住房的土地供應(yīng)。其二，集體建設(shè)用地不需要交納土地出讓金，相對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地的利用具有成本優(yōu)勢(shì)，有助于保障租金水平的穩(wěn)定。且利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房所帶來的生活設(shè)施、教育資源和醫(yī)療資源等配套設(shè)施的升級(jí)與改變，也有希望深化“剛需”住房群體長(zhǎng)期租住房屋的預(yù)期，有效地緩解短期租房的需求壓力。

第四，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房能夠促進(jìn)社會(huì)資本參與租賃住房市場(chǎng)建設(shè)，不僅能夠提高住房供給效率。而且會(huì)產(chǎn)生普惠性的社會(huì)效益?，F(xiàn)有的租賃住房市場(chǎng)供給模式主要分為政府的公租房模式和社會(huì)租賃住房模式。公租房模式的房源供給主要依靠開發(fā)商的配建項(xiàng)目，一方面配建總量不能滿足市場(chǎng)需求。另一方面開發(fā)商在房?jī)r(jià)上漲時(shí)會(huì)對(duì)房源進(jìn)行回購(gòu)，壓縮租賃住房的供給。社會(huì)租賃住房模式則存在房源分散、缺乏較為統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)管理等問題，容易產(chǎn)生租賃糾紛。在各地的試點(diǎn)方案中，大多都明確提出了鼓勵(lì)村集體或者村經(jīng)濟(jì)組織依靠自身能力或者對(duì)外尋求地產(chǎn)商或國(guó)有企業(yè)的合作進(jìn)行土地的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這不但使得租賃住房的房源供給能夠獲得保障，而且可有效解決房源分散、租賃糾紛等方面的問題，還有助于吸納就業(yè)。

二、集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)面臨的挑戰(zhàn)

集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)雖然得到了11個(gè)大中城市的響應(yīng)并開始了試點(diǎn)工作，但是其具體實(shí)施仍然面臨諸多困難。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）各級(jí)政府依賴“土地財(cái)政”，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)任重道遠(yuǎn)

利用集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房進(jìn)入租賃市場(chǎng)，有助于打破地方政府壟斷住房土地供給的既定模式，改變以往通過改變用地性質(zhì)獲取高額土地出讓金的“土地財(cái)政”模式。在“營(yíng)業(yè)稅改增值稅”改革的大背景下，地方政府財(cái)政收入減少，用于償還債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金甚至公務(wù)員工資發(fā)放、公共教育投人的財(cái)政資金更加緊張。集體建設(shè)用地直接人市和流轉(zhuǎn)會(huì)對(duì)地方土地出讓市場(chǎng)和地方財(cái)政收人造成較大影響。根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫和鵬元資信數(shù)據(jù)，試點(diǎn)文件所批準(zhǔn)的11個(gè)城市2016年的地方債務(wù)率雖然屬于可控范圍，但是部分城市的地方債務(wù)存量已超出一般預(yù)算性收入，償債壓力較大，不得不依賴土地出讓收入這一預(yù)算外收入來源。

除個(gè)別城市外，多數(shù)試點(diǎn)城市嚴(yán)格控制國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地人市。從各個(gè)城市具體的試點(diǎn)實(shí)施方案來看，大多數(shù)城市并沒有詳細(xì)的實(shí)施步驟與日程時(shí)間表，試點(diǎn)方案中規(guī)劃的租賃住房建筑面積也較為有限，建設(shè)地塊多是存量用地。多數(shù)地方政府仍持觀望態(tài)度。地方政府、房地產(chǎn)商和集體建設(shè)用地所有者的利益平衡難度較大。有的城市明確規(guī)定集體建設(shè)用地的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)必須由當(dāng)?shù)氐膰?guó)有房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行，有一定的門檻限制。

（二）集體建設(shè)用地租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)充滿挑戰(zhàn)

租賃住宅小區(qū)需要一定的配套設(shè)施，包括水電煤氣、電視網(wǎng)絡(luò)、垃圾處理等基本生活相關(guān)服務(wù)設(shè)施;醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社區(qū)服務(wù)等家庭生活相關(guān)配套設(shè)施：以及小區(qū)與城市周邊公共交通線路等設(shè)施。從目前以自籌資金建設(shè)為主的城中村建設(shè)情況來看，僅依賴村集體或村民來進(jìn)行基本生活相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)就已經(jīng)捉襟見肘，醫(yī)療和教育等配套設(shè)施的提供就更為困難。特別是中小學(xué)校配置缺失，難以滿足租房家庭長(zhǎng)期居住的需求，也影響了“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策的實(shí)施。

