新時期提升我國耕地保護(hù)實(shí)效的思考

田菊珍

【摘 要】加強(qiáng)耕地保護(hù)的重要性通過加強(qiáng)對耕地進(jìn)行保護(hù)，可以為保護(hù)農(nóng)田打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，更好的滿足人們?nèi)找嬖鲩L的糧食需求。當(dāng)前耕地保護(hù)作為地方工作的重要內(nèi)容，因此在實(shí)際工作中要注重農(nóng)民耕地保護(hù)意識的提升，通過提高耕地保護(hù)水平，從而讓農(nóng)作物在一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)下生長，更好的滿足農(nóng)民的日常需求，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。加強(qiáng)耕地保護(hù)還有利于實(shí)現(xiàn)有限耕地資源的合理利用，即通過耕地的合理規(guī)劃，針對耕地的實(shí)際情況對其利用進(jìn)行科學(xué)安排，在確保滿足耕地保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)耕地的合理利用。

一、耕地保護(hù)中存在的問題

1.耕地保護(hù)意識淡薄

國家層面非常重視耕地保護(hù)工作，先后出臺了一系列文件加強(qiáng)耕地保護(hù)工作：黨中央、國務(wù)院于1986年發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，于1992年頒布了《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》，于1994年頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，于1997年發(fā)出《進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，保護(hù)耕地的通知》（11號文件）。1998年，黨中央、國務(wù)院更是將耕地保護(hù)寫進(jìn)了《刑法》，增設(shè)了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”。但是各級地方政府出于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量，在耕地保護(hù)執(zhí)行過程中往往大打折扣。重占用，輕保護(hù)，違法占地特別是違法占用耕地現(xiàn)象時有發(fā)生。由于糧食作物長期價(jià)格低迷，導(dǎo)致農(nóng)民種植糧食作物的熱情不高。耕地撂荒、改種經(jīng)濟(jì)作物、耕地流轉(zhuǎn)、建房挖墳等現(xiàn)象在民間較為常見，這些行為都對耕地保護(hù)工作形成了一定程度的沖擊。

2.耕地占補(bǔ)平衡難度增大

耕地占補(bǔ)平衡制度作為耕地總量不減少的重要保證，具有深遠(yuǎn)的意義。目前，土地綜合整治項(xiàng)目（含開發(fā)、整理、復(fù)墾等多種技術(shù)手段）是最有效的補(bǔ)充耕地方式。通過對山、水、林、田、路、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和產(chǎn)出。但隨著我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入推進(jìn)，經(jīng)過多年的開發(fā)利用，可適宜開發(fā)利用的耕地后備資源已經(jīng)越來越少，占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度日趨加大。針對當(dāng)前耕地保護(hù)中面臨多重壓力的實(shí)際，中共中央、國務(wù)院于2017年1月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，確立了我國新時期耕地保護(hù)工作的目標(biāo)任務(wù)，對加強(qiáng)和改進(jìn)耕地保護(hù)工作的總體要求和政策措施加以明確。

3.耕地集約節(jié)約利用程度不夠

長期以來，存在著重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象，政府儲備土地中征而未用現(xiàn)象很普遍，已出讓土地中也存在著大量閑置、低效、未利用地情況，尤其是耕地，由于大多地勢平坦、交通便利、區(qū)位優(yōu)越，而且青苗補(bǔ)償款遠(yuǎn)較果樹、苗圃等地上附著物補(bǔ)償價(jià)格便宜，所以往往供不應(yīng)求，這也使得耕地成為了最易浪費(fèi)的地類之一。

4.侵害農(nóng)民合法權(quán)益。

這些項(xiàng)目用地大都未按照規(guī)定辦理征收手續(xù)，未按規(guī)定的方式支付征地補(bǔ)償，往往通過租賃、流轉(zhuǎn)的方式按年度撥付租金，后續(xù)能否補(bǔ)償?shù)轿浑y以保障。一旦發(fā)生糾紛或地方財(cái)政出現(xiàn)支付困難，將影響被用地農(nóng)民的合法權(quán)益。

