山西省跨界斷面生態(tài)補償機制實踐及優(yōu)化研究

劉丹 趙亮 張銳 張挺東

摘要：流域生態(tài)補償是一項以經濟手段來調動各方治水積極性、促進水環(huán)境質量改善的重要的環(huán)境經濟政策?！笆晃濉逼陂g，山西省創(chuàng)新水環(huán)境管理方式，在全省實行跨界斷面生態(tài)補償機制，對促進全省水環(huán)境改善收到了明顯的效果。在梳理、總結山西省2009年以來實施的地表水跨界斷面生態(tài)補償政策實踐的基礎上，結合生態(tài)文明體制改革工作中對生態(tài)補償機制建設方面的要求，同時借鑒遼寧、江蘇等省份的先進經驗，堅持“區(qū)際公平、權責對等”的原則，進一步圍繞生態(tài)補償的主體、客體、標準、方式等關鍵要素開展了研究，根據研究結果，提出了全省水環(huán)境生態(tài)補償機制的優(yōu)化方向和實施要求，優(yōu)化建立了“上下游雙向”橫向生態(tài)補償的山西省水環(huán)境生態(tài)補償機制，以期能夠為進一步提升山西省水環(huán)境管理水平奠定技術基礎。

關?鍵?詞：生態(tài)補償; 補償機制; 地表水; 跨界斷面; 山西省

中圖法分類號： X171?文獻標志碼： ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2019.01.007

1?研究背景

山西省位于海河流域的上游和黃河流域的中游，省內河流大都屬于自產外流型水系，被譽為“華北水塔”。根據山西省第二次水資源評價成果，山西省水資源總量僅占全國的0.5%，人均占有水量為381 m3，遠遠低于全國平均水平2 200 m3/人[1]。近些年來，隨著經濟的發(fā)展，全省廢污水及污染物排放量總體較大。根據山西省水資源評價規(guī)劃，2015年，全省397個入河排污口的廢污水入河總量為10.02億t，化學需氧量的入河總量為17.10萬t，氨氮的入河總量為2.44萬t?。山西省水資源匱乏，污水排放量大，加之河道天然來水量少、自凈能力差，這些因素為山西省的水環(huán)境保護工作帶來了更為嚴峻的考驗，同時也提出了更高的要求。

為了促進水環(huán)境的持續(xù)改善，山西省從2009年起，在全省11個市實施了地表水跨界斷面生態(tài)補償政策并在實施過程中做了多次政策調整和完善，取得了積極的成效。同時，國內已有20多個省份也相繼出臺了省域內或跨省界水環(huán)境生態(tài)保護補償的相關政策措施，從補償標準、補償方式等方面均做了有益的探索和嘗試，尤其是北京市、江蘇省、遼寧省等省市，在省域內建立了流域上下游橫向生態(tài)補償機制，具有良好的先進示范作用。2016年，國務院辦公廳和相關部委都提出了推進流域上下游橫向生態(tài)補償建設的相關要求。

由于規(guī)律認識的局限性，一直以來，山西省建立的地表水跨界斷面生態(tài)補償機制都為省市縣三級之間的縱向生態(tài)補償機制，與國家倡導的建立流域上下游橫向生態(tài)補償機制不相符合。因此，在地表水跨界斷面生態(tài)補償機制的基礎上來優(yōu)化建立山西省地表水跨界斷面橫向生態(tài)補償機制，對提高山西省的水環(huán)境管理水平、改善地表水的環(huán)境質量具有重要的意義。

2?跨界斷面生態(tài)補償政策設計及實踐

2009年，山西省開始在全省實行跨界斷面水質考核生態(tài)補償機制，在大量研究、商榷的基礎上，最終以山西省人民政府辦公廳的名義印發(fā)了《關于實行地表水跨界斷面水質考核生態(tài)補償機制的通知》。在全省主要河流實行地表水跨界斷面生態(tài)補償機制，對促進全省水環(huán)境改善具有積極的作用，同時，也為全國各地區(qū)提供了先行先試的經驗和良好的示范。

2.1?跨界斷面生態(tài)補償政策設計及實踐進展

山西省地表水跨界生態(tài)補償的政策設計和制度安排隨著國家對水環(huán)境管理的要求和形勢得到了不斷增補和修改，并結合山西省本地區(qū)水環(huán)境的實際情況不斷地進行了調整與完善，于2011，2013，2016年和2017年共進行了4次調整，調整內容主要包括以下5個方面。