現(xiàn)有的租賃住房管理模式存在諸多問題。政府的公租房專門運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)易出現(xiàn)管理主體人力不足、資源錯(cuò)配、監(jiān)督滯后、退出機(jī)制不順暢、租金難繳等問題。商業(yè)租賃模式分為以出售租房信息資源為主的傳統(tǒng)中介租賃模式以及依托互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)。從房源到管理和運(yùn)營(yíng)都提供服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)長(zhǎng)租模式。傳統(tǒng)中介模式無統(tǒng)一租賃平臺(tái)，存在房源分散、業(yè)主放租零散、租賃登記備案率低下等問題，導(dǎo)致政府難以對(duì)住房租賃市場(chǎng)進(jìn)行有效的監(jiān)管，容易導(dǎo)致偷稅漏稅以及各種租賃糾紛。以廣州市為例（見圖1）。2017年在廣州市房屋租賃建設(shè)委員會(huì)備案登記的住房租賃平均價(jià)格為29.25元/平方米，遠(yuǎn)低于中國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)通過市場(chǎng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)得到的市場(chǎng)供給價(jià)格42.83元/平方米以及租客關(guān)注價(jià)格40.16元/平方米?？梢?，現(xiàn)有登記備案數(shù)據(jù)與市場(chǎng)的真實(shí)情況產(chǎn)生了脫節(jié)。在互聯(lián)網(wǎng)長(zhǎng)租模式中，中介機(jī)構(gòu)以高杠桿方式引入第三方信貸機(jī)構(gòu)墊付所有房租，以租客信用為抵押，以租戶每月租金為還款來源。其風(fēng)險(xiǎn)和危害在于：其一，通過高杠桿融資后的中介公司容易壟斷房屋租賃市場(chǎng)?？赡茈S意提高房屋租金;其二。高杠桿的融資模式成本較高，如果房屋中介經(jīng)營(yíng)不善，就容易造成資金鏈斷裂，其風(fēng)險(xiǎn)將直接轉(zhuǎn)移到租客和房東身上。因此。集體建設(shè)用地租賃住房的運(yùn)營(yíng)管理需要進(jìn)行制度上的創(chuàng)新。

（三）集體建設(shè)用地租賃住房的利益協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制尚未建立

保障和分配集體建設(shè)用地租賃住房帶來的增值收益，亦存在一定困難?！独眉w建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》規(guī)定。開發(fā)主體是以村民委員會(huì)、聯(lián)合社、土地專營(yíng)公司、土地股份合作社、村集體資產(chǎn)管理公司等為表現(xiàn)形式的集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是農(nóng)村居民個(gè)體。這就涉及在行使土地開發(fā)權(quán)時(shí)是否能夠體現(xiàn)土地所有人的真實(shí)意愿的問題。目前大多數(shù)涉及農(nóng)村集體土地有償使用的規(guī)范性文件并未涉及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何分配資金收益。如村民委員會(huì)、村民小組和農(nóng)民之間如何協(xié)調(diào)，權(quán)屬如何界定等。用作建設(shè)租賃住房的集體建設(shè)用地畢竟只是農(nóng)村土地中的一部分，若按照現(xiàn)有的按人頭分配處理，就容易帶來兩方面的問題：其一。若所獲收益按村集體所有人口平均分配，土地真實(shí)所有者就容易認(rèn)為存在“搭便車”現(xiàn)象，自己的利益受損，會(huì)產(chǎn)生不滿情緒：其二。若只分配給土地所有人所在村民小組，而不顧及全村集體利益，則易導(dǎo)致村民之間產(chǎn)生貧富差距。

由于缺乏監(jiān)管制度，政府對(duì)集體建設(shè)用地租賃住房的資金收益進(jìn)行監(jiān)管存在較大困難。一般來說，集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和分配權(quán)掌握在村干部手中，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)租賃住房中產(chǎn)生的資金用途去向、收益等能否做到公正、公開，村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)能否得到有效保障，都有待考量。由于沒有明確的土地法人代表，在引入社會(huì)資本建設(shè)和運(yùn)營(yíng)租賃住房的過程中，用地企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生的糾紛難以追責(zé)，承租方的利益亦難以得到保障。

