以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的海洋生態(tài)補(bǔ)償模式研究

高如峰 彭琳 溫泉 彭欣 陳雪初

摘要：如何妥善處理海洋開(kāi)發(fā)利用與海洋生態(tài)系統(tǒng)損失之間的矛盾關(guān)系是我國(guó)沿海城市面臨的重大挑戰(zhàn)。文章分析了海洋生態(tài)補(bǔ)償模式現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題，認(rèn)為單純收取生態(tài)補(bǔ)償金并不能實(shí)質(zhì)性解決海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)帶來(lái)的海洋生態(tài)損失問(wèn)題，實(shí)施生態(tài)修復(fù)是降低和減緩海洋生態(tài)系統(tǒng)損失的主要手段;建議利用海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化來(lái)連接海洋生態(tài)損失與海洋生態(tài)修復(fù)，量化用海單位所造成的海洋生態(tài)損失和生態(tài)修復(fù)所帶來(lái)生態(tài)系統(tǒng)功能增益，進(jìn)而指示海洋生態(tài)損失與海洋生態(tài)修復(fù)是否達(dá)到平衡;進(jìn)一步提出以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的海洋生態(tài)補(bǔ)償模式的技術(shù)框架，為落實(shí)與完善海洋生態(tài)補(bǔ)償制度提供參考。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)補(bǔ)償;生態(tài)系統(tǒng)服務(wù);貨幣化;生態(tài)修復(fù);生態(tài)損失

中圖分類(lèi)號(hào)：P76文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2019）01-0053-04

The Ecological Restoration Aimed Marine Ecological Compensation Mode

GAO Rufeng1，PENG Lin2，WEN Quan3，PENG Xin4，CHEN Xuechu2

（1Shanghai Administration Center for Ocean Affairs，Shanghai 200050，China;2Shanghai Key Laboratory for Urban Ecology and Sustainability，East China Normal University，Shanghai 200241，China;3Environmental Monitoring Center，State Oceanic Administration，Dalian 116203，China;4Zhejiang Mariculture Research Institute，Wenzhou 325005，China）

Abstract：How to properly handle the contradiction between marine development and marine ecosystem losses is a major challenge for coastal cities in China.The current situation and problems of marine ecological compensation mode were analyzed in this paper.It was suggested that simply collecting ecological compensation funds could not solve the marine ecosystem loss problem caused by development activities，and ecological restoration was the proper way to reduce and slow down the marine ecosystem losses.It was proposed that monetized ecosystem services might be used as a mediator to connect marine ecosystem loss and marine ecological restoration，and quantify the loss of marine ecosystem service caused by marine utilizing units and increment of the ecosystem service gained from ecological restoration，and thus the balance between the loss of marine ecosystem and marine ecological restoration could be indicated.Furthermore，the technical framework of restoration aimed marine ecological compensation mode was presented，providing reference for the implementing and improving marine ecological compensation system in future.

Key word：Marine ecological compensation，Ecosystem Services，Monetization，Ecological restoration，Ecological loss

0引言

近年來(lái)，我國(guó)各大沿海城市為支撐和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)規(guī)模日益擴(kuò)大，與此同時(shí)海洋環(huán)境生態(tài)受損現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重[1]。從我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期里，沿海地區(qū)城市化進(jìn)程仍會(huì)持續(xù)加劇，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用海洋尤其是岸線資源的需求不可避免，而人類(lèi)活動(dòng)必然會(huì)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能產(chǎn)生不同程度的持續(xù)性影響。因此，在生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)下，如何妥善處理海洋開(kāi)發(fā)利用與海洋生態(tài)系統(tǒng)損失之間的矛盾關(guān)系是我國(guó)沿海城市面臨的重大挑戰(zhàn)。

