歐盟新修訂的包裝和包裝廢棄物指令解讀

董夫銀　盧體康　李和平　趙建峰　馮濤

摘要：本文介紹2018年6月14日發(fā)布的新修訂歐盟包裝和包裝廢棄物指令的主要變化，包括新增加的2025年和2030年底前的回收加工使用目標(biāo)，廢棄物管理等級原理，回收加工使用廢棄物重量的計算規(guī)則和為保障指令的實(shí)施所采取的一些措施等，以及對中國廠家的建議。

關(guān)鍵詞：歐盟指令;包裝和包裝廢棄物;廢棄物管理等級原理

中圖分類號：TB48，F(xiàn)205

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1400（2019）01-0059-05

Deep Understanding of The Newly Amended European Directive on Packaging and Packaging Waste

DONG Fu-yin， LU Ti-kang， LI He-ping， ZHAO Jian-feng， FENG Tao

Abstract： The major changes introduced by the DIRECTIVE （EU） 2018/852 amending Directive 94/62/ EC on packaging and packaging waste which was published on 14 June 2018 are studied， including the newly added minimum targets by weight for recycling before the end of 2025 and 2030， the waste hierarchy principle， rules on the calculation of the attainment of the targets and the measures taken to ensure the implementation of the Directive. Also included are some recommendations for the Chinese manufacturers.

Keywords： European Directive; packaging and packaging waste; the waste hierarchy principle

2015年12月歐盟委員提出關(guān)于修訂第94/62/EC號包裝和包裝廢棄物指令的建議[1]，同時啟動修訂的還有關(guān)于廢棄物的第2008/98/EC號指令等5個指令，它們都是歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)的組成部分[2]，經(jīng)過三年的修訂，2018年6月14日歐盟在官方雜志正式公布了對第94/62/EC號包裝和包裝廢棄物指令修訂的第（EU）2018/852號指令文本[3]，這是對該指令的第七次修訂。在同一天也公布了已完成修訂的其他5個指令文本。這是歐盟承諾向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的背景下對廢棄物等指令進(jìn)行的大修訂，因此，這些修訂均帶有循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，為此本次修訂時將“為向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變做貢獻(xiàn)”加入到新修訂的包裝和包裝廢棄物指令（下稱本指令）的目的中。本指令的其他特點(diǎn)如下：

1、與第2008/98/EC號指令看齊

關(guān)于廢棄物的第2008/98/EC號指令，是歐盟廢棄物的框架結(jié)構(gòu)指令（theWasteFrameworkDirective），所有廢棄物指令必須與它看齊。本指令在修訂時，主要引用第2008/98/EC號指令（下稱WFD）的下述內(nèi)容：

（1） 定義：將“包裝廢棄物（packaging waste）”定義中的“廢棄物”定義與WFD的“廢棄物”定義聯(lián)系起來，即指屬于WFD所定義的廢棄物（waste）的任何包裝或包裝材料，還直接引用WFD的下列定義：廢棄物（waste），廢棄物管理（waste management），收集（collection），分開收集（separate collection），預(yù)防（prevention），再使用（reuse），處理（treatment），回收（recovery），回收再加工利用（recycling），處置（disposal）和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制（extended producerresponsibility scheme），并因此刪除了下列原來的類似定義，如包裝廢棄物管理（packaging waste management），預(yù)防（prevention），再使用（reuse），回收（recovery），回收再加工利用（recycling），能源回收（energy recovery），有機(jī)回收利用（organic recycling）和處置（disposal）。