5.政府造林綠化工程占用耕地現(xiàn)象突出。

督察發(fā)現(xiàn)，一些地方為規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)土地，按照一定價(jià)格給予農(nóng)民補(bǔ)償，在每年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查中，不按照林地或綠化用地進(jìn)行變更，依舊按照耕地和基本農(nóng)田進(jìn)行管理。被占用的耕地不再承擔(dān)糧食生產(chǎn)功能，地方既未按照建設(shè)用地管理，也未落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，造成耕地隱性流失。“我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目用地總量大，分布較廣，一些地方動輒將成千上萬畝土地用于綠化工程、景觀工程、城市生態(tài)公園等建設(shè)?！辈孔稍冄芯恐行脑稍兾瘑T潘文燦介紹說，“而且，這些生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目多分布在城市周邊、主要交通干線兩側(cè)，占用的大多是耕作條件比較好、等級比較高的地塊。比如東部某縣建設(shè)‘三河兩水一湖生態(tài)文化區(qū)，占用的千余畝耕地全部為基本農(nóng)田，這些生態(tài)工程的實(shí)施嚴(yán)重影響了基本農(nóng)田保護(hù)政策的落實(shí)?！贝送?，在生態(tài)用地利用過程中，生態(tài)用地空間中的耕地保護(hù)面積被擠壓，突出表現(xiàn)在耕地“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重。督察發(fā)現(xiàn)，一些地方強(qiáng)力推進(jìn)綠化，缺少規(guī)劃銜接，在平原造林及濕地等生態(tài)項(xiàng)目中，一方面申請核減大量耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積，另一方面在項(xiàng)目建設(shè)中占用大量耕地，使耕地保護(hù)紅線和糧食安全承受巨大壓力。

二、新形勢下加強(qiáng)耕地保護(hù)工作的具體措施

1.全面提高保護(hù)耕地意識，建立健全政策法規(guī)

為了全面提高耕地保護(hù)水平，國家需要建立健全相應(yīng)的政策法規(guī)，使耕地保護(hù)能夠有法可依。同時還要建立保護(hù)耕地的獎懲制度和征收補(bǔ)償制度。政府要在實(shí)際工作中嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格按照相關(guān)法律和規(guī)定來保護(hù)耕地，全面提高農(nóng)民耕地保護(hù)意識，并通過多種途徑來加大宣傳耕地保護(hù)的宣傳力度。另外，還要建立并落實(shí)好耕地保護(hù)責(zé)任制度，針對不同區(qū)域歸屬及規(guī)劃來建立各級耕地保護(hù)責(zé)任制，并進(jìn)一步明確責(zé)任，落實(shí)好具體的責(zé)任追究制度，確保將耕地保護(hù)落到實(shí)處。

2.政府要做好宏觀調(diào)控，嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，控制用地規(guī)模

為了維持耕地的總量，需要對城市建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制。近年來城市發(fā)展速度較快，城市不斷向外圍拓展，在這種情況下，需要國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)來管控城市建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有建設(shè)用地的高效利用，盡量減少對農(nóng)用地的占用。以土地總體利用規(guī)劃為依據(jù)來合理確定城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模。各部門要協(xié)調(diào)配合，加大對破壞耕地的打擊力度，嚴(yán)厲打擊破壞耕地的行為。盡量減少耕地閑置現(xiàn)象的出現(xiàn)，幫助那些不能務(wù)農(nóng)的農(nóng)民辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，讓耕地物盡其用。防止耕地違法轉(zhuǎn)為非耕地現(xiàn)象的發(fā)生，防止挪作它用的現(xiàn)象發(fā)生，做到占補(bǔ)和平衡，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配制和利用。

3.切實(shí)加大耕地保護(hù)工作力度，堅(jiān)決守住18億畝這條紅線

為了能夠切實(shí)加大耕地保護(hù)工作力度，需要嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，堅(jiān)耕地紅線。因此在實(shí)際工作中在對占用基本農(nóng)田的情況進(jìn)行嚴(yán)格管控，除法律規(guī)定的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，不得以任何名義來隨意轉(zhuǎn)變基本農(nóng)田的使用用途，加強(qiáng)對基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)監(jiān)管。可以利用土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感檢測來手段來加大對基本農(nóng)田的監(jiān)管，加大土地整理復(fù)墾的力度，全面提高耕地的質(zhì)量，維持基本農(nóng)田面積。在實(shí)際工作中要嚴(yán)格控制增量，進(jìn)一步盤活存量，管住總量，實(shí)現(xiàn)耕地的集約高效利用。通過大力推進(jìn)節(jié)約和集約用地，提高土地管理力度。當(dāng)城市建設(shè)需要占用耕地時，要建立耕地表層土壤保護(hù)和再利用制度，確保耕地具有再生產(chǎn)能力。即在耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，需要將耕地表層土壤至少20cm 取出進(jìn)行再利用，在生態(tài)條件允許的情況下對貧瘠土地進(jìn)行改造，以此來提高耕地質(zhì)量。

結(jié)語

當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對耕地紅線的堅(jiān)守帶來了較大的壓力，耕地保護(hù)是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提條件，同時也是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安定的重要措施。因此在充分的利用和保護(hù)耕地，以此來為農(nóng)民提供最可靠的生活保障，確保國家的糧食安全，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的有效改善，為土地的永續(xù)利用打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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（作者單位：湖北省恩施州來鳳縣國土資源局）