印度洋安全治理：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與發(fā)展路徑

李恪坤 樓春豪

〔提要〕印度洋地區(qū)的安全狀況攸關(guān)全球繁榮與穩(wěn)定。提升印度洋安全治理水平、有效應(yīng)對(duì)各種安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)和努力方向。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，印度洋安全治理機(jī)制加速演進(jìn)，在參與主體、治理規(guī)則、涉及領(lǐng)域等方面都有所發(fā)展，逐步形成多層次、多領(lǐng)域、多主體的治理體系。不過(guò)，現(xiàn)有治理體系仍面臨缺乏主導(dǎo)性機(jī)制、效率有待提升、受到地緣政治因素干擾等難題。未來(lái)，國(guó)際社會(huì)應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)放、包容、務(wù)實(shí)、可持續(xù)的治理理念，在安全認(rèn)知、機(jī)制建設(shè)、公共產(chǎn)品供給等方面加強(qiáng)溝通合作，不斷提升印度洋安全治理水平，營(yíng)造和平、合作、共贏的印度洋。

〔關(guān)鍵詞〕印度洋、安全治理、海洋治理

〔中圖分類號(hào)〕D993.5

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832 （2019）1期0085-22

印度洋是全球第三大洋，西至中東和東非沿岸，東達(dá)馬六甲海峽，南下澳大利亞，是連接大西洋與太平洋的海洋橋梁，地緣重要、航道繁忙、資源豐富，與全球地緣穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮密切相關(guān)，被美國(guó)學(xué)者羅伯特，卡普蘭稱為“21世紀(jì)全球政治的中心舞臺(tái)”。特別是近年來(lái)，隨著中國(guó)的“一帶一路”、美國(guó)的“自由與開(kāi)放的印太”、印度的“薩迦”（SAGAR，意為“印度洋同安共榮”）以及日印“亞非增長(zhǎng)走廊”等倡議或構(gòu)想的推進(jìn)，印度洋的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到進(jìn)一步提升。與不斷提升的地緣重要性形成鮮明對(duì)比的是，印度洋地區(qū)面臨的傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅交織共振，國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突依然存在，不少發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家治理能力滯后，海上恐怖主義、海上跨國(guó)犯罪、自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全威脅揮之不去。在此情勢(shì)下，從聯(lián)合國(guó)到在該地區(qū)有重大國(guó)家利益的域內(nèi)外大國(guó)，都逐漸加大對(duì)印度洋安全治理的關(guān)注和投入，形成了多層次、多領(lǐng)域、多主體的治理體系。不過(guò)，現(xiàn)有治理機(jī)制也存在有待完善之處，特別是在當(dāng)前力量格局加速演進(jìn)、地緣關(guān)系不確定性增加、安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變的背景下，有必要對(duì)印度洋安全風(fēng)險(xiǎn)及其現(xiàn)有安全治理機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上探討進(jìn)一步改善印度洋安全治理的框架與路徑。

一、印度洋安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

安全風(fēng)險(xiǎn)是安全治理的對(duì)象，是相關(guān)安全治理機(jī)制發(fā)展的重要牽引力。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心（CSIS）研究報(bào)告認(rèn)為，印度洋地區(qū)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，包括中東原油出口國(guó)國(guó)內(nèi)局勢(shì)的不穩(wěn)定、印巴沖突、中印矛盾、中美影響力競(jìng)爭(zhēng)、海盜、恐怖主義、宗教與世俗間平衡關(guān)系的重塑、海上爭(zhēng)端和近海資源爭(zhēng)奪等。德國(guó)黑德?tīng)柌駠?guó)際沖突研究所的全球沖突圖景顯示，環(huán)印度洋的南亞、中東、北非地區(qū)是沖突密集地區(qū)。澳大利亞戰(zhàn)略政策研究所的研究報(bào)告稱印度洋為“麻煩之洋”。事實(shí)上，對(duì)印度洋安全形勢(shì)進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估是復(fù)雜和困難的，這主要有以下原因：一是環(huán)印度洋國(guó)家在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族宗教、地緣關(guān)系等方面各不相同，導(dǎo)致各次區(qū)域面臨的安全形勢(shì)不盡相同;二是地區(qū)安全形勢(shì)在不斷的動(dòng)態(tài)變化之中，既有朝著積極方向發(fā)展的（如索馬里海域海盜問(wèn)題大為改觀），也有呈現(xiàn)消極勢(shì)頭的（如美國(guó)-伊朗關(guān)系）;三是安全風(fēng)險(xiǎn)往往存在長(zhǎng)期性、不可預(yù)測(cè)性的特點(diǎn)，如氣候變化、人口結(jié)構(gòu)變化等帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是長(zhǎng)期的，國(guó)家間地緣矛盾上升為沖突的影響因素也非常復(fù)雜。從表面上看，在中東油氣資源的生產(chǎn)和出口、國(guó)際貿(mào)易航道的安全通暢、地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題的管控與應(yīng)對(duì)等方面，印度洋地區(qū)近年來(lái)并未實(shí)質(zhì)性發(fā)生具有全球性影響的安全事件。但安全治理強(qiáng)調(diào)的是“底線思維”，從這個(gè)角度來(lái)看，需對(duì)印度洋地區(qū)已有或潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)給予充分重視。

（一）地區(qū)力量結(jié)構(gòu)加速調(diào)整

冷戰(zhàn)結(jié)束后，傳統(tǒng)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)一度緩和，大國(guó)間圍繞應(yīng)對(duì)恐怖主義、氣候變化等非傳統(tǒng)性安全議題的合作在增強(qiáng)，且大國(guó)地緣政治較量主要集中在西太平洋和歐亞內(nèi)陸的地緣政治斷裂帶上，印度洋地區(qū)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的烈度較低。但這種局面正在發(fā)生變化，最重要的變量是地區(qū)力量結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及由此引發(fā)的各國(guó)在該地區(qū)利益重疊和安全互動(dòng)的增加。美國(guó)卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)高級(jí)研究員阿什利·泰利斯（Ashley Tellis）在談及印度洋未來(lái)態(tài)勢(shì)時(shí)指出：“最大的變化是印度的崛起。任何一片海域，只有域內(nèi)國(guó)家躋身世界大國(guó)的行列，這片海域的地緣重要性才得以提高。”目前，美國(guó)仍是印度洋地區(qū)最強(qiáng)的軍事力量，印度憑借其總體向好的崛起勢(shì)頭、持續(xù)增強(qiáng)的綜合國(guó)力、得天獨(dú)厚的地緣優(yōu)勢(shì)，對(duì)印度洋安全事務(wù)的影響力和話語(yǔ)權(quán)也大幅增強(qiáng)。“全球治理格局取決于國(guó)際力量對(duì)比，全球治理體系變革源于國(guó)際力量對(duì)比變化”，而主要由新興大國(guó)崛起而引發(fā)的印度洋力量結(jié)構(gòu)調(diào)整，勢(shì)必牽引著地區(qū)安全秩序與治理格局的加速變革。