（四）建設(shè)租賃住房配套的稅收制度不完善

利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房屬于制度上的創(chuàng)新。因此也需要稅收制度的創(chuàng)新。從參與開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本來看。租賃住房具有投資資金需求量大、回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)。我國(guó)尚未對(duì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)租賃住房提供完善的房地產(chǎn)信托投資基金支持。作為房地產(chǎn)企業(yè)重要融資手段的信托融資期限較短。普通的商業(yè)房地產(chǎn)信托融資杠桿率高，企業(yè)資金壓力較大。若沒有政府的多種稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行扶持，就容易導(dǎo)致門檻效應(yīng)的產(chǎn)生。不利于中小投資者參與租賃住房的建設(shè)。

租賃住房的增值收益是由地方政府投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的，并非由土地所有者個(gè)人投資或勞動(dòng)投入所產(chǎn)生。我國(guó)關(guān)于土地增值收益的稅收制度還不夠完善，容易導(dǎo)致土地增值收益歸少數(shù)個(gè)體所有的困境。以土地屬性類似的城中村租賃住房產(chǎn)生的問題為例，部分村民依靠房屋租賃、村集體分紅等收益暴富。依賴城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的級(jí)差地租演化成坐享其成的食利階層，甚至出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象，產(chǎn)生了負(fù)面社會(huì)效益。集體建設(shè)用地租賃住房是否會(huì)重蹈覆轍。仍有待觀察。

三、結(jié)論與對(duì)策建議

綜上所述。地方政府通過轉(zhuǎn)換土地使用性質(zhì)獲取土地出讓金的融資模式為城鎮(zhèn)化帶來了巨大的資金，但也引致了“土地財(cái)政”依賴、地方政府債務(wù)擴(kuò)大、城市住房需求失衡、農(nóng)民失地又失業(yè)等經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題。從根本上解決這些問題，必須徹底解決地方財(cái)政與土地“招拍掛”高度捆綁問題。深入推進(jìn)土地制度改革。集體建設(shè)用地進(jìn)入住房租賃市場(chǎng)就是改革的一項(xiàng)舉措。11個(gè)試點(diǎn)城市的探索實(shí)踐表明，集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這些困難和挑戰(zhàn)，有效推進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)政策的落實(shí)，需重點(diǎn)從如下方面著手：

第一，深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)由“土地財(cái)政”向“稅收財(cái)政”轉(zhuǎn)變。在“土地財(cái)政”模式下。地方政府與銀行、房地產(chǎn)商，甚至整個(gè)房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條形成了高度捆綁的利益共同體。依靠土地出讓獲取城建資金的融資模式是不可持續(xù)的。容易引發(fā)房地產(chǎn)泡沫。為此。必須深化土地制度改革，但若改革過于激進(jìn)。就會(huì)對(duì)政府債務(wù)償還、銀行貸款等造成影響。引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這就需要進(jìn)行漸進(jìn)式的改革。以集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)為土地改革的切入口，再配合物業(yè)稅、房租稅、房產(chǎn)稅等稅制改革，就可以讓地方政府獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的稅收，從而更容易與“土地財(cái)政”進(jìn)行解綁。更深層次上。應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，做到地方政府“有多少錢辦多少事”，防止透支地方政府信用，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作，保障集體建設(shè)用地租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。集體建設(shè)用地租賃小區(qū)配套設(shè)施需要地方政府進(jìn)行投資建設(shè)。因其規(guī)劃區(qū)域多屬城市郊區(qū)，公共交通、水電通信、醫(yī)療教育等配套設(shè)施相對(duì)不完善。僅靠村民或者村集體出資建設(shè)，將難以滿足大規(guī)模租賃的需求。地方政府應(yīng)承擔(dān)這類公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)，短期內(nèi)包括建設(shè)道路、新設(shè)公交路線、建設(shè)軌道交通等方式。以保證租賃群體出行便利。長(zhǎng)期建設(shè)上，應(yīng)增設(shè)社區(qū)醫(yī)院、提供中小學(xué)教育等，滿足租賃群體長(zhǎng)期生活的預(yù)期，真正做到“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”。然而，建設(shè)配套設(shè)施又會(huì)對(duì)地方財(cái)政支出產(chǎn)生一定的壓力，為此，可以考慮通過市場(chǎng)化手段，采取PPP融資模式對(duì)公交路線等進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，引進(jìn)和鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)進(jìn)入醫(yī)療和教育等領(lǐng)域。作為公共服務(wù)提供的重要補(bǔ)充。集體建設(shè)用地租賃住房的管理模式也需要?jiǎng)?chuàng)新?，F(xiàn)有的政府管理模式、傳統(tǒng)中介租賃模式與互聯(lián)網(wǎng)長(zhǎng)租模式均存在缺陷。政府應(yīng)為集體建設(shè)用地租賃住房設(shè)立專門的房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）以及發(fā)行住房債券，提供長(zhǎng)期的低息資金支持，降低建設(shè)融資成本。建設(shè)、培育專業(yè)化、集團(tuán)化的租賃住房管理公司，既可解決政府管理的資源錯(cuò)配問題，又可嚴(yán)格控制房屋租賃管理公司以高杠桿融資手段搶占租賃房源，哄抬租金擾亂市場(chǎng)。