（1） 考核范圍不斷擴大。從初始的市界斷面水質考核擴展到市界、縣界斷面水質考核。

（2） 考核指標不斷完善。2009年實施初始期，僅對化學需氧量1項指標進行了考核，結合“十二五”期間國家不斷強化主要水污染物總量減排的管理要求，于2011年新增了氨氮考核指標;隨著國家《水污染防治行動計劃》的實施，以及目前全國河流由有機性水體污染向營養(yǎng)性污染轉變的趨勢，經研究，山西省進一步增加了考核指標，將總磷指標也納入到了考核體系之中。

（3） 扣繳標準不斷細化。從實施以來一直采取梯度扣繳的方式，實施初始期的扣繳標準按照污染物超標的倍數分為3檔，分別于2013年和2016年將扣繳標準提升為4檔和5檔;同時，不斷加大對嚴重污染斷面的扣繳力度。

（4） 獎勵標準不斷嚴格。實施初始，出境考核斷面的水質只要優(yōu)于入境考核斷面的水質就有獎勵，目前，獎勵調整為與自身相比提升一個水質類別或退出劣Ⅴ類或改善至優(yōu)良水體的，獎勵要求更加嚴格，獎勵額度也加大了。

（5） 資金使用方向不斷拓寬。2009年政策實施以后，全省各市獲得的生態(tài)補償資金要求全部用于跨流域水污染綜合整治和斷面監(jiān)測等方面;目前增加了生態(tài)基流調蓄保障、水污染風險防控等。

2.2?跨界斷面生態(tài)補償政策實施效果

2.2.1?資金扣繳、獎勵及分配情況

2010～2016年，全省跨界斷面生態(tài)補償累計扣繳19.397 7億元，總體來說呈上升趨勢（見圖1）;獎勵資金累計為4.598 0億元，其中，2010年獎勵最多，為1.100 0?億元。2012～2016年，累計分配給各市6.019 5億元，為全省開展水環(huán)境污染防治工程建設、改善斷面水質提供了資金支持。

2.2.2?環(huán)境效益情況

根據山西省環(huán)境質量公報，2009～2016年，山西省地表水水質整體上得到了顯著提升。全省評價斷面中，Ⅰ-Ⅲ類斷面比例2016年比2009年上升了18.6%?，劣Ⅴ類斷面比例2016年比2009年下降了25.9%（見圖2）。同時，2016年與2009年相比，全省地表水評價斷面的化學需氧量、氨氮平均濃度分別下降了60.5%，66.9%。這與山西省建立和實施地表水跨界斷面水質考核生態(tài)補償機制，有效調動了各級政府水污染防治工作的積極性密切相關。

3?流域生態(tài)補償理論及政策研究

3.1?流域生態(tài)補償理論進展

生態(tài)補償是當前國內外研究的熱點問題之一，多位專家和學者對生態(tài)補償概念進行了厘清和描述[2-4]，但是至今為止，國內外對生態(tài)補償仍沒有一個明確的定義[2]。本文所研究的生態(tài)環(huán)境補償是一種既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護所獲得效益的獎勵或對破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環(huán)境污染者進行收費的經濟手段[4-5]。生態(tài)環(huán)境補償機制是一項非常復雜的制度安排，目前，世界各國還沒有一套成熟的生態(tài)環(huán)境補償機制可供借鑒[6-7]，包括發(fā)達國家在內，對生態(tài)環(huán)境補償還處于一種探索過程[8-9]。但是，生態(tài)環(huán)境補償機制的基本構成要素是確定的，包括：補償主體、補償客體、補償標準和補償方式等[10-11]。

流域生態(tài)補償主體分為流域生態(tài)破壞補償主體和流域生態(tài)保護補償主體[12-13]。

流域補償客體主要分為以下4類：

（1） 生態(tài)環(huán)境破壞的受損者;

（2） 為生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻者;

（3） 生態(tài)修復或環(huán)境治理過程中的受害者;

（4） 對減少生態(tài)環(huán)境破壞者給以補償[14-15]。

流域生態(tài)補償標準確定的依據是以達到水生態(tài)損害治理目標所需治理成本來認定的，對水生態(tài)破壞進行重建的直接投入成本可等同為將受到破壞的水生態(tài)恢復到正?；蝾A期的狀況所需要支付的費用[16-17]。

流域生態(tài)環(huán)境補償的方法和途徑很多，按照不同的準則有不同的分類體系[18]。① 按照補償方式劃分，可以分為資金補償、實物補償、功能補償和政策補償等[19];② 按照補償條塊劃分，可以分為縱向補償和橫向補償[20];③ 從空間尺度大小進行劃分，可以分為生態(tài)環(huán)境要素補償、流域補償、區(qū)域補償和國際補償等。