一方面，主要大國(guó)加大對(duì)印度洋戰(zhàn)略投入，各種機(jī)制安排或倡議間存在一定競(jìng)爭(zhēng)性。印度洋地緣重要性吸引了相關(guān)大國(guó)對(duì)該地區(qū)的戰(zhàn)略投入，而現(xiàn)有治理機(jī)制的碎片化、次區(qū)域化等特點(diǎn)，更為各國(guó)提供構(gòu)建于己有利治理機(jī)制的空間。美國(guó)努力推動(dòng)美日印澳四邊磋商，強(qiáng)化各國(guó)對(duì)“基于規(guī)則的印太秩序”的共識(shí)和防務(wù)安全合作;拋出“孟加拉灣倡議”，通過(guò)與斯里蘭卡、孟加拉等國(guó)的防務(wù)合作，提升對(duì)孟加拉灣的海域態(tài)勢(shì)感知和威脅應(yīng)對(duì)能力。印度則相繼拋出“季風(fēng)計(jì)劃”、“薩迦”倡議等，推動(dòng)域內(nèi)國(guó)家的“印度洋共同體”構(gòu)建。日本早在2016年即提出“自由開(kāi)放的印太”，推動(dòng)與印度共建“亞非增長(zhǎng)走廊”。澳大利亞2017年《外交政策白皮書》明確以“印太”取代“亞太”，強(qiáng)調(diào)其印太樞紐的區(qū)位價(jià)值。中國(guó)繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)，打造印度洋方向“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道”，倡導(dǎo)和平、合作、和諧的海洋安全觀。大國(guó)圍繞印度洋安全治理體系、治理機(jī)制和治理規(guī)則的布局，提供了彼此合作與對(duì)接的可能。比如，中國(guó)的“21世紀(jì)海上絲綢之路”與日印“亞非增長(zhǎng)走廊”在地區(qū)互聯(lián)互通方面有合作空間，中國(guó)與日本、印度在加強(qiáng)第三方市場(chǎng)合作方面都有進(jìn)展。但美國(guó)特朗普政府片面追求“美國(guó)第一”，將中國(guó)貼上“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”標(biāo)簽，將發(fā)展議題政治化、安全化，并試圖通過(guò)美日印澳四邊磋商、“孟加拉灣倡議”等，裹挾其他國(guó)家進(jìn)入其安全戰(zhàn)略議程，無(wú)疑會(huì)加劇地緣競(jìng)爭(zhēng)。

另一方面，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)印度洋國(guó)家產(chǎn)生負(fù)面的外溢影響。作為地區(qū)安全事務(wù)的主導(dǎo)性力量，大國(guó)地緣競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)的上升，也將牽動(dòng)其他中小國(guó)家。雖然絕大多數(shù)環(huán)印度洋國(guó)家都不愿在大國(guó)之間選邊站隊(duì)，但一些國(guó)家（特別是地緣位置重要的國(guó)家），或許將被迫卷入大國(guó)地緣競(jìng)爭(zhēng)，從而給自身國(guó)內(nèi)政局的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性、外交政策的獨(dú)立性帶來(lái)負(fù)面影響。比如，中國(guó)在環(huán)印度洋地區(qū)推進(jìn)以發(fā)展為導(dǎo)向的“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)，但有些國(guó)家卻渲染所謂“債務(wù)陷阱”“侵犯主權(quán)”等，甚至使“中國(guó)項(xiàng)目”成為個(gè)別國(guó)家國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)的犧牲品，不利于項(xiàng)目所在國(guó)的政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安全。2018年底斯里蘭卡政局出現(xiàn)動(dòng)蕩，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》將之歸咎于“中國(guó)影響力上升”。

（二）“由陸向?！憋L(fēng)險(xiǎn)上升

一方面，國(guó)家間沖突熱點(diǎn)難以“降溫”，國(guó)家間矛盾外溢至海上。中東和南亞是環(huán)印度洋地區(qū)較為動(dòng)蕩的兩個(gè)地區(qū)，地緣政治、國(guó)家主權(quán)、宗教文化等多層面矛盾相互交織，被美國(guó)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)列為“最可能引發(fā)廣泛不確定性的地區(qū)”。當(dāng)前，中東地區(qū)正逐漸形成兩對(duì)復(fù)雜且難以消弭的安全矛盾，即：阿以矛盾，沙特和伊朗代表的遜尼派和什葉派矛盾。美、俄等加大對(duì)中東地區(qū)的戰(zhàn)略介入，圍繞敘利亞、伊朗核問(wèn)題展開(kāi)激烈爭(zhēng)奪，使地區(qū)安全局勢(shì)更趨惡化。在南亞地區(qū)，印度和巴基斯坦在克什米爾、恐怖主義、宗教信仰等問(wèn)題上的分歧根深蒂固，陷入“對(duì)方存在即是我方威脅”的零和思維，對(duì)雙邊關(guān)系及地區(qū)合作都造成沖擊。

上述安全矛盾有結(jié)構(gòu)性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)，且傳導(dǎo)至海洋安全領(lǐng)域。印巴安全對(duì)抗主要集中在陸地方向，但印度對(duì)巴基斯坦海上力量（特別是潛艇力量和瓜達(dá)爾港）保持警惕。印度2015年版《確保安全海洋：印度海洋安全戰(zhàn)略》認(rèn)為2008年11月孟買恐怖襲擊案犯“與巴基斯坦機(jī)構(gòu)和訓(xùn)練者有廣泛聯(lián)系”，強(qiáng)調(diào)“非傳統(tǒng)安全威脅與傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的界限有時(shí)變得模糊……特別是，當(dāng)非傳統(tǒng)安全威脅得到傳統(tǒng)行為體的合作、支持和贊助的情況下，這種情況更加明顯”。中東局勢(shì)也不時(shí)牽動(dòng)著全球?qū)υ摰貐^(qū)能源供應(yīng)、海上通道的安全關(guān)注，特別是美國(guó)和伊朗的關(guān)系走向，與霍爾木茲海峽安全保障息息相關(guān)。

另一方面，環(huán)印度洋不少國(guó)家政府治理能力滯后，存在滑向“失敗國(guó)家”的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)印度洋不少國(guó)家都面臨國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的難題，存在國(guó)內(nèi)政局動(dòng)蕩、宗教極端主義抬頭、政府管控能力滯后等挑戰(zhàn)，人口數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)與社會(huì)資源供給之間矛盾日益加重，國(guó)內(nèi)安全局勢(shì)不容樂(lè)觀。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心研究報(bào)告稱，“（印度洋地區(qū)）很多國(guó)家人口非常年輕，除少數(shù)海灣和東南亞國(guó)家外，這將在教育、就業(yè)、基建等領(lǐng)域造成巨大壓力”，并將南亞列為“高?！?，埃及、紅海列為“非常高?！?。