第三。加強(qiáng)監(jiān)督管理，切實(shí)保證集體建設(shè)用地租賃住房各方利益。政府應(yīng)出臺(tái)規(guī)范性文件，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部利益分配的規(guī)章制度，建立起政府、村集體、村民小組和村集體成員個(gè)體之間的協(xié)商機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。以解決相關(guān)糾紛。保障農(nóng)民的利益不受集體組織侵害。應(yīng)建立起政府主導(dǎo)的租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)收益資金監(jiān)管制度，對(duì)涉及集體建設(shè)用地租賃住房的資金設(shè)立專門的公開賬戶，在政府和集體成員的監(jiān)督下，定期公布賬戶收支。對(duì)資金收入的支配管理方案也必須嚴(yán)格按照程序得到村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的同意后方可實(shí)施。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，通過產(chǎn)權(quán)制度改革組建股份合作社或股份公司。作為人市主體。有利于改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

第四，建立和健全集體建設(shè)用地租賃住房稅收制度。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房實(shí)際上也是房地產(chǎn)開發(fā)的一種形式。按照商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)模式，開發(fā)商應(yīng)交的稅收包括土地出讓契稅、土地使用稅、土地增值稅、城建稅、印花稅、教育費(fèi)附加和企業(yè)所得稅等，應(yīng)交的行政費(fèi)用包括人防費(fèi)、水電費(fèi)、煤氣費(fèi)和增容費(fèi)等，約占開發(fā)成本的15%～20%。適當(dāng)減免這類稅費(fèi)有利于減輕社會(huì)資本參與利用租賃住房建設(shè)的資金壓力，也有利于降低社會(huì)資本參與建設(shè)的門檻。地方政府應(yīng)當(dāng)建立起統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)房屋租賃管理系統(tǒng)，對(duì)房屋租賃合同的登記、備案以及租金稅費(fèi)的繳納進(jìn)行跟蹤管理。嚴(yán)查偷稅漏稅逃稅等行為，合理地將土地增值收益通過財(cái)政轉(zhuǎn)移用于公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。

第五。因地制宜。穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)人租賃住房市場(chǎng)。各地存在地域因素、經(jīng)濟(jì)水平、人口流動(dòng)、發(fā)展模式等方面的差異，因此集體用地建設(shè)租賃住房的推廣應(yīng)因城而異。比如人口凈流出的三四線城市住房需求相對(duì)于一二線城市較低，大力推廣租賃住房建設(shè)顯得不合適，反而會(huì)加重庫存壓力。地方政府應(yīng)針對(duì)各地具體情況因地制宜進(jìn)行改革，而非“一刀切”。

集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場(chǎng)試點(diǎn)，是“以構(gòu)建租購(gòu)并舉的住房體系為方向，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”精神的具體實(shí)踐，是土地供給制度改革的重要舉措。從供給側(cè)來看，通過對(duì)集體建設(shè)用地的開發(fā)利用，可打破地方政府對(duì)住房用地的壟斷，增加市場(chǎng)的房源供給、盤活土地。能夠緩解城市居民對(duì)住房的需求。從需求側(cè)來看。發(fā)展租賃住房市場(chǎng)有助于降低部分人群購(gòu)房預(yù)期，穩(wěn)定房?jī)r(jià)，抑制高價(jià)“地王”的產(chǎn)生。另外，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房可使農(nóng)民在保存生產(chǎn)資料的同時(shí)分享土地增值收益。地方政府也能通過集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，配合“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”等政策發(fā)展房屋租賃市場(chǎng)，構(gòu)建房地產(chǎn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。再配合以物業(yè)稅、房產(chǎn)稅的改革，地方政府將獲得穩(wěn)定的稅源，逐漸擺脫“土地財(cái)政”依賴。