檢察機(jī)關(guān)檢察建議工作調(diào)研報(bào)告

胡湘暉 譚文見 楊玉平

檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要手段，在推進(jìn)社會治理法治化、促進(jìn)依法行政、維護(hù)國家利益和社會公共利益等方面具有重要作用。長期以來，各級檢察機(jī)關(guān)利用這一有效監(jiān)督方式，促進(jìn)了相關(guān)問題的解決，取得了明顯的監(jiān)督效果。但應(yīng)當(dāng)看到，由于存在對檢察建議作用認(rèn)識不足、制發(fā)不規(guī)范、整改落實(shí)缺乏有效監(jiān)督等問題，檢察建議的作用還沒有得到充分發(fā)揮。在一些地方，檢察建議一發(fā)了之，被建議單位認(rèn)為可改可不改，檢察機(jī)關(guān)也沒有督促落實(shí)和跟蹤問效，影響了檢察建議作用的發(fā)揮?，F(xiàn)就南方某基層檢察院為例，匯總2016年至2018年檢察建議的數(shù)據(jù)、典型案例、成效、存在問題及原因、建議措施等，將上述資料梳理、分析，針對實(shí)際情況，提出統(tǒng)籌性、針對性、可行性的對策，為檢察建議工作順利開展提供一些有益的借鑒。

一、基本情況

自2016年以來，該院共計(jì)發(fā)出檢察建議477件。按種類分，檢察建議293件，占比61.4%，糾正違法通知書184件，占比38.6%。按年度分，2016年149件，2017年175件，2018年153件，整體呈增長趨勢。為更直觀地呈現(xiàn)該院檢察建議的概貌及特點(diǎn)，以下按職能分為刑檢監(jiān)督（偵監(jiān)、公訴）、民行監(jiān)督（民行）、執(zhí)行監(jiān)督（監(jiān)所、控申）三大類，具體分析詳見以下表1、2、3。

從表1可知，制發(fā)檢察建議工作重心從刑檢監(jiān)督轉(zhuǎn)移至民行監(jiān)督，檢察建議數(shù)占比逐步上升。究其原因，民行職能的擴(kuò)張，檢察公益訴訟的開展，檢察建議的制發(fā)數(shù)上升趨勢顯著，2017年同比增長118%，2018年同比增長16%。從制發(fā)種類而言，糾正違法通知書集中在刑檢監(jiān)督，檢察建議書集中在民行監(jiān)督。

從表2可知，傳統(tǒng)檢察建議以刑檢部門針對公安、法院的立案、偵查、審判等司法活動的監(jiān)督為主，因而制發(fā)對象集中在法院、公安。但三年來，對行政機(jī)關(guān)的制發(fā)數(shù)呈倍數(shù)增長，占比數(shù)7.3%增長至28.7%，此變化亦是由于民行部門職能的加強(qiáng)，拓展。

從表3可知，偵查、審判、執(zhí)行監(jiān)督系該院監(jiān)督重點(diǎn)，其中偵查、審判監(jiān)督三年持平，而執(zhí)行監(jiān)督方面、督促履職方面有所下降。此外，公益訴訟監(jiān)督成為新的監(jiān)督內(nèi)容，制發(fā)數(shù)猛增，這意味著檢察建議今后在民事、行政等領(lǐng)域的作用增強(qiáng)。

從表4可知，檢察建議整體在外觀形式上回復(fù)率較高，采納率亦比較高。

二、檢察建議的實(shí)效

從實(shí)施效果來看，檢察建議在推動有關(guān)部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，發(fā)現(xiàn)、糾正和減少違法違紀(jì)行為，預(yù)防犯罪等諸多方面發(fā)揮了積極的作用。一份好的檢察建議所發(fā)揮的作用往往超過所辦案件本身。具體從該院實(shí)際而言，檢察建議主要發(fā)揮了以下作用：