國(guó)家治理能力缺失，安全風(fēng)險(xiǎn)必將外溢至鄰國(guó)乃至國(guó)際海域，催生形形色色的暴力組織，包括恐怖主義、毒品販賣和軍火走私團(tuán)伙等。相關(guān)地區(qū)海盜、跨國(guó)犯罪等問(wèn)題嚴(yán)重，很大程度上是因?yàn)殛懙厣系闹卫硎?。有?bào)告稱，“聯(lián)合國(guó)難民署所列‘值得擔(dān)憂的人口（population of concern）多半在印度洋地區(qū)國(guó)家，產(chǎn)生難民最多的三個(gè)國(guó)家都是印度洋地區(qū)國(guó)家，即阿富汗、伊拉克和索馬里”。此外，環(huán)印度洋地區(qū)陸上恐怖主義活動(dòng)高發(fā)多發(fā)，中東、南亞飽受恐怖主義困擾，而“陸上恐怖活動(dòng)高發(fā)區(qū)與海盜頻發(fā)海域相鄰，這些海域很可能成為海上恐怖主義活動(dòng)的猖獗之地”。

（三）非傳統(tǒng)安全威脅不容低估

一方面，印度洋地區(qū)的海上恐怖主義、海盜和有組織犯罪等問(wèn)題“久除不盡”，加大國(guó)際社會(huì)治理難度。印度洋海域“涵蓋從撒哈拉沙漠到印度尼西亞群島的整個(gè)‘伊斯蘭之弧，既有索馬里、也門、伊朗、巴基斯坦這樣的‘戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)火索，又有猖獗的全球恐怖主義、海盜和毒品走私網(wǎng)絡(luò)”。毒品、人口和武器走私方面，印度洋遼闊海域?yàn)橛薪M織犯罪集團(tuán)提供天然的庇護(hù)場(chǎng)所，增加各國(guó)政府打擊犯罪組織的難度?！坝捎诠┬柰?、環(huán)印度洋國(guó)家的安全形勢(shì)不容樂(lè)觀及官員腐敗、海上交通便利等，毒品、人口和武器的非法走私問(wèn)題將在中長(zhǎng)期內(nèi)持續(xù)存在?！眹?guó)際航道安全威脅方面，國(guó)際航道相對(duì)固定和不易替代，零散的組織和個(gè)體就能憑借其對(duì)該海域的熟悉，從事海盜等暴力破壞活動(dòng)。海盜問(wèn)題方面，國(guó)際社會(huì)的反海盜行動(dòng)有效抑制了索馬里海域的海盜活動(dòng)，但只要陸上治理狀況得不到有效改善，海盜問(wèn)題很容易卷土重來(lái)。海上恐怖主義方面，環(huán)印度洋地區(qū)宗教派系林立，宗教極端主義和恐怖主義問(wèn)題嚴(yán)重，海域?yàn)槠涮峁┳咚轿淦髂酥涟l(fā)動(dòng)襲擊的場(chǎng)所，最典型案例是2008年底的印度孟買恐怖襲擊案。

另一方面，氣候變化、自然災(zāi)害等引起的安全風(fēng)險(xiǎn)不容低估。印度洋地區(qū)是地震、颶風(fēng)等自然災(zāi)害較為頻繁地區(qū)，1970年的波拉旋風(fēng)給恒河三角洲巨大損失，2004年的印度洋大地震及隨后引發(fā)的海嘯使很多環(huán)印度洋國(guó)家遭受重創(chuàng)。紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)（IFRC）主席近衛(wèi)忠輝（TadateruKonoe）表示：“印度洋國(guó)家自然災(zāi)害的毀滅性人道主義和經(jīng)濟(jì)影響，隨時(shí)間推移，只會(huì)更加惡化……僅2013年，在科摩羅、馬達(dá)加斯加、毛里求斯、塞舌爾和贊米比亞的大約15場(chǎng)自然災(zāi)害，便造成超過(guò)2.5億美元損失?！庇《?015年版《海洋安全戰(zhàn)略》稱：“氣候變化已經(jīng)開(kāi)始影響人類和海洋安全，將來(lái)或有巨大影響……雖然氣候變化及其影響的規(guī)模在很大程度上仍屬猜測(cè)，但其影響有可能在多個(gè)領(lǐng)域突然出現(xiàn)?！睔夂蜃兓蜃匀粸?zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)包括但不限于：海平面上升威脅印度洋島國(guó)生存，加劇“氣候難民”問(wèn)題;特重大的突發(fā)性自然災(zāi)害重創(chuàng)沿海國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾安全;環(huán)境污染導(dǎo)致漁業(yè)資源枯竭，導(dǎo)致非法、未報(bào)告和無(wú)管制（IUU）捕魚情況增多，進(jìn)一步危及海洋生態(tài)系統(tǒng)，由此引發(fā)的執(zhí)法沖突可能升級(jí)為外交事件。

二、硬度楊安全治理渠道多元、層次不一

印度洋安全治理的治理主體包括聯(lián)合國(guó)、主權(quán)國(guó)家以及非政府組織，治理主體的不同也決定治理機(jī)制的成員構(gòu)成、運(yùn)行模式和治理效率的不同。當(dāng)前，印度洋地區(qū)已有一些安全治理機(jī)制，既包括實(shí)體化的雙多邊平臺(tái)，也包括倡議、規(guī)則等“軟機(jī)制”。這些治理機(jī)制多數(shù)是在冷戰(zhàn)結(jié)束后產(chǎn)生的，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，印度洋安全治理加速演進(jìn)，呈現(xiàn)多層次、多領(lǐng)域、多主體的特點(diǎn)。當(dāng)然，這些機(jī)制并非完全割裂、各自運(yùn)行，不同機(jī)制在參與國(guó)家、所涉地域和領(lǐng)域、治理目標(biāo)和舉措上，會(huì)有交叉重合乃至合作。

（一）聯(lián)合國(guó)框架下的治理機(jī)制

為應(yīng)對(duì)索馬里海域海盜威脅，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)先后通過(guò)第1816號(hào)、第1838號(hào)、第1844號(hào)和第1851號(hào)決議，呼吁國(guó)際社會(huì)聯(lián)手打擊索馬里海盜。根據(jù)第1851號(hào)決議案，索馬里海盜問(wèn)題聯(lián)絡(luò)小組（CGPCS）于2009年1月正式成立，下設(shè)四個(gè)“工作組”，即能力建設(shè)工作組、虛擬法律論壇、海上打擊和消減海盜行動(dòng)工作組、打擊岸上海盜網(wǎng)絡(luò)工作組。成立至今，該小組已有近80個(gè)國(guó)家和相關(guān)國(guó)際組織參與，成為國(guó)際社會(huì)打擊索馬里海盜的重要協(xié)作平臺(tái)。2018年7月，第21屆小組全會(huì)在肯尼亞內(nèi)羅畢舉行，強(qiáng)調(diào)“制定針對(duì)與海盜直接相關(guān)、更廣范圍威脅的中長(zhǎng)期舉措”。

聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室（UNODC）是參與印度洋非傳統(tǒng)安全治理的重要機(jī)構(gòu)，2010-2012年間負(fù)責(zé)“支持各國(guó)在索馬里海域打擊海盜有關(guān)倡議的信托基金”。該辦公室2009年設(shè)立“反海盜項(xiàng)目”，此后升級(jí)為“全球海上犯罪項(xiàng)目”（GMCP），下設(shè)印度洋和太平洋、非洲之角、大西洋、拘留和移交四個(gè)子項(xiàng)目，主要為各國(guó)提供能力建設(shè)、信息交流等支持，提高其打擊毒品走私、海上恐怖主義等海上威脅的執(zhí)法能力，同時(shí)建立地區(qū)性的應(yīng)對(duì)海上犯罪協(xié)調(diào)機(jī)制。2015年，該項(xiàng)目推動(dòng)成立“印度洋海上犯罪論壇”（IOFMC），作為印度洋沿岸國(guó)海上執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)平臺(tái)，包括南部通道伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、印度洋檢察官網(wǎng)絡(luò)、地區(qū)能力建設(shè)工作組、海上執(zhí)法任務(wù)組等。截至2017年，已有22個(gè)沿岸國(guó)參加該論壇。

除上述相對(duì)活躍的治理機(jī)制外，聯(lián)合國(guó)大會(huì)1972年曾通過(guò)第2992號(hào)決議，宣布成立“印度洋特設(shè)委員會(huì)”構(gòu)建“印度洋和平區(qū)”。該委員會(huì)是聯(lián)合國(guó)九個(gè)特設(shè)委員會(huì)之一，每?jī)赡臧l(fā)布一次《印度洋特設(shè)委員會(huì)報(bào)告》。包括中國(guó)、俄羅斯在內(nèi)的聯(lián)合國(guó)2/3成員國(guó)支持建立和平區(qū)，但美國(guó)、英國(guó)和法國(guó)對(duì)此表示反對(duì)，導(dǎo)致該特設(shè)委員會(huì)作用非常有限。

（二）大國(guó)發(fā)揮主要作用的治理機(jī)制

美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合海上力量（CMF）是印度洋地區(qū)重要的海軍合作平臺(tái)，總指揮官是美國(guó)第五艦隊(duì)司令，現(xiàn)有33個(gè)成員國(guó)（中國(guó)、印度未參與）和三個(gè)特遣團(tuán)，即150特遣團(tuán)（海上安全和反恐，2002年成立）、151特遣團(tuán)（反海盜，2009年成立）和152特遣團(tuán)（聚焦阿拉伯海和海灣地區(qū)，2004年成立），其中151特遣團(tuán)是索馬里海域反海盜的重要軍事力量。2008年，聯(lián)合海上力量啟動(dòng)“信息共享與防止沖突”（SHADE）會(huì)議，為各方提供反海盜信息的共享與合作平臺(tái)。會(huì)議定期在巴林舉行，聯(lián)合海上力量、北約和歐盟海上力量（EUNAVFOR）輪流主持，迄今已有包括中國(guó)在內(nèi)的33個(gè)國(guó)家以及一些國(guó)際組織、企業(yè)代表參會(huì)。此外，美國(guó)還推動(dòng)北約2009年8月啟動(dòng)“海洋盾牌行動(dòng)”（Operation Ocean Shield），主要在亞丁灣和阿拉伯海開(kāi)展反海盜行動(dòng)。該行動(dòng)于2016年12月中止，主因是北約將相關(guān)力量投入地中海應(yīng)對(duì)難民危機(jī)。2017年提出“印太戰(zhàn)略”后，美國(guó)更重視打造印度洋安全伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化海域態(tài)勢(shì)感知能力，包括舉行首次美印防長(zhǎng)外長(zhǎng)“2+2”對(duì)話、推進(jìn)“孟加拉灣倡議”等。

歐盟海上力量（EU NAVFOR） 2008年12月正式啟動(dòng)“亞特蘭大行動(dòng)”（Operation Atalanta），通過(guò)打擊海盜和武裝搶劫、監(jiān)測(cè)索馬里海域漁業(yè)活動(dòng)、提供地區(qū)海上能力建設(shè)、為世界糧食計(jì)劃署等組織提供保護(hù)，營(yíng)造良好海上安全環(huán)境。EU NAVFOR參與方主要是歐盟成員國(guó)，但也包括非歐盟國(guó)家（如挪威、新西蘭），活動(dòng)范圍包括南紅海、亞丁灣、塞舌爾、毛里求斯和科摩羅等地區(qū)。2018年7月30日，歐盟理事會(huì)決定將亞特蘭大行動(dòng)延長(zhǎng)到2020年12月。此外，歐盟2008年成立“海上安全中心——非洲之角”信息中心，2011年出臺(tái)《非洲之角戰(zhàn)略框架》，2012年成立旨在促進(jìn)印度洋非洲沿岸海上安全項(xiàng)目（MASE），積極參與印度洋特別是非洲之角的安全治理。政府間發(fā)展組織、印度洋委員會(huì)、東非共同體等地區(qū)組織參與MASE項(xiàng)目。

印度是印度洋海軍論壇（IONS）、環(huán)印度洋聯(lián)盟（IORA）的重要?jiǎng)?chuàng)始國(guó)，此外還通過(guò)雙邊或小多邊機(jī)制，提升對(duì)印度洋安全事務(wù)的影響力。2015年3月，莫迪提出“薩迦”倡議，表明其“愿意承擔(dān)更大責(zé)任確保印度洋安全、推動(dòng)構(gòu)建集體安全和經(jīng)濟(jì)整合的地區(qū)機(jī)制”。2018年8月第三屆“印度洋會(huì)議”上，印度外長(zhǎng)斯瓦拉吉（Swaraj）進(jìn)一步闡述“薩迦”內(nèi)涵和舉措，即：加強(qiáng)地區(qū)互聯(lián)互通;連接南亞、東南亞和海灣地區(qū);在加強(qiáng)地區(qū)海上安全方面發(fā)揮積極和建設(shè)性作用。莫迪政府還給環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議（BIMSTEC）注入更多安全元素，除牽頭該機(jī)制的反恐和跨國(guó)犯罪合作小組外，2017年3月舉行首次成員國(guó)國(guó)家安全首腦會(huì)議，2018年3月舉行第二次會(huì)議，建議通過(guò)1.5軌BIMSTEC安全對(duì)話論壇、加強(qiáng)數(shù)據(jù)和信息共享、加強(qiáng)海洋安全合作等，應(yīng)對(duì)共同安全威脅。印度還通過(guò)與塞舌爾、毛里求斯、斯里蘭卡、馬爾代夫等國(guó)雙多邊機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)印度洋島國(guó)的安全影響力，同時(shí)提升本國(guó)對(duì)環(huán)印度洋地區(qū)的海域態(tài)勢(shì)感知能力，比如印度-斯里蘭卡-馬爾代夫海上安全合作倡議、印度-馬爾代夫海軍參謀對(duì)話、印度-斯里蘭卡防務(wù)對(duì)話、印度-塞舌爾“沿海監(jiān)視雷達(dá)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)”等。

此外，在英國(guó)政府支持下，塞舌爾于2013年2月成立“地區(qū)反海盜起訴和情報(bào)協(xié)調(diào)中心”（RAPPICC），加強(qiáng)地區(qū)反海盜能力建設(shè)。2013年底，該中心升級(jí)為海上安全地區(qū)融合與執(zhí)法中心（REFLECS3），領(lǐng)域由反海盜擴(kuò)大到打擊人口走私、毒品走私、環(huán)境污染等。該中心有三個(gè)工作組，即：跨國(guó)有組織犯罪（TOCU）、海上貿(mào)易信息共享中心（MTISC）、本地能力建設(shè)協(xié)調(diào)小組（LCBCG）。

