物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管的困囿與對策

王頻

摘 要：物流新業(yè)態(tài)呈現(xiàn)出物流服務結(jié)構(gòu)新、物流服務功能新、物流服務范圍新、物流服務交付方式新等多方面特點，傳統(tǒng)監(jiān)管體制已然受到挑戰(zhàn)；同時物流基本法的缺位使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管缺乏原則性指導，加之已有立法內(nèi)容的滯后性、監(jiān)管體系的低效性、法律體系的失序性導致現(xiàn)有的物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管存在諸多問題，需要在精準識別法理、明晰新業(yè)態(tài)法律關(guān)系的基礎上，健全新業(yè)態(tài)監(jiān)管法律體系，優(yōu)化“政－協(xié)”聯(lián)合，創(chuàng)新“模－術(shù)－式”，對物流新業(yè)態(tài)實施監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：物流新業(yè)態(tài)；監(jiān)管；困囿；對策

中圖分類號：F251；D922.294文獻標志碼：ADOI：10.13714/j.cnki.1002-3100.2023.08.010

Abstract： The new logistics format presents many characteristics such as new logistics service structure， new logistics service function， new logistics service scope， and new logistics service delivery mode; the traditional regulatory system has been challenged. The absence of the basic law on logistics makes the current supervision of new logistics formats lack principled guidance; coupled with the lag in the content of existing legislation， the inefficiency of the regulatory system， and the disorder of the legal system， there are many problems in the existing supervision. It is necessary to improve the legal system of the supervision of the new format on the basis of accurate legal identification and clarification of the legal relationship of the new format， optimize the "government-association" alliance， innovate the "pattern-technology-way" ， and implement supervision on the new logistics format.

Key words： new logistics format; supervision; problems; countermeasures

1 ? ?問題的提出

隨著以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為特征的新一輪科技革命的迅猛發(fā)展，以知識、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素為支撐的經(jīng)濟新業(yè)態(tài)、新模式正在深刻影響、改變乃至重塑傳統(tǒng)的物流發(fā)展格局。物流企業(yè)為了滿足不同的消費需求逐漸形成了新的物流商業(yè)模式、新的物流業(yè)經(jīng)營業(yè)態(tài)、新的物流資源配置方式等相關(guān)物流經(jīng)營新形態(tài)[1]。

物流新業(yè)態(tài)的多樣呈現(xiàn)和發(fā)展趨勢引發(fā)了學界的普遍關(guān)注。齊云英（2012）提出了中原經(jīng)濟區(qū)綠色物流、冷鏈物流、物流金融等新業(yè)態(tài)的具體發(fā)展思路[2]；李方峻等（2015）認為連鎖零售物流運作模式是一種物流業(yè)發(fā)展的新趨勢[3]；姬中英等（2013）認為物流向多領(lǐng)域、多業(yè)態(tài)發(fā)展是物流業(yè)的必然發(fā)展趨勢[4]；趙麗麗（2017）認為物流金融是一種典型的創(chuàng)新型物流服務產(chǎn)品[5]；譚濱（2018）從快遞、外賣視角對物流新業(yè)態(tài)進行了思考[6]；張敏潔（2019）通過研究分析發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)外關(guān)于物流新業(yè)態(tài)研究的熱點主要包括云物流、智慧物流、跨境物流、末端物流等[7]；袁俊麗（2020）認為第四方物流、共享物流、地下物流、眾包即時直遞、冷鏈快遞等是我國出現(xiàn)的物流新業(yè)態(tài)[8]；石蕊（2020）認為眾包物流模式是我國發(fā)展最快速的物流新形式[9]。根據(jù)中國物流與采購聯(lián)合會公布的2022年物流數(shù)據(jù)顯示：2022年全國社會物流總額為347.6萬億元，同比增長3.4%。新時期，以智慧物流、供應鏈創(chuàng)新、多式聯(lián)運、網(wǎng)絡貨運等為標志的新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)已經(jīng)得到了廣泛應用。然而，機遇與挑戰(zhàn)并存。物流新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中出現(xiàn)的法律定位不清晰、行為規(guī)范不明確、監(jiān)督管理不完善等問題也日益突出。物流新業(yè)態(tài)市場的培育和物流新動能的發(fā)展需要相關(guān)法律制度進行引導和保障。