補償實施主體和運作機制是決定生態(tài)補償方式本質特征的核心內容，按照實施主體和運作機制的差異，大致上可以分為政府補償、市場補償以及混合補償三大類型[21-22]。

3.2?國內流域生態(tài)補償政策進展

流域生態(tài)環(huán)境補償機制作為一種重要的環(huán)境管理手段，近年來受到了黨中央、國務院的高度重視。2016年4月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號），鼓勵流域下游與上游建立橫向補償關系。同年12月，財政部、環(huán)境保護部、發(fā)展和改革委員會及水利部四部委聯合出臺了《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》（財建〔2016〕928號），對流域上下游的橫向生態(tài)保護補償機制建設內容與要求提出了一系列指導性的政策安排。

在黨和國家的重視和引導下，近年來各地積極探索流域生態(tài)保護補償機制建設，取得了初步成效?！笆晃濉币詠?，我國已有20多個省（直轄市、自治區(qū)）相繼出臺了省域內或跨省域流域生態(tài)保護補償相關的政策措施，探索了多種補償標準及補償模式。各省流域生態(tài)補償具有補償范圍各有側重、補償形式多樣化、補償標準個性化、部門分工明確化、資金使用方向統(tǒng)一化等特征。其中，江蘇省、貴州省實施的“上下游雙向補償”模式和遼寧省、北京市實施的“上游超標補償下游的單向補償”模式，對山西省優(yōu)化跨界斷面生態(tài)補償機制、建立橫向補償機制具有重要的借鑒意義。

4?跨界斷面生態(tài)補償機制優(yōu)化的方向

山西省地表水跨界斷面生態(tài)補償政策實施以來，取得了一定的成效和積極進展。但是由于這項工作涉及到的利益關系復雜，對規(guī)律的認知水平有限，在工作實踐中仍存在一些矛盾和問題，因此，需要結合國家政策導向和流域生態(tài)補償理論，對山西省跨界斷面生態(tài)補償機制進行改進和優(yōu)化。優(yōu)化方向主要歸納為以下3個方面。

4.1?補償責任需進一步明確

“區(qū)際公平、權責對等”是生態(tài)補償的基本原則，在實際操作過程中，補償責任往往難以明確，真正的補償主體和客體關系難以確認。山西省在實施地表水跨界斷面生態(tài)補償機制的過程中，省級層面對各市進行統(tǒng)一扣繳和獎勵，使得受益者未進行直接補償，受損者得不到賠償，流域生態(tài)補償資金到達真正需要補償的相關主體手中的困難增大，難以形成有效的激勵機制，對全省水質提升有一定的限制。因此，需進一步明確流域上下游各方的責任，形成“誰破壞、誰賠償，誰受益、誰補償”的生態(tài)補償格局，促進補償機制的順利實施。

4.2?補償方式需進一步豐富

山西省地表水跨界斷面生態(tài)補償機制采用政府縱向補償，補償方式單一，存在著以下不足：

（1） 重財政縱向轉移支付，輕財政橫向轉移支付，這與流域生態(tài)環(huán)境破壞與保護的跨區(qū)域性相偏離;

（2） 忽視了市場補償的探索與使用。

因此，需要按照補償理論和實際進一步豐富山西省地表水跨界斷面生態(tài)補償方式，實現對流域生態(tài)環(huán)境的共同治理。

4.3?補償制度需進一步清晰

目前，山西省的流域生態(tài)補償實踐都是以政府及相關行政機關發(fā)布政策文件和部門規(guī)章的方式進行的，這些行政命令的權威性和約束性不足，并且缺乏科學完善的管理方法與監(jiān)督程序。因此，針對全省流域上下游水環(huán)境生態(tài)保護補償機制的進一步調整和完善，需要從法律制度設計方面來確定生態(tài)補償的內容，建立流域上下游水環(huán)境生態(tài)保護補償監(jiān)督管理體制和資金使用監(jiān)督制度，規(guī)范和保障補償機制的實施。

5?跨界斷面生態(tài)補償機制優(yōu)化的建立

考慮到跨界斷面生態(tài)補償機制政策的實踐性和操作性，本研究優(yōu)化建立的跨界斷面生態(tài)補償機制，以《關于印發(fā)<山西省地表水跨界斷面生態(tài)補償考核方案（試行）><山西省城市環(huán)境空氣質量改善獎懲方案（試行）>的通知》（以下簡稱《通知》）為基礎進行設計。