（三）區(qū)域性的政府間治理機(jī)制

印度洋海軍論壇成立于2008年，由印度倡議成立，現(xiàn)有36個(gè)成員國(guó)和9個(gè)觀察員國(guó)，旨在“通過(guò)提供一個(gè)開(kāi)放和包容的論壇，加強(qiáng)印度洋沿岸國(guó)家海軍間的海上合作，涉及人道主義援助與災(zāi)害救援、反海盜、打擊海上犯罪、海洋調(diào)查、搜尋與救援等”。該論壇是涵蓋印度洋域內(nèi)國(guó)家最多的海上安全合作機(jī)制，有參照西太平洋海軍論壇的因素。2018年4月，第六屆印度洋海軍論壇在伊朗德黑蘭舉行。

環(huán)印度洋聯(lián)盟是印度洋地區(qū)較為活躍和成功的地區(qū)合作平臺(tái)，前身是1997年3月成立的環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟，2013年正式更名為環(huán)印度洋聯(lián)盟，現(xiàn)有21個(gè)成員國(guó)、7個(gè)對(duì)話伙伴國(guó)和2個(gè)觀察員國(guó)。2011年11月第11次部長(zhǎng)理事會(huì)會(huì)議上，將海上安全列為最優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域之一，表明該機(jī)制從最初關(guān)注發(fā)展議題，逐步拓展至安全領(lǐng)域。2017年3月，環(huán)印度洋聯(lián)盟舉辦以“加強(qiáng)海洋合作，打造和平、穩(wěn)定、繁榮的印度洋”為主題的首次峰會(huì)，并通過(guò)《雅加達(dá)協(xié)定》《防止和打擊恐怖主義和暴力極端主義宣言》等文件。同年10月，聯(lián)盟第17屆部長(zhǎng)理事會(huì)會(huì)議召開(kāi)，新設(shè)海上安全、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和婦女經(jīng)濟(jì)賦權(quán)3個(gè)工作組。聯(lián)盟旗艦項(xiàng)目之一是印度洋對(duì)話（Indian Ocean Dialogue），主要關(guān)注印度洋地區(qū)政治形勢(shì)、海上安全挑戰(zhàn)、救災(zāi)和管理等六大議題。2018年8月，第五屆印度洋對(duì)話在南非德班召開(kāi)。

印度洋委員會(huì)成立于1984年，現(xiàn)有5個(gè)成員及歐盟、中國(guó)、法語(yǔ)國(guó)家組織3個(gè)觀察員，主要推進(jìn)次區(qū)域海洋發(fā)展合作。近年來(lái)，印度洋委員會(huì)積極參與聯(lián)合國(guó)、歐盟等維護(hù)地區(qū)海洋安全的機(jī)制安排和舉措，在地區(qū)安全事務(wù)中的作用日益顯現(xiàn)。BIMSTEC和南亞區(qū)域合作聯(lián)盟（SAARC）的成員國(guó)對(duì)海洋安全的關(guān)注也在增強(qiáng)，但仍停留在較低水平。此外，斯里蘭卡海軍于2010年召開(kāi)首屆“加勒對(duì)話：國(guó)際海事會(huì)議”，旨在提供討論和審議與海洋有關(guān)的問(wèn)題、加強(qiáng)海上安全合作和知識(shí)信息共享的平臺(tái)。對(duì)話參與方主要是各國(guó)海軍，迄今未能產(chǎn)生有效的政策影響力。2018年10月，第九屆加勒對(duì)話在科倫坡召開(kāi)。

（四）非國(guó)家行為體推動(dòng)的治理機(jī)制

2009年1月，國(guó)際海事組織邀請(qǐng)部分印度洋國(guó)家在吉布提召開(kāi)打擊海盜的高級(jí)別會(huì)議，會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于打擊西印度洋和亞丁灣地區(qū)海盜及武裝劫船的吉布提行為準(zhǔn)則》（下稱《吉布提準(zhǔn)則》），為地區(qū)國(guó)家的能力建設(shè)、信息共享、配套立法、海域態(tài)勢(shì)感知等提供合作框架。2017年1月，《吉布提準(zhǔn)則》簽署國(guó)高級(jí)別會(huì)議在沙特阿拉伯吉達(dá)舉行，通過(guò)《吉布提行為準(zhǔn)則吉達(dá)修正案》。在西印度洋和亞丁灣，《吉布提準(zhǔn)則》有助于打擊海盜和武裝劫船，且其影響覆蓋領(lǐng)域己大為擴(kuò)展到包括人口販運(yùn)和非法、未報(bào)告和無(wú)管制捕魚在內(nèi)的其他非法海上活動(dòng)。此外，國(guó)際海事組織在1997年10月發(fā)起舉辦首次環(huán)印度洋船旗國(guó)和港口國(guó)能力提升會(huì)議，通過(guò)《印度洋港口國(guó)監(jiān)督諒解備忘錄（草案）》。該備忘錄于1999年生效，旨在加強(qiáng)對(duì)本國(guó)港口的外籍船舶管理，檢查其是否符合國(guó)際海事組織、國(guó)際勞工組織等規(guī)定。截止到2018年3月，已有20個(gè)成員國(guó)。

此外，2016年起，印度基金會(huì)每年舉辦“印度洋會(huì)議”，將之作為探討印度洋安全問(wèn)題的重要二軌對(duì)話平臺(tái)。得益于印度外交部的支持，該會(huì)議已成為相關(guān)方釋放政策信號(hào)的重要平臺(tái)。2018年8月，印度基金會(huì)與越南外交學(xué)院、孟加拉國(guó)際戰(zhàn)略研究所、新加坡拉惹勒南國(guó)際關(guān)系學(xué)院聯(lián)合舉辦主題為“建立地區(qū)架構(gòu)”的第三屆“印度洋會(huì)議”，印度外交部長(zhǎng)、美國(guó)國(guó)務(wù)院南亞中亞事務(wù)局助理國(guó)務(wù)卿幫辦等高官與會(huì)。

三、現(xiàn)有治理機(jī)制面臨挑戰(zhàn)

由上可見(jiàn)，印度洋地區(qū)安全治理并非完全缺失，相反，該地區(qū)已有多層次、多主體、多議題的安全治理安排，隨著印度洋地緣戰(zhàn)略價(jià)值的不斷提升，關(guān)于印度洋安全治理的倡議和安排有望繼續(xù)增加。從實(shí)際效果看，各機(jī)制的運(yùn)行效果并不相同，一些治理機(jī)制（特別是反海盜機(jī)制）在改善地區(qū)安全狀態(tài)方面發(fā)揮了積極作用，這主要是因?yàn)閲?guó)際社會(huì)在維護(hù)國(guó)際貿(mào)易航道的安全通暢方面存在共同利益。此外，現(xiàn)有安全機(jī)制存在交叉合作的情況，不少國(guó)家和國(guó)際組織同時(shí)參與多個(gè)治理機(jī)制。不過(guò)，涉及多議題的綜合性治理機(jī)制的效果不如預(yù)期，一些夾雜地緣政治“私貨”的倡議甚至干擾了地區(qū)安全治理。有學(xué)者認(rèn)為，印度洋“現(xiàn)有治理制度呈現(xiàn)碎片化發(fā)展趨勢(shì)，而且正式制度較少，大都是非正式的制度安排”;“相關(guān)機(jī)制或組織的績(jī)效不如預(yù)期，合法性也備受質(zhì)疑”;“現(xiàn)有治理制度涵蓋的治理議題有限，在一些治理領(lǐng)域出現(xiàn)低制度化，制度供給不足”。具體而言，印度洋安全治理主要面臨如下難題。