（2） 廢棄物管理等級原理（thewastehierarchy）：該原理是歐盟廢棄物政策和立法的基石。主要目的是在制定廢棄管理和政策方面將廢棄物對環(huán)境的不良影響降到最低，并且增加和優(yōu)化資源效率。WFD第4條給出了廢棄物管理等級原理，即按優(yōu)先次序規(guī)定了的5個措施，分別為預(yù)防（prevention）、為再使用所做的準(zhǔn)備工作（preparing for re-use）、回收再加工使用（recycling）、能源回收等的其他回收（otherrecovery，e.g. energy recovery）以及處置（disposal）。最佳方案為采取措施預(yù)防或減少廢棄物的產(chǎn)生，其次是再使用，接著是回收加工使用，最后才是其他回收和處置。這是歐盟廢棄物管理法律應(yīng)遵循的一般原理。本次修訂就是按此原理進(jìn)行的。

（3） 生產(chǎn)者責(zé)任延伸制、激勵機(jī)制等引用了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制、激勵機(jī)制等，詳見下面。

2、定義

刪除了要對附錄I所列舉的包裝定義例子進(jìn)行審查的規(guī)定。

新增了“復(fù)合包裝”（composite packaging）和“可再用包裝”（reusable packaging）定義。附錄III表2第3欄中的題目“再使用的包裝”改成了“可再使用的包裝”，其第2欄題目“所使用包裝的數(shù)量（噸）”改成“首次投放市場的包裝數(shù)量（噸）”，新增加第4欄“可再使用銷售包裝”。

3、預(yù)防

對第4條《預(yù)防》進(jìn)行了修訂，要求應(yīng)用預(yù)防原則制定各類措施，包括生產(chǎn)者責(zé)任延伸制方案、采納WFD附錄Iva所列出的為激勵實(shí)施廢棄物管理等級原理所采用的經(jīng)濟(jì)手段和其他措施等。

刪除了第3款，其關(guān)于強(qiáng)化基本要求的內(nèi)容在第9條《基本要求》第5款已有體現(xiàn)。

4、再使用

對第5條進(jìn)行了較大的修訂，增加了題目“再使用”，按照廢棄物管理等級原理，大大豐富本條的內(nèi)容。提出了為增加可再使用包裝份額以及在對環(huán)境無害的系統(tǒng)里再使用包裝的份額所采取的具體措施，包括使用“押金退還”制度、設(shè)定定性或定量目標(biāo)、使用經(jīng)濟(jì)激勵、為每個包裝系列每年設(shè)定在市場上投放的可再使用包裝的最低百分比等。再使用的實(shí)施減少了新包裝的投放，并減少了包裝廢棄物的產(chǎn)生，因此再使用包裝的平均市場份額可扣除第6條設(shè)定的包裝廢棄物的回收目標(biāo)，來調(diào)整成員國的回收目標(biāo)。但調(diào)整幅度最大不能超過5%。維修后再使用的木質(zhì)包裝也按上述考慮調(diào)整其回收目標(biāo)。委員會將在2019年3月31日給出此類計算的具體實(shí)施細(xì)則。在2024年12月31日前，委員會將重新考慮就包裝再使用所設(shè)定的目標(biāo)以及相關(guān)的計算規(guī)則、勵措施。

5、回收和回收再加工使用

第6條《回收和回收再加工使用》為回收設(shè)定了較長期的“回收加工使用”目標(biāo)，以便引導(dǎo)經(jīng)營者和成員國向這方面投資，以達(dá)到歐盟設(shè)定的“回收加工使用”目標(biāo)。而且所設(shè)定的“回收加工使用”目標(biāo)逐年提高，見下表1，而對于單項(xiàng)指標(biāo)，塑料的增加幅度最大，這與歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動計劃設(shè)定的目標(biāo)是一致的，即優(yōu)先處理塑料問題。單項(xiàng)指標(biāo)金屬分解成了黑色金屬指標(biāo)和鋁的指標(biāo)，這是因?yàn)楦嗟匿X回收利用就意味著節(jié)省更多的能源，為此，也將附錄III表1和附錄III表2中的“金屬”一行分別改成了“黑色金屬”和“鋁”兩個行。附錄III表3和表4的“金屬包裝”欄分別被“黑色金屬包裝”和“鋁包裝”欄取代。