2 ? ?物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管的困囿

物流新業(yè)態(tài)的發(fā)展給人們的生產(chǎn)生活帶來勃勃生機的同時也帶來了一些新的問題?，F(xiàn)有的物流業(yè)監(jiān)管制度在立法、執(zhí)法方面均有掣肘，物流基本法的缺位使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管缺乏原則性指導、無立法層面的宏觀基調(diào)，現(xiàn)有物流立法體系分散、地位低、立法背景不平衡的現(xiàn)狀使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管存在明顯的滯后性與低效性。歸因現(xiàn)象，我們發(fā)現(xiàn)物流新業(yè)態(tài)所涉的法律關(guān)系模糊不清、現(xiàn)有“政府+協(xié)會”的共治效果不佳等是上述問題產(chǎn)生的主要原因。

2.1 ? ?物流基本法的缺位使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管缺乏原則性指導

物流基本法是指通過單行法的方式對物流行業(yè)的相關(guān)內(nèi)容進行原則性規(guī)定，包括立法宗旨和原則、適用范圍、法律關(guān)系等。鑒于物流業(yè)參與主體多、操作環(huán)節(jié)多、途經(jīng)地域廣、涉及領(lǐng)域廣的特點，我國目前并沒有專門的物流基本法，監(jiān)管法律規(guī)范散落在不同的法律部門。在沒有統(tǒng)一基本法的情況下，一方面，繁瑣、散亂的法律規(guī)范缺乏基本的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，既容易造成監(jiān)管范圍的重疊，又容易因監(jiān)管機構(gòu)權(quán)責不明而造成監(jiān)管真空。另一方面，由于無法通過物流基本法將“鼓勵創(chuàng)新、促進物流發(fā)展”設定為法律目標，導致智慧物流、眾包物流、云物流等物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管無法以法律原則為支撐，使得物流新舊業(yè)態(tài)的過渡和銜接缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)監(jiān)管“心有余而力不足”的窘境。

2.2 ? ?現(xiàn)有立法內(nèi)容下的物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管具有滯后性

物流行業(yè)的迅速發(fā)展要求監(jiān)管物流行業(yè)的有關(guān)法律規(guī)范必須與時俱進。然而，目前我國針對物流新業(yè)態(tài)的法律規(guī)范只有《網(wǎng)絡平臺道路貨物運輸經(jīng)營管理暫行辦法》，其他物流新業(yè)態(tài)的法律規(guī)范文件均未明確形成。以物流新業(yè)態(tài)表現(xiàn)最為典型的快遞業(yè)為例，從企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的獲取來看，按照《中華人民共和國郵政法》《快遞暫行條例》規(guī)定，企業(yè)要從事快遞業(yè)務，就應當依法取得快遞業(yè)務經(jīng)營許可證；快遞員需要參加郵政部門組織的培訓，并考取《快遞員從業(yè)資格證書》才可上崗。然而，諸如閃送、UU跑腿等通過“互聯(lián)網(wǎng)+平臺”整合社會閑散資源的眾包物流業(yè)態(tài)企業(yè)基本都未申請快遞業(yè)務經(jīng)營許可證。這些企業(yè)的“快遞員”招募一般僅僅需要App注冊并填寫相關(guān)信息進行申報，通過審核和簡單培訓后即可上崗。從企業(yè)經(jīng)營行為來看，智能快件箱的出現(xiàn)則對快遞服務標準中的“先驗貨、后簽收”的規(guī)定造成了沖擊[10]。如果嚴格按照對傳統(tǒng)物流企業(yè)的要求進行規(guī)制，這些業(yè)務新形態(tài)將直接被扼殺；如果不予規(guī)制，又存在著違法違規(guī)的嫌疑。

2.3 ? ?現(xiàn)有法律體系下的物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管缺乏有序性

我國目前采用分散立法模式對物流行業(yè)進行監(jiān)管?？傮w層次較低，法律效力不強，很難對不斷發(fā)展變化的物流新業(yè)態(tài)起到有效的引導和規(guī)范作用。一方面，由于物流業(yè)相關(guān)法律法規(guī)散見于不同的法律法規(guī)當中，不便于快捷地查詢和參照適用；另一方面，物流業(yè)務具有流動、跨域的天然稟性，不同地方的法律文件容易出現(xiàn)立法水平上的參差。一、二線城市或者物流行業(yè)的頭部城市對物流新業(yè)態(tài)更容易持寬容和樂觀的態(tài)度，而物流行業(yè)發(fā)展不發(fā)達的其他地方可能就無法對物流新業(yè)態(tài)進行提前規(guī)制。要建成全國統(tǒng)一市場必須要有現(xiàn)代流通體系作支持，必然要求我國物流監(jiān)管體系相互協(xié)調(diào)和有序統(tǒng)一，完善新舊物流業(yè)態(tài)的銜接，促進我國物流業(yè)獲得高速、健康的良性發(fā)展。

2.4 ? ?現(xiàn)有監(jiān)管體系下的物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管缺乏高效性