（一）地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的干擾

地緣政治競(jìng)爭(zhēng)不僅催生印度洋地區(qū)一些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，還對(duì)地區(qū)治理機(jī)制的運(yùn)行和效率產(chǎn)生干擾。以印度洋海軍論壇為例，受制于“地理排他性”原則，中國(guó)、美國(guó)、日本等在印度洋地區(qū)有重大安全利益的域外國(guó)家，長(zhǎng)期未能成為論壇觀察員國(guó)。直到2014年在澳大利亞舉行的論壇上，中國(guó)、日本才被接受為觀察員國(guó)，美國(guó)則因伊朗反對(duì)而未能成為觀察員國(guó)。作為印度洋地區(qū)重要國(guó)家的巴基斯坦，直到2014年才正式成為論壇成員國(guó)。再比如BIMSTEC，該機(jī)制最初關(guān)注區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，近年來(lái)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)安全問(wèn)題，2018年6月舉行首次軍事演習(xí)。這種變化固然與印度對(duì)孟加拉灣重視程度上升有關(guān)，但也有學(xué)者認(rèn)為，“印度需將孟加拉灣視作關(guān)鍵舞臺(tái)，制衡實(shí)力不斷增強(qiáng)、態(tài)勢(shì)更加進(jìn)取的中國(guó)……BIMSTEC是印度在孟加拉灣實(shí)現(xiàn)抱負(fù)、投射力量日益重要的平臺(tái)?！?/p>

美國(guó)將印度洋置于其“自由世界秩序與壓迫世界秩序正在發(fā)生地緣政治競(jìng)爭(zhēng)”的印太框架之下，將孟加拉灣與東南亞、太平洋島國(guó)列為其印太安全合作的三大地區(qū)。2018年8月，美國(guó)務(wù)院南亞中亞事務(wù)局助理國(guó)務(wù)卿幫辦愛(ài)麗絲·威爾絲（Alice Wells）參加第三屆“印度洋會(huì)議”，進(jìn)一步闡釋“孟加拉灣倡議”，強(qiáng)調(diào)更深度參與印度洋海軍論壇、環(huán)印度洋聯(lián)盟等機(jī)制事務(wù)，并提出美國(guó)印度洋政策的三大抓手是互聯(lián)互通、防務(wù)安全合作、自由開(kāi)放法治的國(guó)際秩序。顯見(jiàn)，在印太框架下，美國(guó)對(duì)印度洋安全治理的布局只會(huì)增強(qiáng)。2018年底斯里蘭卡政局出現(xiàn)動(dòng)蕩，美國(guó)將之作為美日印澳四邊磋商的討論議題之一，美國(guó)前駐斯里蘭卡大使、負(fù)責(zé)南亞中亞事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿羅伯特，布萊克（Robert Blake）甚至稱“亞洲各國(guó)希望與美國(guó)、日本、印度等國(guó)保持良好關(guān)系，平衡中國(guó)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)和軍事影響”，（親華的）拉賈帕克薩上臺(tái)將會(huì)“引起美、日、印等國(guó)對(duì)斯里蘭卡政府遵守民主和良治的承諾，進(jìn)而影響相關(guān)援助”。顯然，美國(guó)的地緣博弈思維對(duì)中國(guó)參與地區(qū)安全治理有所制約，也造成了地區(qū)國(guó)家“選邊站”的困境。

（二）未能有效做到“陸海統(tǒng)籌”

除海嘯、環(huán)境污染等問(wèn)題外，大部分海上安全挑戰(zhàn)源自陸地：國(guó)家間沖突外溢至海上，加劇重要海上航道和海峽的安全脆弱性，特別是中東地區(qū);國(guó)家治理能力滯后，既無(wú)法有效解決教育和就業(yè)機(jī)會(huì)缺失、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后等引起的犯罪率上升、極端主義抬頭等問(wèn)題，也無(wú)法防止其外溢至海上;落后、粗放的生產(chǎn)力水平，加重近海環(huán)境污染，并加劇非法、未報(bào)告和無(wú)管制捕魚問(wèn)題。不過(guò)，從現(xiàn)有印度洋地區(qū)的治理機(jī)制來(lái)看，前述地區(qū)安全治理機(jī)制主要停留在海洋層面，未能有效應(yīng)對(duì)陸上“風(fēng)險(xiǎn)源”。

環(huán)印度洋聯(lián)盟是關(guān)注議題較為全面的地區(qū)治理機(jī)制，涉及海上安全、貿(mào)易與投資便利化、漁業(yè)管理、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理、旅游和文化交流、科技、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、婦女經(jīng)濟(jì)賦權(quán)等主要領(lǐng)域。中、美、日、法等是該組織對(duì)話伙伴國(guó)，美國(guó)在闡述其印度洋政策時(shí)優(yōu)先提及環(huán)印度洋聯(lián)盟，印度外交部專門設(shè)立印度洋司，負(fù)責(zé)毛里求斯、塞舌爾等重要島國(guó)及環(huán)印度洋聯(lián)盟事務(wù)。不過(guò)，從目前情況看，環(huán)印度洋聯(lián)盟最初聚焦發(fā)展問(wèn)題，轉(zhuǎn)型后拓展至發(fā)展、安全、社會(huì)等諸多領(lǐng)域，但這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程不會(huì)一蹴而就，而且也涉及到與印度洋海軍論壇等已有機(jī)制的關(guān)系。莫迪政府提出的“薩迦”倡議，強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)內(nèi)陸聯(lián)結(jié)和地區(qū)互聯(lián)互通”，加強(qiáng)與南亞周邊國(guó)家在港口、鐵路、公路、能源等領(lǐng)域的互聯(lián)互通，具備“陸海統(tǒng)籌”的意識(shí)，但尚無(wú)公開(kāi)材料評(píng)估印度政府將投入多大政策資源推動(dòng)該倡議。