1、促進(jìn)發(fā)案單位整章建制

行政機(jī)關(guān)及相關(guān)企業(yè)的管理制度不完善或制度執(zhí)行不到位或管理有缺失，這些往往給犯罪分子可乘之機(jī)，該院在辦案中，認(rèn)真分析查找出現(xiàn)問題的原因，剖析發(fā)案單位制度、管理中存在的漏洞和隱患，運(yùn)用檢察建議幫助發(fā)案單位堵漏建制，防止類案再發(fā)。如2016年前后該院先后查處了該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、縣屬中學(xué)等多個機(jī)關(guān)單位出納、會計(jì)挪用公款案。此系列案的發(fā)生，暴露出相關(guān)單位的財(cái)務(wù)管理較為混亂，往往出納會計(jì)同為一人，既無制度約束，亦缺乏有效監(jiān)督，極易滋生貪污腐敗犯罪。該院從完善制度、加強(qiáng)管理、思想教育等多方面對案發(fā)單位發(fā)出檢察建議后，各單位積極整改并答復(fù)，從源頭上預(yù)防了犯罪。在審查一詐騙案中，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣屬行政職能局在某江干流養(yǎng)殖污染防治工作中未完全履行職責(zé)，致使羅竹泉虛報(bào)部分養(yǎng)殖場面積，騙取了國家拆遷補(bǔ)償金93030元，該院民行科遂向5個行政機(jī)關(guān)分別提出檢察建議，建議全面排查該項(xiàng)工作的資金發(fā)放情況，并加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理，完善組織實(shí)施方案，協(xié)調(diào)各單位形成聯(lián)動工作合力，防止國有財(cái)產(chǎn)流失，并將違紀(jì)線索移送至縣監(jiān)委會。5個單位均高度重視，按建議要求全面復(fù)查了資金發(fā)放情況，有效地堵塞漏洞，保護(hù)了國有財(cái)產(chǎn)。

2、規(guī)范辦案部門司法行為

2016年以來，該院向公安、法院、監(jiān)獄、看守所制發(fā)檢察建議近400份，涉及偵查、審判、執(zhí)行等程序環(huán)節(jié)，較好地發(fā)揮了規(guī)范司法行為、促進(jìn)司法公正的法律監(jiān)督作用。一是維護(hù)了當(dāng)事人的訴訟及實(shí)體權(quán)益。2016年向公安局制發(fā)的2件檢察建議，有效地維護(hù)了辯護(hù)律師的會見權(quán);2017年向法院制發(fā)的1件檢察建議，糾正了其因適用法律錯誤而判處罰金，為當(dāng)事人挽回了財(cái)產(chǎn)十萬元。二是有效規(guī)范了司法行為。如針對相關(guān)司法機(jī)關(guān)違反法定訴訟程序，未嚴(yán)格依法履職，如羈押超期、適用程序不規(guī)范、不統(tǒng)一、認(rèn)定案件的基本事實(shí)缺乏證據(jù)證明、文書送達(dá)不規(guī)范不及時、羈押必要性等多種情形，及時發(fā)出檢察建議，督促其嚴(yán)格依法辦案，以杜絕類似問題的發(fā)生。在審查公安機(jī)關(guān)辦理的陳某、趙某等未成年人涉嫌犯罪案件中發(fā)現(xiàn)，兩案均存在未通知法定代理人到場的問題，該院向公安機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，縣公安機(jī)關(guān)向全縣所有派出所下達(dá)指令，要求必須按照刑訴法的相關(guān)規(guī)定落實(shí)到位，從而杜絕了訊問涉罪未成年人時法定代理人不在場的現(xiàn)象。

3、有助于服務(wù)保障民生

在履行法律監(jiān)督職責(zé)的同時，積極運(yùn)用檢察建議，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在保障民生中的積極作用。在辦理的黃某等3人生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品案中，發(fā)現(xiàn)兩地鎮(zhèn)政府、某食品藥品工商質(zhì)量監(jiān)督管理局均存在未依法履行法定監(jiān)管職責(zé)的行為，遂分別對3家單位發(fā)出檢察建議，建議其切實(shí)履行相應(yīng)職責(zé)，采取必要措施糾正違法行為，加強(qiáng)日常監(jiān)管等。截止目前，某鎮(zhèn)政府已出臺相應(yīng)的專項(xiàng)整治辦法，并開展了專項(xiàng)排查行動，要求各經(jīng)營者辦理相應(yīng)執(zhí)照，確保合法的經(jīng)營主體進(jìn)入市場，從而維護(hù)人民群眾舌尖上的安全。

4、促進(jìn)社會治安綜合治理

在依法打擊各類犯罪同時，積極參加社會治安綜合治理，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的各類治安問題和安全隱患，及時發(fā)出檢察建議，督促有關(guān)部門加強(qiáng)整改，有效推動了社會治安綜合治理，為平安建設(shè)保駕護(hù)航。2017年，該院全面梳理了2014年以來交通肇事、危險(xiǎn)駕駛案，發(fā)現(xiàn)違法行為人判處刑罰后，公安機(jī)關(guān)并未依法吊銷駕駛證，遂督促公安機(jī)關(guān)依法履職，有效地維護(hù)道路安全，保障人民群眾財(cái)產(chǎn)、人身安全。