新增第1a款、第1b款和第1c款：在總目標(biāo)不變的情況下，在同時滿足能實(shí)現(xiàn)的單個指標(biāo)最多不低于所設(shè)定指標(biāo)的15%，和單個指標(biāo)不會因此降到30%以下以及玻璃和紙（包括紙板）的單個指標(biāo)也不會因此降到60%以下時，允許申請延長對單項(xiàng)指標(biāo)的完成日期，但最多不能超過上述截止日期5年，最遲要在截止日期前的24個月提出，并同時提交擬在延長期內(nèi)實(shí)施的計劃，為此增加了有關(guān)實(shí)施計劃內(nèi)容要求的附錄IV。委員會將在2024年12月31日前對2030年底前的單項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行審查，以決定是否需要維持或提高。

第2款關(guān)于出口包裝廢棄物可計入指標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容，移到新增的第6a條中，因此刪除。

第3款有關(guān)鼓勵能源回收的內(nèi)容，不是廢棄物管理等級原理所鼓勵的，刪除。

第5款、第8款和第9款由于內(nèi)容已過時，刪除。

6、關(guān)于達(dá)到指標(biāo)的計算規(guī)則

新增了第6a條《關(guān)于達(dá)到指標(biāo)的計算規(guī)則》?！盎厥赵偌庸だ谩钡膹U棄物重量，是指對已成為廢棄物的包裝在進(jìn)行檢查、分揀等簡單操作拿走沒用的廢棄物后而實(shí)際進(jìn)入后續(xù)再加工成產(chǎn)品、材料或物質(zhì)的廢棄包裝物的重量。經(jīng)過簡單處理將廢棄物變成可用物品，只有當(dāng)它用作后續(xù)進(jìn)一步加工成品、材料或物質(zhì)的目的時才計入“回收再加工利用”的廢棄物。然而，該有用物品如用作燃料或其他方式來生產(chǎn)能源，或者被焚燒、回填、填埋，均不計入“回收再加工利用”的廢棄物。進(jìn)行厭氧或好氧處理技術(shù)的可生物降解包裝廢棄物可計入“回收再加工利用”的廢棄物，假如該處理產(chǎn)生可當(dāng)作回收物品、材料、物質(zhì)使用的堆肥、消化劑或其他相對于輸入物具有類似數(shù)量可回收量的輸出物。該輸出物當(dāng)用在土地上時，只有對農(nóng)業(yè)或生態(tài)有幫助時才計入“回收再加工利用”的廢棄物。焚燒后分離出來的金屬假如滿足WFD第11a條第9款質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也可計入。將收集到的包裝廢棄物送給其他成員國“回收加工利用”，也可計入該輸出國所完成的指標(biāo)中。從歐盟出口到其他國家的包裝廢棄物，當(dāng)出口商能證明其裝船符合第（EC）No1013/2006號條例的要求以及在其他國家對廢棄物的處理?xiàng)l件基本等同于歐盟環(huán)境法規(guī)時，也可計入出口成員國所完成的指標(biāo)中。

為保證數(shù)據(jù)的可靠和準(zhǔn)確，要求成員國建立包裝廢棄物的質(zhì)量控制和溯源系統(tǒng)，該系統(tǒng)分別由電子登記、所挑揀廢棄物的質(zhì)量要求技術(shù)規(guī)范或不同類型廢棄物的平均損失率以及廢棄物管理慣例組成。電子登記按WFD第35條第4款的規(guī)定執(zhí)行，平均損失率基于按WFD第11a條第10款的規(guī)定將由委員會在2019年3月31日前所制定的計算規(guī)則而定。