1現(xiàn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償模式及其問(wèn)題

從近年來(lái)的理論研究和地方實(shí)踐來(lái)看，在海洋管理中引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是解決海洋開(kāi)發(fā)利用與海洋生態(tài)系統(tǒng)損失之間矛盾的有效手段之一。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種管理手段[2]。從國(guó)內(nèi)外的實(shí)施情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是海洋生態(tài)補(bǔ)償最常見(jiàn)的方式。這一類(lèi)的海洋生態(tài)補(bǔ)償基于“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”或者“環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”理論，即以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目標(biāo)而開(kāi)展的付費(fèi)活動(dòng)，其概念起源于20世紀(jì)70年代，1996年哥斯達(dá)黎加最早在《森林法》中規(guī)定了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)制度，美國(guó)和歐洲很多國(guó)家目前都建立了不同形式的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)制度[3]。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者針對(duì)圍填海、風(fēng)電、跨海大橋等的多種類(lèi)型用?；顒?dòng)開(kāi)展了海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值測(cè)算的大量研究，最近幾年一些地區(qū)逐漸應(yīng)用到實(shí)際的海洋管理中，具體實(shí)踐中大多針對(duì)用?；顒?dòng)所造成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損失進(jìn)行貨幣化評(píng)估，在此基礎(chǔ)上向用海單位收取生態(tài)補(bǔ)償金[1，4-5]。

從近年來(lái)國(guó)內(nèi)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐情況來(lái)看，除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，還實(shí)行過(guò)“資源補(bǔ)償和生境補(bǔ)償”這兩種補(bǔ)償形式[6-7]。其中資源補(bǔ)償是對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境中缺失的生物資源以及其他資源，以人為的方式進(jìn)行數(shù)量補(bǔ)充，使其恢復(fù)到最初的狀態(tài)，在我國(guó)目前資源補(bǔ)償方式主要為增殖放流;生境補(bǔ)償則是通過(guò)建設(shè)人工魚(yú)礁、海洋牧場(chǎng)等方式，對(duì)海洋生境進(jìn)行補(bǔ)償，修復(fù)海洋的生境和生態(tài)功能[8]。上述兩種補(bǔ)償形式本質(zhì)上屬于海洋生態(tài)修復(fù)工程，但從其具體操作情況來(lái)看，“資源補(bǔ)償和生境補(bǔ)償”往往與實(shí)際的海洋生態(tài)損失差距甚遠(yuǎn)，實(shí)際修復(fù)作用也極為有效。如，增殖放流的補(bǔ)償對(duì)象為海洋漁業(yè)資源的損失，這僅為生態(tài)系統(tǒng)功能損失的一小部分，且生態(tài)修復(fù)成效難以定量評(píng)估;生境補(bǔ)償雖然在相對(duì)固定的區(qū)域內(nèi)實(shí)施，但也往往只是作為恢復(fù)漁業(yè)資源的一種手段，其修復(fù)成效與實(shí)際損失相比仍有相當(dāng)大的距離。

2連接海洋生態(tài)補(bǔ)償與海洋生態(tài)修復(fù)的必要性

從海洋生態(tài)系統(tǒng)損失問(wèn)題的本質(zhì)來(lái)看，與海洋的公地性質(zhì)關(guān)系密切。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的大部分如氣候調(diào)節(jié)、初級(jí)生產(chǎn)、漁業(yè)資源、污染物凈化等服務(wù)，都屬于公共產(chǎn)品。而海洋的公共產(chǎn)品屬性必然會(huì)導(dǎo)致其外部性，要解決外部性?xún)?nèi)部化問(wèn)題，基于政府干預(yù)的“庇古稅”是較為常用的經(jīng)濟(jì)手段，但是值得注意的是，“庇古稅”在具體運(yùn)作過(guò)程中是通過(guò)繳納“生態(tài)環(huán)境稅”的形式將生態(tài)環(huán)境損失納入到企業(yè)的生產(chǎn)成本之中，其本身并不能直接解決企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題[9]。同樣道理，單純收取生態(tài)補(bǔ)償金并不能實(shí)質(zhì)性解決海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)帶來(lái)的海洋生態(tài)損失問(wèn)題;針對(duì)已經(jīng)受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)，除了限制進(jìn)一步的海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)之外，實(shí)施生態(tài)修復(fù)是降低和減緩海洋生態(tài)系統(tǒng)損失的主要手段。海洋生態(tài)損失問(wèn)題的嚴(yán)峻性使得我們更需要關(guān)注的是如何修復(fù)業(yè)已受損的生態(tài)系統(tǒng)，而不僅僅局限于規(guī)定用海單位承擔(dān)海洋生態(tài)損失成本，因此海洋生態(tài)補(bǔ)償金不能簡(jiǎn)單地理解為“庇古稅”的特殊形式，它除了在一定程度上可以像“庇古稅”那樣解決海洋公共產(chǎn)品外部性問(wèn)題之外，更為重要的是如何利用海洋生態(tài)補(bǔ)償金進(jìn)一步支持海洋生態(tài)修復(fù)。然而，迄今為止，我國(guó)的海洋生態(tài)修復(fù)工程大多數(shù)都在政府主導(dǎo)下開(kāi)展，需要投入大量的國(guó)家和地方資金，實(shí)際上成為了一種特殊形式的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并沒(méi)有充分體現(xiàn)造成海洋生態(tài)損失的用海企業(yè)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任[10]。因此，在當(dāng)前各個(gè)地方紛紛出臺(tái)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理地方標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，海洋生態(tài)補(bǔ)償制度體系正逐步建立和完善的形勢(shì)下，如果能從制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)一步引導(dǎo)海洋生態(tài)補(bǔ)償真正落實(shí)到實(shí)地的海洋生態(tài)修復(fù)，將有可能對(duì)我國(guó)的海洋生態(tài)保護(hù)事業(yè)起到新的推動(dòng)作用。