三、存在的問題

整體而言，該院制發(fā)的檢察建議收到一定實(shí)效，經(jīng)過梳理，發(fā)現(xiàn)目前主要存在以下幾方面的問題：

1、檢察建議的回復(fù)采納情況不樂觀

從三年數(shù)據(jù)來看，整體回復(fù)率和采納率均較高，但實(shí)際中，存在以下幾大問題：一是被監(jiān)督單位僅僅口頭回復(fù)，沒有認(rèn)真落實(shí)整改。在辦理公益訴訟案件過程，為促進(jìn)理解，達(dá)成共識，在發(fā)送檢察建議之前，聽取了發(fā)送對象林業(yè)局的意見，林業(yè)局認(rèn)為自己雖存在瑕疵，但尚未達(dá)到要被檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的方式督促履職的地步，且認(rèn)為檢察建議措辭不當(dāng)，不接受檢察建議。后經(jīng)多次溝通協(xié)調(diào)，林業(yè)局方理解并積極規(guī)范履職。二是超期回復(fù)、回復(fù)質(zhì)量欠佳。有些單位回復(fù)隨意性較大，采取千篇一律的模板化，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，流于形式、質(zhì)量欠佳，敷衍了事。如2017年辦理的8件審判活動違法監(jiān)督案件，發(fā)出檢察建議后，法院僅僅以“組織學(xué)習(xí)法律法規(guī)，依法整改案件材料及法律文書，對審書人員誡勉談話等”，并無實(shí)質(zhì)性整改措施及整改證明材料。三是回復(fù)但未實(shí)際采納。辦理的某管委會申請執(zhí)行監(jiān)督案，被申請人A公司進(jìn)入破產(chǎn)程序，資產(chǎn)已拍賣變現(xiàn)，申請人某管委會向法院申請執(zhí)行，法院裁定不予執(zhí)行仲裁裁決，因認(rèn)定事實(shí)、適用法律存在認(rèn)識分歧，法院未予采納發(fā)出的要求繼續(xù)執(zhí)行的檢察建議。為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體的公平正義，防止國有資產(chǎn)流失，該院及時向上級院匯報(bào)，提請了上級院跟進(jìn)監(jiān)督。

2、屢糾屢犯的執(zhí)法不規(guī)范問題仍存在

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容相對比較集中。絕大部分的檢察建議是針對公安、法院的程序問題，如對法院監(jiān)督的重點(diǎn)為民事執(zhí)行程序不規(guī)范、文書制作、送達(dá)不及時等問題。從制發(fā)的情況看，2017年的檢察監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)的司法執(zhí)法不規(guī)范問題，到2018年沒有得到根本性地解決，屢糾屢犯問題仍客觀存在。

四、原因分析

上述問題直接反映的是檢察建議剛性不強(qiáng)，缺乏約束，成為書面的文來文往，甚至成為一紙空文，難以達(dá)到預(yù)期的效果。造成此現(xiàn)象的原因主要為以下幾點(diǎn)：

1、檢察建議的約束力不足

《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》等相關(guān)法律、司法解釋均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)制發(fā)檢察建議，但無強(qiáng)制執(zhí)行力，司法建議、檢察建議仍被稱為“軟司法”，導(dǎo)致有的單位對建議采取置若罔聞或消極敷衍的態(tài)度，弱化了監(jiān)督效果和社會效果。

2、對檢察建議工作的重視度不夠

在檢察建議工作開展過程中，存在兩方面的重視不夠：一是檢察院內(nèi)部自身認(rèn)識不到位。檢察建議書、糾違通知書、檢察建議書作為一種非訴訟性法律文書，在司法實(shí)踐中并未引起辦案人員的重視，很多干警都把檢察建議工作排除在辦案“主業(yè)”之外，對檢察建議的重要性認(rèn)識不足;加之日常辦案任務(wù)繁重，往往把撰寫檢察建議作為完成考核的任務(wù)。二是被建議單位不重視。公安、法院的辦案人員認(rèn)為檢察建議并非剛性文件，明面上給予承辦檢察官面子予以答復(fù)，事后并未重視，未采取相應(yīng)的措施避免再犯。而一些行政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位對檢察建議的性質(zhì)和作用不十分了解，認(rèn)為是揭其短、出其洋相;一些行政機(jī)關(guān)持抵觸態(tài)度，認(rèn)為會影響對本單位的工作考核，會被扣分。