（三）執(zhí)行效率有待提升

一方面，一些治理機(jī)制的發(fā)展較為遲緩。印度洋地區(qū)國(guó)家各方面差異較大，各次區(qū)域的地緣環(huán)境不同，導(dǎo)致各次區(qū)域優(yōu)先處理的安全問(wèn)題、各國(guó)關(guān)注的海上安全優(yōu)先順序不同，進(jìn)而導(dǎo)致地區(qū)國(guó)家在地區(qū)安全治理時(shí)難以形成合力。加上絕大多數(shù)地區(qū)國(guó)家都是發(fā)展中國(guó)家，不少還是聯(lián)合國(guó)最不發(fā)達(dá)國(guó)家，缺乏足夠資源和能力參與地區(qū)安全事務(wù)。正因如此，與域內(nèi)國(guó)家主導(dǎo)的安全治理機(jī)制相比，美、歐等主導(dǎo)的索馬里海域反海盜機(jī)制反而比較成功。比如，印度洋海軍論壇成立于2008年，但直至2014年才最終確定《印度洋海軍論壇章程》。1997年成立的BIMSTEC是孟加拉灣地區(qū)的重要合作平臺(tái)，但直到2014年才設(shè)立秘書處，迄今僅舉行過(guò)四次峰會(huì)，諸多規(guī)劃、倡議未能有效落實(shí)。環(huán)印度洋聯(lián)盟逐漸成為地區(qū)重要的安全治理平臺(tái)，但在成立20年后的2017年才召開(kāi)首次領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。

另一方面，缺乏主導(dǎo)性的治理機(jī)制，難以形成有效的安全治理網(wǎng)絡(luò)。各機(jī)制之間的關(guān)系并不順暢，在任務(wù)的分工協(xié)調(diào)、資源的統(tǒng)籌整合、機(jī)制化網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建等方面都有不足。一是缺乏在印度洋地區(qū)有重要利益關(guān)切的主要大國(guó)都參與的地區(qū)治理機(jī)制，各方訴求不盡相同，難以形成有效的大國(guó)協(xié)調(diào);二是即使圍繞單一議題，也存在多種并行存在的治理機(jī)制，存在“疊床架屋”和“機(jī)制擁堵”現(xiàn)象，如在索馬里海域有多個(gè)反海盜安排，但相互協(xié)調(diào)性有待提高;三是缺乏比較成熟、合作水平較高的安全治理機(jī)制，環(huán)印度洋聯(lián)盟、BIMSTEC都是地區(qū)安全治理的“后來(lái)者”，而印度洋海軍論壇也受制于地緣政治因素表現(xiàn)不佳。

（四）治理的缺位和錯(cuò)位

當(dāng)前，全球海洋治理領(lǐng)域正在經(jīng)歷深刻變革，呈現(xiàn)治理主體多元化（越來(lái)越多非國(guó)家行為體參與）、客體多樣化（新興治理難題增加）、治理手段復(fù)雜化（由傳統(tǒng)軍事安全轉(zhuǎn)向法律規(guī)則）等特點(diǎn)，而倘若相關(guān)機(jī)制無(wú)法及時(shí)、有效適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，則會(huì)導(dǎo)致治理缺位、治理錯(cuò)位等問(wèn)題。西太平洋和大西洋的安全治理機(jī)制相對(duì)比較成熟（雖然并不盡然完善），如美國(guó)主導(dǎo)的同盟體系、以東盟為中心的系列對(duì)話機(jī)制，以及諸如香格里拉安全對(duì)話、香山論壇、西太平洋海軍論壇等多邊甚至“二軌”對(duì)話機(jī)制，其涵蓋領(lǐng)域、所涉主體、治理手段等比較全面。

與之相比，印度洋安全治理機(jī)制在議題、主體、手段等方面，還存在治理缺位、錯(cuò)位的情況。一是未能有效涵蓋治理議題。比如：在美國(guó)推行印太戰(zhàn)略的背景下，大國(guó)在印度洋的地緣博弈更趨激烈，但缺乏有效的、包容性的溝通平臺(tái)，美日印澳四邊磋商有很強(qiáng)的排他性;各國(guó)均認(rèn)為過(guò)度捕撈和環(huán)境惡化不利于漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，但迄今未有建立區(qū)域性、綜合性的漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，正如史汀生中心研究員大衛(wèi)·米歇爾（David Michel）所指，“現(xiàn)有安全架構(gòu)合作面臨的挑戰(zhàn)是，多數(shù)機(jī)制（如印度洋金槍魚委員會(huì)）都局限于特定區(qū)域、特定魚群?！倍侵卫硎侄斡写齽?chuàng)新與豐富。以打擊海盜為例，《吉布提準(zhǔn)則》是較成功的強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則手段的治理機(jī)制，但多數(shù)機(jī)制仍強(qiáng)調(diào)軍事、安全手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)、法律手段的重視程度不夠，甚至一度出現(xiàn)海盜被捕后缺乏配套司法審判機(jī)制的情況。此外，2014年馬航370事件表明各國(guó)有必要推進(jìn)海域態(tài)勢(shì)感知系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的整合和能力提升。三是治理主體的多元化需進(jìn)一步推進(jìn)。隨著涉及印度洋安全利益的主體更加多元化，域外國(guó)家、國(guó)際非政府組織、企業(yè)等在地區(qū)安全事務(wù)中的作用日益突出，倒逼地區(qū)安全治理機(jī)制需要更加開(kāi)放、透明、包容，但現(xiàn)有機(jī)制在包容性方面有待提升。

四、對(duì)完善印度洋安全治理的路徑思考

未來(lái)，印度洋地區(qū)力量和利益格局將繼續(xù)深刻調(diào)整，牽引著地區(qū)安全治理機(jī)制的不斷演變。國(guó)際社會(huì)應(yīng)立足現(xiàn)有安全治理機(jī)制，兼顧各方安全關(guān)切，統(tǒng)籌好陸上治理與海上治理、發(fā)展治理與安全治理、存量治理與增量治理等幾對(duì)關(guān)系，構(gòu)建更加開(kāi)放、包容、務(wù)實(shí)、可持續(xù)的治理機(jī)制。

（一）治理目標(biāo)：和平、合作、共贏的印度洋

鑒于印度洋對(duì)全球地緣穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，印度洋安全治理的目標(biāo)應(yīng)是提高地區(qū)安全治理總體水平，有效應(yīng)對(duì)和化解各種潛在安全風(fēng)險(xiǎn)，將印度洋打造成和平、合作與共贏之洋。

其一，和平之洋，就是要確保印度洋安全局勢(shì)的總體穩(wěn)定。相關(guān)目標(biāo)包括但不限于：有效管控大國(guó)之間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng);推動(dòng)地區(qū)熱點(diǎn)的“去火降溫”;確保中東地區(qū)油氣生產(chǎn)和出口的穩(wěn)定;共同維持國(guó)際貿(mào)易航道的安全通暢。在此方面，美國(guó)、印度、日本、中國(guó)等在印度洋擁有重大安全利益的國(guó)家，應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用。

其二，合作之洋，就是要增進(jìn)各方在印度洋安全事務(wù)中的合作。與西太平洋相比，主要大國(guó)在印度洋地區(qū)并不存在領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端之類的核心利益沖突，美國(guó)的安全同盟體系也相對(duì)松散，各國(guó)在印度洋安全事務(wù)中有更多合作需求，特別是在應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅領(lǐng)域的合作點(diǎn)較多。此外，環(huán)印度洋的次區(qū)域一體化水平相對(duì)滯后，大多數(shù)國(guó)家的國(guó)家治理水平有待提升，拖累了印度洋安全治理整體效率，國(guó)際社會(huì)應(yīng)在國(guó)家治理能力建設(shè)方面加強(qiáng)合作。