3海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化的連接作用

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指“人類(lèi)從生態(tài)系統(tǒng)獲得的收益”，海洋生態(tài)系統(tǒng)至少可以提供以下重要的服務(wù)功能包括，氣候調(diào)節(jié)（維持空氣質(zhì)量）、防洪（穩(wěn)定岸線）、養(yǎng)分調(diào)節(jié)、污染處理及控制、繁殖與棲息地（生物多樣性）、漁業(yè)資源、休閑娛樂(lè)景觀服務(wù)和科研教育服務(wù)等[11]。近年來(lái)，我國(guó)許多地方開(kāi)展了用?；顒?dòng)對(duì)周邊區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的影響研究，并基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化價(jià)值進(jìn)一步評(píng)估海洋生態(tài)損失，為實(shí)際用海規(guī)劃和海洋工程管理提供了基礎(chǔ)參考[4-5，12]。

從實(shí)際操作層面來(lái)看，連接海洋生態(tài)補(bǔ)償與海洋生態(tài)修復(fù)的主要難點(diǎn)在于如何度量和判別相應(yīng)海洋生態(tài)修復(fù)活動(dòng)所帶來(lái)的增益可以在多大程度上補(bǔ)償用海單位所造成的海洋生態(tài)損失。而對(duì)于上述問(wèn)題，可考慮在現(xiàn)有海洋生態(tài)損失評(píng)估實(shí)踐中所取得的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，利用海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化來(lái)連接海洋生態(tài)損失與海洋生態(tài)修復(fù)。海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化的意義恰恰在于，它能起到一個(gè)中介物的作用，可以利用它來(lái)量化用海單位所造成的海洋生態(tài)損失，和生態(tài)修復(fù)所帶來(lái)生態(tài)系統(tǒng)功能增益，進(jìn)而指示海洋生態(tài)損失與海洋生態(tài)修復(fù)是否達(dá)到某種程度上的平衡。事實(shí)上，利用海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化來(lái)連接海洋生態(tài)補(bǔ)償與海洋生態(tài)修復(fù)的優(yōu)勢(shì)還表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）為異地修復(fù)創(chuàng)造條件。不少用海工程在實(shí)施后，沒(méi)有足夠的空間再進(jìn)行生態(tài)修復(fù)工作，或者在原位開(kāi)展生態(tài)修復(fù)工作難度很大，修復(fù)帶來(lái)的生態(tài)增益遠(yuǎn)低于所要投入的人力和物力，在此類(lèi)情況下，可將異地修復(fù)作為一種替代措施。而將海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化之后，就有條件將用海工程造成的當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失與異地修復(fù)帶來(lái)的生態(tài)系統(tǒng)功能增益進(jìn)行比較，找到相對(duì)優(yōu)化的生態(tài)修復(fù)策略。

（2）修復(fù)資金來(lái)源穩(wěn)定。政府需要資金才能提供一些特定的公共服務(wù)或提供準(zhǔn)公共物品。為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)，體現(xiàn)了公共消費(fèi)品的使用者的受益與負(fù)擔(dān)的公平性。而且付費(fèi)機(jī)制也是保證政府提供公共服務(wù)的必要財(cái)力支撐。有些特定的服務(wù)或者準(zhǔn)公共物品并非全體社會(huì)組成成員都會(huì)消費(fèi)和受益，海洋生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)利用也是如此，因此受益的用海單位也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分海洋生態(tài)修復(fù)的費(fèi)用[13]。