我國現(xiàn)有監(jiān)管體系以物流業(yè)務環(huán)節(jié)作為監(jiān)管職能劃分的依據(jù)，歸屬不同部門，然后在同一業(yè)務環(huán)節(jié)中再依據(jù)不同業(yè)務方式劃分管理歸屬。以運輸為例，先按照環(huán)節(jié)劃分歸屬于交通運輸部管理，再根據(jù)運輸方式不同，將監(jiān)管職能分別歸屬到公路局、民航總局、海事處等多個部門。由于部門之間的職權(quán)不同、部門的利益訴求不同，不同部門制定的監(jiān)管規(guī)則有所區(qū)別，甚至可能出現(xiàn)相互沖突的情況。在相關(guān)部門“各自為政”的情況下，物流監(jiān)管體系難以發(fā)揮整體的聚合效應，也更容易出現(xiàn)“規(guī)則打架”的情況。以眾包物流為例，業(yè)務監(jiān)管涉及交通、郵政、物資、倉儲等主管部門，容易導致各管理部門之間“權(quán)力交叉、職能錯位、溝通協(xié)調(diào)效率低等問題”[11]。同時，由于眾包物流業(yè)務對象的多樣性，在涉及食品、藥品等特殊物品的即時寄遞時，監(jiān)管機構(gòu)還包括食品藥品監(jiān)管部門。不明確的監(jiān)管職權(quán)和不通暢的協(xié)調(diào)關(guān)系無疑會阻礙物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管的高效運行，從而增加物流新業(yè)態(tài)的經(jīng)營成本，甚至成為物流新業(yè)態(tài)的發(fā)展障礙。

3 ? ?物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管的建議

3.1 ? ?精準識別法理，明晰新業(yè)態(tài)法律關(guān)系

面對物流新業(yè)態(tài)帶來的風險挑戰(zhàn)，通過法治途徑規(guī)范在可控范圍之內(nèi)，才能實現(xiàn)物流新業(yè)態(tài)的良性發(fā)展。雖然物流新業(yè)態(tài)的服務內(nèi)容和服務方式多種多樣，但是若從深層法律關(guān)系進行剖析，物流新業(yè)態(tài)與現(xiàn)有業(yè)態(tài)之間依然有密切聯(lián)系，應該精準識別其中的法律關(guān)系，并正確地使用法律。以眾包物流為例，快遞員與眾包物流企業(yè)的法律關(guān)系可以定位成掛靠關(guān)系，應該由派單平臺對外履行連帶責任。因為雖然表面上派單平臺是信息中介機構(gòu)，快遞員和客戶實施交易撮合，收取中介費用，但是快遞員的具體服務是以派單平臺的名義進行的，若出現(xiàn)未按時送達或運輸物品破損的違約情況，則由派單平臺對客戶提供賠償。根據(jù)由行為后果歸屬判斷法律主體身份的原則，派單平臺應當成為眾包物流這一新業(yè)態(tài)的對外責任主體，快遞員的行為應視同于企業(yè)的代理行為。同時，根據(jù)現(xiàn)有的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》中“網(wǎng)約車平臺公司承擔承運人責任，其對于網(wǎng)約車運營服務中乘客因安全事故而遭受的損失應當承擔先行賠付責任”的規(guī)定，眾包物流中派單平臺與快遞員之間的關(guān)系實際上等同于網(wǎng)約車中的快車和專車的關(guān)系。無論快遞員與眾包物流企業(yè)之間簽訂的是何種合同或者協(xié)議，快遞員與派單平臺的關(guān)系均歸屬于內(nèi)部管理關(guān)系，不會影響顧客向派單平臺直接索賠。對于眾包物流中的臨時性員工，也應該根據(jù)是否由眾包物流公司直接參與招募、管理為標準，分為直接臨時性員工和間接臨時性員工。前者由眾包物流公司直接負責招聘、管理，眾包物流公司有權(quán)對快遞員的工作過程進行干涉，快遞員對其有一定的人身依附關(guān)系，所以屬于雇傭關(guān)系，適用現(xiàn)有的雇傭法律；后者則通過第三方企業(yè)招募而來，眾包物流公司與第三方企業(yè)的地位平等，通過承攬合同具體約束兩者的權(quán)利、義務，眾包物流公司無法直接參與這類快遞員的招聘和管理，其向第三方企業(yè)支付的費用是承攬費用而不是快遞員的勞務費用，當間接臨時性員工出現(xiàn)業(yè)務操作問題時，眾包物流企業(yè)應該依據(jù)承攬合同向第三方企業(yè)追究違約責任。