優(yōu)化建立的山西省跨界斷面橫向生態(tài)補償機制考核范圍為各市行政區(qū)域內主要河流的地表水跨界斷面。結合目前山西省地表水營養(yǎng)性污染趨勢和斷面主要超標污染物類別，將考核指標確定為化學需氧量、氨氮和總磷3項。考核目標根據“十三五期間”國家與省政府簽訂的山西省水污染防治目標責任書、省政府與各市人民政府簽訂的水污染防治目標責任書和《山西省水污染防治工作方案》來確定。斷面水質監(jiān)測由山西省環(huán)境保護主管部門負責組織監(jiān)測?？紤]到優(yōu)化建立的跨界斷面生態(tài)補償機制的可實施性，扣、獎標準暫時沿用《通知》確定的標準。

補償方式由目前省市兩級縱向生態(tài)補償模式調整為“上下游雙向”橫向生態(tài)補償模式。也就是在監(jiān)測數據的基礎上，若上下游均在山西省行政范圍內時，凡跨市斷面當月監(jiān)測水質指標值劣于斷面水質目標的，由上游市按照規(guī)定的扣繳標準直接對下游市給予超標補償;凡跨市斷面優(yōu)于斷面水質目標的，由位于下游的市按照規(guī)定的獎勵標準直接對位于上游市的給予獎勵補償，具體補償采用上下游各市自主協(xié)商的資金補償方式。若上游或下游城市不在山西省省行政范圍內時，則由省政府按照扣、獎標準對斷面的上游市或下游市進行資金扣獎補償。

優(yōu)化建立的山西省跨界斷面橫向生態(tài)補償機制的具體實施，由山西省環(huán)境保護主管部門負責按月核定各市跨界斷面考核生態(tài)補償金扣罰與獎勵結果，通報有關市人民政府，抄送山西省財政部門。每年年終，有關市人民政府按照考核結果及時足額直接向下游市或上游市等補償對象支付補償金，具體方式由上下游市政府協(xié)商確定，省環(huán)境保護主管部門和財政部門給予指導。生態(tài)補償資金全部用于全省水污染防治工作。

6?結 語

山西省地表水跨界斷面生態(tài)補償政策實施以來，激發(fā)調動了省內各市保護改善水環(huán)境的積極性，使得全省流域生態(tài)環(huán)境質量得到了一定程度的改善，但是仍然存在著一定的缺陷。為此，結合國家近期流域生態(tài)補償政策導向，借鑒先進省份流域生態(tài)補償機制實施的經驗，提出了山西省跨界斷面橫向生態(tài)補償機制優(yōu)化的方向，以優(yōu)化建立山西省地表水跨界斷面橫向生態(tài)補償機制;采用“上游市對下游市給予超標補償，下游市對上游市給予獎勵補償”的資金補償方式，最終形成由省級層面統(tǒng)籌和監(jiān)管、資金轉移方式由上下游政府自主協(xié)商的“上下游雙向”橫向補償機制，以進一步增強流域生態(tài)補償機制在提升全省水環(huán)境管理、改善全省地表水質狀況工作中的能效。

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引用本文：劉?丹，趙?亮，張?銳，張挺東.山西省跨界斷面生態(tài)補償機制實踐及優(yōu)化研究[J].人民長江，2019，50（1）：35-38.

Study on practice and optimization of transboundary ecologicalcompensation mechanism in Shanxi Province

LIU Dan，ZHAO Liang，ZHANG Rui，ZHANG Tingdong

（Shanxi Academy for Environmental Planning，Taiyuan 030002，China）

Abstract：Watershed ecological compensation is an important environmental and economic policy to arouse the enthusiasm of all parties in water management and promote the improvement of water environment quality by economic means. During the "11th Five-Year Plan" period， the innovation of water environment management and the implementation of transboundary ecological compensation mechanism play a significant role in promoting the improvement of water environment in Shanxi Province. On the basis of combing and summing up the practice of transboundary ecological compensation policy of surface water implemented since 2009 in Shanxi Province， in the light of the requirements for the construction of ecological compensation mechanism in the reform of the ecological civilization system， drawing lessons from the advanced experience of Liaoning and Jiangsu Provinces， adhering to the principle of "inter-regional fairness， equal power and responsibility"， we focus on the subject， object， standard， mode and other key elements of ecological compensation. According to the optimization direction and implementation requirements on the ecological compensation mechanism were put forward. The ecological compensation mechanism of water environment in Shanxi Province is established by optimizing the "upstream and downstream bidirectional" transversal ecological compensation mechanism， which is expected to provide a technical basis for further improving the level of water environment management in Shanxi Province.

Key words：?ecological compensation;compensation mechanism; surface water;transboundary section;Shanxi Province