委員會將在2019年3月31日前制定有關(guān)包裝廢棄物重量的計算、驗(yàn)證和報告規(guī)則。

7、早期預(yù)警報告

新增第6b條《早期預(yù)警報告》，要求在離截止日期還有至少三年時撰寫目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)展報告，包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的預(yù)估、不能達(dá)到單項(xiàng)指標(biāo)的風(fēng)險及建議，所使用的最佳實(shí)施做法，這些規(guī)定也是WFD第11b條新增加的規(guī)定。

8、退回、收集和回收系統(tǒng)

第7條《退回、收集和回收系統(tǒng)》增加了在2024年12月31日前為所有的包裝建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的方案，具體要求見WFD第8條和第8a條。新增了要求對包裝廢棄物的高質(zhì)量回收，以及滿足要求行業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。WFD第11條第1款的規(guī)定也適用。

9、基本要求

第9條《基本要求》增加了第5款：為了改善再使用的設(shè)計和促進(jìn)高質(zhì)量的回收使用，以及加強(qiáng)該法規(guī)的實(shí)施，委員會必須在2020年12月31日前對強(qiáng)化基本要求的可行性進(jìn)行審查并提交相關(guān)的報告給歐盟議會和理事會。

10、包裝中的重金屬含量

對第11條《包裝中的重金屬含量》第3款進(jìn)行了修訂，是由于所引用條款號21（3）已變成21a，而其他內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)變化。

11、信息系統(tǒng)和報告

對第12條《信息系統(tǒng)和報告》進(jìn)行了修訂，題目由“信息系統(tǒng)”改成“信息系統(tǒng)和報告”，并修訂了第2款，明確了數(shù)據(jù)庫應(yīng)包括附錄III數(shù)據(jù)，刪除了第3款有關(guān)數(shù)據(jù)格式，因?yàn)樗巡⑷氲叫略龅?d中。新增了第3a款、第3b款、第3c款和第3d款：要求成員國每年報告第6條第1款所設(shè)定的指標(biāo)實(shí)施情況數(shù)據(jù)以及可再使用包裝的數(shù)據(jù)給委員會，委員會將在2019年3月31日前制定有關(guān)數(shù)據(jù)報告格式的規(guī)則，關(guān)于本次修訂新增加指標(biāo)的實(shí)施數(shù)據(jù)和可再使用包裝的數(shù)據(jù)的第一個報告期是指在該規(guī)則制定好后的第一個整年，報告數(shù)據(jù)時要附帶質(zhì)量檢查報告等信息，委員會必須對各成員國提交的報告進(jìn)行審查，并公布審查報告，報告將對成員國數(shù)據(jù)收集的組織、數(shù)據(jù)來源和所使用的方法，以及數(shù)據(jù)的完整性、可靠性、及時性和一致性進(jìn)行評估，并提出相關(guān)的改進(jìn)建議。該報告每四年發(fā)布一次。

第5款被刪除，是由于所引用的第17條《報告的義務(wù)》在本次修訂被刪除。

12、報告的義務(wù)

第17條《報告的義務(wù)》被刪除，由于第12條《信息系統(tǒng)和報告》已包括相關(guān)的內(nèi)容。

13、順應(yīng)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步而做的改進(jìn)

第19條《順應(yīng)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步而做的改進(jìn)》第1款因所引用的第21條第2款的內(nèi)容發(fā)生改變而修訂，內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)性變化;第19條第2款，由于所引用條款號由第21條第3款變成新增的第21a條而進(jìn)行了修訂，內(nèi)容也沒有實(shí)質(zhì)性變化。

14、具體措施

第20條《具體措施》，由于所引用的條款號由21（3）變成21a，而內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)性變化。

15、委員會程序

第21條《委員會程序》改成與WFD第39條一致，主要是將原引用已作廢的第1999/468/EC號決議用2011年2月18日發(fā)布的第No182/2011號條例代替，并修改了部分措辭。