3、檢察建議重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量

質(zhì)量是檢察建議的生命線，更是檢察建議權(quán)威和剛性的基礎(chǔ)。高質(zhì)量的檢察建議既需要對案件發(fā)生的原因、特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行深入的分析和詳細(xì)的調(diào)查研究，又需要熟悉相應(yīng)的其他專業(yè)知識。而從歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析中發(fā)現(xiàn)，制發(fā)文書數(shù)量大，但高質(zhì)量具有典型意義的文書極少，在刑檢部門，監(jiān)督的問題大多浮于表面，少有深層次的問題。此外，檢察建議由具體案件承辦人制發(fā)，個人知識面的深度和廣度都是有限的，面對專業(yè)性強(qiáng)的問題，干警也很難依靠自身的知識，找出問題所在，提出相應(yīng)對策、措施。更何況檢察建議制作沒有統(tǒng)一明確的質(zhì)量要求，有時可直接套用已有模板，并未進(jìn)行調(diào)查研究和深入細(xì)致地分析，對需要改進(jìn)的問題把握不準(zhǔn)，建議的改進(jìn)措施空話、套話居多，內(nèi)容空泛，針對性不強(qiáng)，可操作性差，制約了檢察建議作用的發(fā)揮。

4、檢察建議的跟蹤落實(shí)不到位

向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議后，部分單位因?yàn)闄z察建議不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，不按照要求反饋的情況。由于現(xiàn)行法律對檢察建議的執(zhí)行以及執(zhí)行情況的反饋沒有明確規(guī)定，落實(shí)、跟蹤、督促也缺乏相應(yīng)配套的工作機(jī)制，從而導(dǎo)致對不執(zhí)行檢察建議要求的缺乏應(yīng)有的制約措施，承辦人制發(fā)后面對不回復(fù)、敷衍了事的情形，自己又無計(jì)可施，便只能放之任之，并沒有跟蹤監(jiān)督落實(shí)。

5、檢察建議的考核機(jī)制不夠完善

在對檢察建議的考核工作主要考慮數(shù)量，以數(shù)量來評價法律監(jiān)督工作質(zhì)量，從而導(dǎo)致為了片面追求考核排名，以溝通協(xié)調(diào)的方式增加檢察建議數(shù)量，甚至出現(xiàn)犧牲檢察監(jiān)督的權(quán)威換取檢察建議的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的公正性和權(quán)威性，弱化了檢察建議的監(jiān)督質(zhì)效。

五、解決措施

針對當(dāng)前檢察建議工作中存在的問題，今后將采取“內(nèi)部+外部”方式，形成合力加以改進(jìn)，提升檢察建議工作水平，切實(shí)加強(qiáng)檢察建議剛性化建設(shè)。

1、增強(qiáng)對檢察建議工作重要性的認(rèn)識

要以檢察建議工作為抓手加強(qiáng)法律監(jiān)督。一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。把檢察建議工作放在與司法辦案同等重要的位置予以推進(jìn)，引導(dǎo)干警在辦案的同時將是否需要制發(fā)檢察建議作為辦案的一個環(huán)節(jié)，不斷增強(qiáng)檢察建議工作的自覺性和主動性。二是建立健全考核激勵機(jī)制，強(qiáng)化干警對檢察建議的認(rèn)識。參照執(zhí)法質(zhì)量考核方案，開展檢察建議評估、評優(yōu)工作，對優(yōu)秀意見制發(fā)的部門和個人進(jìn)行獎勵，發(fā)揮激勵機(jī)制作用。

2.加強(qiáng)文書釋法說理，提升檢察建議的質(zhì)量

檢察建議的質(zhì)量是關(guān)鍵，制發(fā)檢察建議不在多，而在精、準(zhǔn)、實(shí)，提高檢察建議的質(zhì)量，也是提高檢察建議權(quán)威性的重要手段。一是增強(qiáng)檢察建議的說理性。嚴(yán)格按照《最高檢關(guān)于加強(qiáng)檢察法律文書說理工作的意見》要求，運(yùn)用證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)及適用法律，做到證據(jù)分析透徹、法理闡述深入、邏輯論證嚴(yán)謹(jǐn)、語言表述規(guī)范，提出的建議意見切實(shí)可行，力爭使所發(fā)出的檢察建議有理、有據(jù)、有節(jié)。二是規(guī)范辦案程序。嚴(yán)格規(guī)范辦案程序，建立《檢察建議文書制作細(xì)則》，在受理、審查、集體討論、擬稿、簽發(fā)、送達(dá)等各個環(huán)節(jié)嚴(yán)格執(zhí)行程序，尤其針對重大監(jiān)督事項(xiàng)，采取案件化模式辦理，由承辦人起草，經(jīng)集體討論，報(bào)科長、副檢察長審批，且對外發(fā)布時，注重儀式感，由分管副檢察長帶隊(duì)親自送達(dá)。三是加強(qiáng)調(diào)查研究，提升監(jiān)督水平。深入開展調(diào)查研究，把好建議的質(zhì)量關(guān)，使建議切中要害，切實(shí)提高建議的針對性、可行性、操作性和實(shí)效性。