3.2 ? ?完善現(xiàn)有法律法規(guī)，健全物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管法律體系

要讓物流新業(yè)態(tài)規(guī)范發(fā)展，關(guān)鍵在于做好引導、管理、支持工作。我們應該抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)，更加健全地發(fā)揮法律體系的整體功效。一方面應當盡快出臺物流基本法，明確促進物流新業(yè)態(tài)發(fā)展的立法目的，相應地在調(diào)整對象、管理機制、管理模式、法律責任等內(nèi)容模塊為物流新業(yè)態(tài)留下空間，為物流新業(yè)態(tài)的健康發(fā)展保駕護航。另一方面需要對現(xiàn)有的物流法律制度進行修改。以末端配送為例，現(xiàn)有物流新業(yè)態(tài)法律規(guī)范過于寬泛，需要對食品、貴重物品等特殊商品細化不同的配送標準。物流新業(yè)態(tài)在溫度、時效、衛(wèi)生等多方面的要求更高，因此應該對包括但不限于冷鏈、熱鏈的配送能力，以及制式保溫箱、餐盒等配送工具提出更高的要求。同時，因為物流業(yè)務的移動性天然會產(chǎn)生空間跨度，監(jiān)管規(guī)制在不同地方立法方面的協(xié)同性也需要高度重視，以免出現(xiàn)地方保護主義。當然，物流業(yè)務的復雜性使得相關(guān)監(jiān)管規(guī)則不可避免地要與其他方面的法律發(fā)生聯(lián)系。對于其他法律部門中涉及物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管的內(nèi)容，需要進行全面的發(fā)現(xiàn)－梳理－修訂－適用，在不同部門的法律之間建立鏈狀聯(lián)系，充分發(fā)揮法律的規(guī)范作用。以物流金融為例，在沒有專門立法的情況下，可以以《網(wǎng)絡借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務活動管理暫行辦法》參照適用，由地方金融監(jiān)管部門對物流金融業(yè)務進行備案登記，并依據(jù)《電信業(yè)務經(jīng)營許可管理辦法》《中華人民共和國電信條例》的要求相關(guān)企業(yè)只有在通信主管部門取得相應的增值電信業(yè)務經(jīng)營許可證的情況下才能開始經(jīng)營。對于不改變企業(yè)現(xiàn)有組織框架，通過變更經(jīng)營范圍形式開展物流金融業(yè)務的企業(yè)，則需要對《中華人民共和國個人獨資企業(yè)法》《中華人民共和國合伙企業(yè)法》《中華人民共和國公司法》等法律制度做補充和修訂，特別是分支機構(gòu)在設立和審批等方面的內(nèi)容需要相應具化。同時還可在《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》中加入數(shù)據(jù)使用和保護等內(nèi)容，以規(guī)范物流新業(yè)態(tài)的有序發(fā)展。

3.3 ? ?優(yōu)化“政－協(xié)”聯(lián)合，構(gòu)建物流新業(yè)態(tài)雙元共治

如何優(yōu)化政府和行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管職能是助推物流新業(yè)態(tài)更好的發(fā)展必須解決的問題。一方面，要繼續(xù)深化職能部門的“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，充分激發(fā)物流新業(yè)態(tài)主體的活力，更好地發(fā)揮部門協(xié)調(diào)的集成效應。首先要明確和優(yōu)化職能分工。物流業(yè)務的多涉性是造成相關(guān)部門存在職權(quán)交疊、容易產(chǎn)生糾紛的原因。物流新業(yè)態(tài)是傳統(tǒng)物流業(yè)態(tài)在服務功能、服務方式、服務結(jié)構(gòu)等方面的精細化，不僅涉及傳統(tǒng)的運輸、倉儲、裝卸、包裝、加工、信息處理等環(huán)節(jié)，還會涉及網(wǎng)絡信息安全、食品安全、環(huán)境保護、國際貿(mào)易等新領(lǐng)域，加之部門利益和地方利益的考量和爭奪，極易造成多頭監(jiān)管或者無人監(jiān)管的窘境。我們需要持續(xù)探索包容創(chuàng)新的物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管制度，對物流新業(yè)態(tài)采取合理規(guī)范的管理措施。根據(jù)機構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管原則，注意在部門之間分配監(jiān)管權(quán)力。其次要健全沖突協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)有效調(diào)節(jié)。在規(guī)則發(fā)生沖突時，應該按照“上位法優(yōu)于下位法，特殊法優(yōu)于普通法”的法律位階原則處理。在職能發(fā)生沖突時，亦可參考《中華人民共和國立法法》規(guī)定的由沖突規(guī)制制定機構(gòu)共同上級立法部門予以的研判和協(xié)調(diào)規(guī)則，依據(jù)“最密切聯(lián)系”原則，由共同的上級行政主管部門進行充分協(xié)調(diào)。強化不同部門之間的溝通合作，提高物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管效率和效益。