（3）實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”。過(guò)去很多地方對(duì)于損害海洋生態(tài)的行為雖然收取過(guò)補(bǔ)償費(fèi)用，但這部分資金并不一定用于實(shí)際的生態(tài)修復(fù)。將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化作為生態(tài)損失補(bǔ)償與生態(tài)修復(fù)的橋梁，從具體操作層面來(lái)看容易度量，指示性好，進(jìn)而便于形成標(biāo)準(zhǔn)化流程，以確?！罢l(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”的原則。

4以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的海洋生態(tài)補(bǔ)償模式的技術(shù)框架

以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償模式應(yīng)由政策與法規(guī)引導(dǎo)，在制定配套的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施辦法的基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償工作，同時(shí)提高全社會(huì)的參與度（圖1）。

41建立海洋生態(tài)補(bǔ)償基金

以國(guó)家或地方財(cái)政先期投入，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償基金，組成海洋生態(tài)補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)接受海洋管理部門(mén)監(jiān)督。

42建立“海洋生態(tài)補(bǔ)償額度儲(chǔ)備庫(kù)”

根據(jù)海洋規(guī)劃及地方發(fā)展需求，選擇適宜的區(qū)域，投入海洋生態(tài)補(bǔ)償基金開(kāi)展生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)工作，評(píng)估修復(fù)和保護(hù)成果，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為基礎(chǔ)測(cè)算海洋生態(tài)資產(chǎn)增加量，以此建立“海洋生態(tài)補(bǔ)償額度儲(chǔ)備庫(kù)”。

43生態(tài)補(bǔ)償額度值的確定與協(xié)商機(jī)制

海洋生態(tài)補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)建立補(bǔ)償資金賬戶(hù)。針對(duì)用海單位，按照本研究提供的方法，測(cè)算用?；顒?dòng)的海洋生態(tài)損失，提出生態(tài)補(bǔ)償額度值，通知用海單位及時(shí)繳納補(bǔ)償基金。用海單位如認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償額度值過(guò)高，可以提出自己對(duì)于應(yīng)繳納的海洋生態(tài)補(bǔ)償金額的意見(jiàn)，與海洋管理部門(mén)溝通，經(jīng)過(guò)專(zhuān)家論證適度調(diào)整補(bǔ)償金額。

44生態(tài)補(bǔ)償流程的完成

用海單位繳納生態(tài)補(bǔ)償金，用于抵充相應(yīng)的“海洋生態(tài)補(bǔ)償額度”;特定金額的“海洋生態(tài)補(bǔ)償額度”被抵充后即認(rèn)為“用海單位所造成的生態(tài)損失”已由先期開(kāi)展生態(tài)修復(fù)工作所獲取的“海洋生態(tài)資產(chǎn)增加量”平衡補(bǔ)償，可視之為生態(tài)補(bǔ)償流程完成。

45生態(tài)修復(fù)-生態(tài)補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)推進(jìn)

海洋管理部門(mén)會(huì)同專(zhuān)家論證下一階段生態(tài)修復(fù)任務(wù)，建立海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)（待修復(fù)海域的信息包括：面積、擬定修復(fù)手段、修復(fù)預(yù)算、修復(fù)時(shí)長(zhǎng)等），按照海域需要修復(fù)的緊迫性、生態(tài)修復(fù)工程投資和生態(tài)資產(chǎn)增益比等因素對(duì)等待修復(fù)的海域進(jìn)行排序，制訂修復(fù)計(jì)劃;在先期財(cái)政資金基礎(chǔ)上，持續(xù)利用收取的補(bǔ)償基金，依次開(kāi)展修復(fù)海域的修復(fù)工作。

5結(jié)語(yǔ)

綜上所述，海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化是引導(dǎo)海洋生態(tài)補(bǔ)償真正落實(shí)到實(shí)地的海洋生態(tài)修復(fù)的有效方法，而且對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行貨幣化不僅能使生態(tài)修復(fù)更為靈活，還可以為生態(tài)修復(fù)提供政府轉(zhuǎn)移支付以外的資金來(lái)源。在以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償工作中，引入市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)讓社會(huì)積極參與，多方配合，使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更為健全。海洋生態(tài)補(bǔ)償額度儲(chǔ)備庫(kù)的建立又為日后的海洋生態(tài)修復(fù)工作提供場(chǎng)所，盡量減少海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的凈損失。以生態(tài)修復(fù)為導(dǎo)向，完善海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，將有可能對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。

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