其三，共贏之洋，就是要使印度洋安全治理的成效惠及各方。各方在印度洋的利益布局和安全關(guān)切并不相同，但地區(qū)安全治理水平的整體提升符合各方利益，而且也應(yīng)惠及各方。環(huán)印度洋國(guó)家是地區(qū)安全形勢(shì)的最直接當(dāng)事方，也是地區(qū)安全治理水平提升的最直接受益者。在該地區(qū)有重大利益存在的域外國(guó)家，也可以通過(guò)參與地區(qū)安全治理，彌補(bǔ)其安全保障方面的能力短板。

（二）治理原則：統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)

首先，統(tǒng)籌兼顧各方合理的安全關(guān)切。中國(guó)在印度洋地區(qū)的影響力上升引起了其他大國(guó)大戰(zhàn)略猜忌，美國(guó)退役海軍少將麥德偉（MichaelMcDevitt）將中美競(jìng)爭(zhēng)比作冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇在印度洋的爭(zhēng)奪，澳大利亞學(xué)者大衛(wèi)·布魯斯特（David Brewster）驚呼中印在印度洋地區(qū)“新冷戰(zhàn)”。與此同時(shí)，中國(guó)在印度洋地區(qū)海外利益面臨的安全脆弱性上升，又需要中國(guó)強(qiáng)化印度洋地區(qū)的安全保障能力。這種矛盾主要是由于各方安全關(guān)切的差異和戰(zhàn)略互信的不足所致。因此，印度洋安全治理需要綜合考慮歷史記憶、戰(zhàn)略認(rèn)知、現(xiàn)實(shí)利益、現(xiàn)有機(jī)制安排等因素，尊重各方合理的安全關(guān)切，“不讓競(jìng)爭(zhēng)成為沖突，不讓分歧成為爭(zhēng)端”。

其次，統(tǒng)籌好陸地與海洋的關(guān)系。印度洋安全治理不應(yīng)局限于“就海談?！保鴳?yīng)堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、陸海聯(lián)動(dòng)的原則。環(huán)印度洋地區(qū)陸上治理狀況的改善，將對(duì)海洋安全治理產(chǎn)生積極的外溢作用。在此，一方面要提高環(huán)印度洋國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家治理能力，管控好地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)的陸上“風(fēng)險(xiǎn)源”，另一方面也要同步推進(jìn)對(duì)海上安全威脅（特別是非傳統(tǒng)安全威脅）的治理，避免海上安全風(fēng)險(xiǎn)外溢至陸上（一次嚴(yán)重的海上恐怖襲擊可能急劇惡化國(guó)家間關(guān)系）。

再次，統(tǒng)籌好安全與發(fā)展的關(guān)系。安全與發(fā)展互為目的和手段，不能脫鉤。印度洋現(xiàn)有安全治理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)表明，只談?wù)摪踩珕?wèn)題的治理機(jī)制很難“治標(biāo)治本”，而這也是推動(dòng)環(huán)印度洋聯(lián)盟、BIMSTEC等機(jī)制轉(zhuǎn)型的積極且重要的驅(qū)動(dòng)力。因此，應(yīng)積極推動(dòng)各次區(qū)域的一體化進(jìn)程，以及地區(qū)互聯(lián)互通、發(fā)展倡議之間的對(duì)接，加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)、海域管理等領(lǐng)域的合作，以發(fā)展手段解決安全難題。

最后，統(tǒng)籌好存量治理與增量治理的關(guān)系。印度洋安全治理的演進(jìn)不能急功近利，而應(yīng)循序漸進(jìn)，同步推進(jìn)存量治理與增量治理。要在充分肯定現(xiàn)有安全治理機(jī)制成效的基礎(chǔ)上，在治理主體的多元（如吸納更多非國(guó)家行為體）、治理議題的豐富（如推進(jìn)海上執(zhí)法合作）、治理機(jī)制的整合（如推動(dòng)構(gòu)建主導(dǎo)性的治理機(jī)制）、治理手段的創(chuàng)新（如研討治理規(guī)則）等方面，做好增量治理。

（三）治理手段：多管齊下、創(chuàng)新發(fā)展

其一，倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀。各方可借助印度洋海軍論壇、環(huán)印度洋聯(lián)盟等區(qū)域機(jī)制，加強(qiáng)就印度洋安全風(fēng)險(xiǎn)及其治理的交流，克服地緣政治競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)面影響，挖掘在印度洋地區(qū)的共同安全利益，并采取切實(shí)舉措予以落實(shí)。環(huán)印度洋地區(qū)大多數(shù)國(guó)家都有反殖民、求和平的共同經(jīng)歷和記憶，中國(guó)和印度作為東方文明古國(guó)和最大的發(fā)展中國(guó)家，在倡導(dǎo)并引領(lǐng)印度洋地區(qū)形成共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀方面，尤其可以發(fā)揮重要作用。誠(chéng)如印度前國(guó)家安全顧問(wèn)梅農(nóng)所指，“主要大國(guó)（比如印度、美國(guó)、中國(guó)或日本）對(duì)保障海上通道運(yùn)行擁有共同的利益……中國(guó)和其他國(guó)家應(yīng)該成為問(wèn)題解決者，而非麻煩制造者”。

其二，努力加強(qiáng)海上公共安全產(chǎn)品的供給。國(guó)際社會(huì)有必要加強(qiáng)對(duì)聯(lián)合國(guó)框架下印度洋安全治理機(jī)制的支持力度，包括向聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室提供資金、人力、裝備等方面支持;向環(huán)印度洋重點(diǎn)國(guó)家提供海上安全能力建設(shè)援助，提升相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織促進(jìn)海上安全的能力;加強(qiáng)在海洋經(jīng)濟(jì)、海洋科技、海岸帶管理與開(kāi)發(fā)等方面的合作，以發(fā)展促安全，尤其是漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化影響等領(lǐng)域;增進(jìn)海軍、海警等海上安全力量的合作，開(kāi)展人道主義和災(zāi)害救援聯(lián)合演習(xí)、軍事醫(yī)療合作等;支持國(guó)際海事組織、印度洋金槍魚委員會(huì)等機(jī)構(gòu)在具體領(lǐng)域的安全治理，并推動(dòng)與其他地區(qū)安全治理機(jī)制的協(xié)調(diào)合作。

其三，推動(dòng)現(xiàn)有機(jī)制的整合與創(chuàng)新發(fā)展。印度洋安全治理涉及的行為體、領(lǐng)域等非常復(fù)雜，故而很難形成統(tǒng)一的、全區(qū)域的安全治理機(jī)制，這帶來(lái)了治理機(jī)制碎片化的問(wèn)題。未來(lái)，國(guó)際社會(huì)可著力發(fā)展代表性強(qiáng)、被接受度高、涉及領(lǐng)域廣的機(jī)制（如環(huán)印度洋聯(lián)盟），提高其對(duì)地區(qū)安全治理的引領(lǐng)作用，推動(dòng)其他機(jī)制與之協(xié)調(diào)、對(duì)接與合作，如此或能有效調(diào)動(dòng)和統(tǒng)籌各方面政策資源，提高印度洋安全治理實(shí)效。