另一方面，要提升行業(yè)協(xié)會的作用，強化雙元協(xié)同。基于同行身份的便捷性，成熟的行業(yè)協(xié)會在有效提升物流業(yè)務主體相互協(xié)調(diào)和引導相關(guān)企業(yè)自律方面發(fā)揮著重要的作用，同時行業(yè)協(xié)會還能基于專業(yè)性在一定程度上補充政府的部分監(jiān)管失靈。就我國物流行業(yè)協(xié)會的現(xiàn)狀而言，我們需要在強化行業(yè)協(xié)會獨立性的基礎上，適度賦予行業(yè)協(xié)會部分監(jiān)管職能。現(xiàn)有物流行業(yè)協(xié)會主要由政府層面自上而下地推進成立，雖然比較正式，但是其自主性存在一定的局限性。同時，物流行業(yè)協(xié)會依據(jù)《社會團體登記管理條例》設立，目前尚未在相關(guān)法律制度中取得法律地位，其權(quán)威性有待加強。因此，我們應該在標準制定、資質(zhì)認定、人員培訓、行業(yè)評級、立法建議等方面進一步發(fā)揮物流行業(yè)協(xié)會的良性、有效作用，借助行業(yè)協(xié)會的專業(yè)性為政府職能發(fā)揮補充作用。同時在相關(guān)法律規(guī)范的修訂和今后物流基本法的制定過程中，應該對行業(yè)協(xié)會的職能、權(quán)責進行具體規(guī)定，以更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的社會監(jiān)管功效，進而與政府的行政職權(quán)形成合力，對物流新業(yè)態(tài)進行雙元共治。

3.4 ? ?創(chuàng)新“模－術(shù)－式”，實行物流新業(yè)態(tài)智慧監(jiān)管

基于物流新業(yè)態(tài)的新特點，人們需要在物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管模式、監(jiān)管技術(shù)等方面對應加以創(chuàng)新。首先是創(chuàng)新監(jiān)管模式。物流新業(yè)態(tài)興起于物流舊業(yè)態(tài)，借助新技術(shù)的向外擴展，與傳統(tǒng)物流市場間存在天然隔閡，需要跳出傳統(tǒng)的監(jiān)管范疇，引入諸如沙箱監(jiān)管等創(chuàng)新性監(jiān)管模式，允許試錯、寬容失敗，能在嚴守安全底線的前提下為物流新業(yè)態(tài)的發(fā)展留足空間。其次是創(chuàng)新監(jiān)管技術(shù)。面對不斷出現(xiàn)的物流新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)精細化管理的關(guān)鍵是要解決管理過程中的信息孤島、數(shù)據(jù)安全、管理中心化等問題。區(qū)塊鏈是一種去中心化的分布式共享賬本和數(shù)據(jù)庫技術(shù)，可以打通監(jiān)管部門間的“數(shù)據(jù)壁壘”，實現(xiàn)信息資源跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的互聯(lián)互通，減少數(shù)據(jù)的重復錄入，避免數(shù)據(jù)和業(yè)務“兩張皮”、行業(yè)監(jiān)管漏洞。通過引入?yún)^(qū)塊鏈等新型監(jiān)管技術(shù)，極大提升監(jiān)管部門獲取數(shù)據(jù)的安全性、真實性、有效性、精準性，為物流行業(yè)監(jiān)管提供強有力的信息支撐，進一步助力形成市場經(jīng)濟的全生態(tài)信任共識和全市場監(jiān)管的跨界協(xié)同。最后是創(chuàng)新監(jiān)管方式?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展促進了物流業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，但是也伴生了新的違規(guī)運營問題。在新舊模式并存、業(yè)態(tài)重塑的關(guān)鍵時期，運用信用監(jiān)管這一創(chuàng)新的監(jiān)管方式，可以依據(jù)企業(yè)的信用情況在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施，一方面能減少對企業(yè)正常經(jīng)營的干擾，另一方面又能通過市場主體信用“黑名單” 對失信企業(yè)實施跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨部門的失信聯(lián)合懲戒，對失信主體在行業(yè)準入、項目審批、發(fā)票領(lǐng)用、出入境、高消費等方面依法予以限制。信用監(jiān)管方式在物流新業(yè)態(tài)中的運用無疑能為其發(fā)展提供動態(tài)跟蹤和風險預警，促進物流業(yè)的健康發(fā)展。

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