3、建立健全工作機(jī)制，加強(qiáng)檢察建議工作規(guī)范化管理

出臺相應(yīng)的加強(qiáng)檢察建議剛性化機(jī)制建設(shè)實(shí)施辦案，建立檢察建議的線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實(shí)、文書制作、把關(guān)審核、臺帳管理、送達(dá)宣告、跟蹤監(jiān)督、釋放說理等操作性強(qiáng)的工作機(jī)制，做到有章可循，切實(shí)規(guī)范各項(xiàng)工作流程。由檢察建議工作辦公室負(fù)責(zé)檢察建議書的歸口管理和工作督導(dǎo)，加強(qiáng)檢察建議的統(tǒng)計(jì)、分析、研究工作，進(jìn)一步提高檢察建議的制發(fā)、管理水平。

4、加大檢察建議工作的宣傳力度，增加社會知曉度、認(rèn)可度

利用多種場合，采取多種方式，充分宣傳檢察建議的作用，促進(jìn)認(rèn)識提高。以運(yùn)用典型案例評析宣傳，達(dá)到處理一案、教育一片、防范一方的效果;選擇適宜法制宣傳的檢察建議素材，充分運(yùn)用新聞媒體，對建議進(jìn)行及時、適度地宣傳報(bào)道，提升社會認(rèn)可度，營造良好氛圍、擴(kuò)大社會效果。

5、爭取各方單位的支持，打好組合拳

爭取縣委、縣政府的支持。請求以“兩辦”聯(lián)合發(fā)文的方式印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的意見》，將被建議單位對檢察建議落實(shí)整改情況納入年度績效考核，形成具有約束力的規(guī)范性文件。主動對接人大監(jiān)督。以人大開展的“加強(qiáng)法律監(jiān)督工作”專項(xiàng)調(diào)研為契機(jī)，主動向人大進(jìn)行專題匯報(bào)，推動人大出臺加強(qiáng)檢察建議剛性化建設(shè)的規(guī)范性文件。健全檢察建議向人大常委會備案制度，邀請人大同步監(jiān)督，確保檢察建議取得實(shí)效。積極借力紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。加強(qiáng)與紀(jì)委、監(jiān)察委的銜接，推動出臺督促落實(shí)檢察建議和加強(qiáng)線索移送、協(xié)作配合等方面的實(shí)施意見，對無正當(dāng)理由拒不落實(shí)檢察建議涉嫌違紀(jì)違法行為的移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。

2、加強(qiáng)溝通交流，建立檢察建議工作的銜接機(jī)制

一是要加強(qiáng)與被監(jiān)督單位溝通，公檢法交流常態(tài)化。依托開展公益訴訟工作中建立的聯(lián)席會議制度、圓桌會議等常態(tài)化溝通機(jī)制，主動與被監(jiān)督的公安、法院以及行政單位進(jìn)行溝通交流，盡量消除被建議單位對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的抵觸心理，推動解決執(zhí)法中存在的困難與問題。二是建立公檢法檢察建議工作的銜接機(jī)制。針對檢察建議工作，加強(qiáng)與人民法院的溝通、協(xié)調(diào)，力爭形成會簽文件，以文件的形式明確檢法兩院間的銜接程序。由公檢法以聯(lián)合發(fā)文或會議紀(jì)要的方式，對檢察建議工作的流程和銜接機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。三是采取必要措施確保檢察建議的監(jiān)督效果。向被監(jiān)督單位發(fā)出檢察建議后，承辦人要與被監(jiān)督單位負(fù)責(zé)人保持聯(lián)系，及時溝通，全面掌握進(jìn)展情況。如未在規(guī)定時間內(nèi)回復(fù)的或拒不整改的，及時采取相關(guān)措施，督促及時回復(fù)并作出整改。對無理由拒不采納檢察建議的，可向其上級部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)等有關(guān)部門通報(bào)，以向人大、政法委、上級法院、上級檢察院等領(lǐng)導(dǎo)部門通報(bào)，對于采納檢察建議的，也要定期跟蹤回訪，以確保建議落到實(shí)處。

（作者單位：湖南省湘潭縣人民檢察院）