16、授權(quán)權(quán)利的使用

新增了第21a條《授權(quán)權(quán)利的使用》：規(guī)定指令第11條第3款、第19條第2款以及第20條授權(quán)委員會制定相關(guān)的授權(quán)法規(guī)，其授權(quán)期為五年，從2018年7月4日開始。并對被授權(quán)權(quán)利的使用、撤消和延期，以及授權(quán)法規(guī)的制定、采納等做了規(guī)定。

17、附錄II

對附錄II第一點(diǎn)第二縮排進(jìn)行了修訂，引進(jìn)了廢棄物管理等級原理。

附錄II第三點(diǎn)第（c）節(jié)，修改了英文用詞，將should改成does，語調(diào)更加強(qiáng)硬;第（d）增加了氧化可降解塑料（Oxo-degradableplastic）包裝不作為可生物降解來對待。

18、附錄III

附錄III的修訂內(nèi)容見上述“2、定義”。

19、附錄IV

附錄IV《按第6條第1A款第d點(diǎn)要求提交的實(shí)施計劃》為新增的附錄：給出了實(shí)施計劃應(yīng)包括的內(nèi)容，如對包裝廢棄物的過去、現(xiàn)在和將來“回收加工利用”、填埋和其他處理率的評估、按照WFD第28條和第29條制定的廢棄物管理計劃和廢棄物預(yù)防方案的實(shí)施評估、不能在截止日期前完成指定目標(biāo)的理由、對延長時間必要性評估、在延長時間內(nèi)所采取的措施以及措施的實(shí)施時間表、對按照污染者自付原理的廢棄物管理的資助情況以及改善數(shù)據(jù)質(zhì)量措施等。

本指令在2018年7月4日生效。成員國要在2020年7月5日前將上述指令轉(zhuǎn)換成成員國的法律、法規(guī)和行政法規(guī)。

綜上所述，包裝和包裝廢棄物指令的此次修訂，在定義、廢棄物治理所遵循的原理以及措施方面均與WFD看齊，并設(shè)定了越來越嚴(yán)的2025年和2030年的長期目標(biāo)，在廢棄物管理等級原理指導(dǎo)下，鼓勵包裝的再使用，并為此從指標(biāo)中扣除再使用份額來調(diào)整擬完成的指標(biāo)，新增加的關(guān)于達(dá)到指標(biāo)的計算規(guī)則、以及在2019年3月31日前擬出臺目標(biāo)調(diào)整計算規(guī)則、數(shù)據(jù)報告格式規(guī)則、包裝廢棄物重量的計算、驗(yàn)證和報告規(guī)則以及平均損失率計算規(guī)則，再結(jié)合早期預(yù)警報告制度、申請延長單項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)施時間等，使得該指令更具有操作性，另外，引進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制方案、激勵手段，質(zhì)量控制和溯源系統(tǒng)，報告的審查制度，為指令的實(shí)施提供了保障。本次沒有對包裝中的重金屬限量進(jìn)行修訂。

本指令給出了比較嚴(yán)格的“回收加工使用”目標(biāo)，對于出口歐盟的中國包裝廠家提出的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。中國的包裝廠家應(yīng)及早做好準(zhǔn)備，在設(shè)計和生產(chǎn)時充分考慮再使用或回收加工再使用的需求，或使用可生物降解的材料，以免不符合歐盟的要求被退回而造成損失。值得注意的是，氧化可降解塑料（Oxo-degradable plastic）已不作為可生物降解來對待，這是一個新動向，由于氧化可降解塑料會迅速分解成塑料微粒，歐盟擬禁止使用該種塑料[4]，請相關(guān)廠家引起重視。

參考文獻(xiàn)：

[1] Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste （2015/0276 （COD））.

[2] COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT， THE COUNCIL， THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy（COM（2015） 614 final）.

[3] DIRECTIVE （EU） 2018/852 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 30 May 2018 amending Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste.

[4] COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT， THE COUNCIL， THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A European Strategy for Plastics in a Circular Economy（COM（2018） 28 final）.