自然資源管理改革基本邏輯下海洋自然資源年度利用計劃的思考

劉大海 李彥平 李曉璇 馬雪健

摘要：重構自然資源管理體系的重點并不在于直接干預和調整資源配置的結果，而在于優(yōu)化重塑自然資源配置制度和手段。自然資源管理改革在機構方面基本實現了“兩統(tǒng)一”，并在海域管理方面取消了過去的圍填海年度計劃。文章以此為背景，梳理了自然資源管理制度重構的基本邏輯，以圍填海為例解析了自然資源管理模式調整思路?；谝陨咸岢龊Ｑ笞匀毁Y源利用年度計劃的初步構想，包括將海洋自然資源年度利用計劃作為國土空間用途管制中的基礎性制度。并提出政策建議：堅持陸海統(tǒng)籌，加強計劃管理對海洋資源開發(fā)、保護和修復的約束與引導;探索“總量不變、盤活存量”的海洋空間資源供給思路;完善圍填?！翱偭靠刂啤⒅醒虢y(tǒng)籌”的管理流程;聚焦解決圍填海歷史遺留問題;加強自然資源法治建設。

關鍵詞：自然資源管理改革;國土空間用途管制;海洋自然資源年度利用計劃;圍填海年度計劃;總量控制

中圖分類號：X3;C94;P7文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）01-0023-07

The Annual Utilization Plan of Marine Natural Resources under the Basic Logic of Natural Resource Management Reform

LIU Dahai1，LI Yanping1，LI Xiaoxuan2，MA Xuejian1

（1The First Institute of Oceanography，MNR，Qingdao 266061，China;2Shenzhen Special Economic Zone Construction & Development Group，Marine Industry Development Co.，Ltd.，Shenzhen 518035，China）

Abstract： The focus of refactoring the natural resource management system is not on directly intervening the results of resource allocation，but on optimizing and reshaping the means of the natural resource allocation system.Natural resource management reform has largely achieved “two unification” in terms of institutions，and the past annual reclamation plan has been abolished in the area of maritime area management.This paper combed the basic logic of the reconstruction of natural resource management system，and analyzed the idea of adjusting natural resource management mode with the example of surrounding reclamation.Based on the above preliminary conception of the annual utilization plan for marine natural resources，including using the annual utilization plan for marine natural resources as the basic system in the control of land space use.Policy suggestions were proposed from the aspects： strengthening plan management to restrain and guide the development，protection and restoration of marine resources，exploring the idea of supply of marine space resources with “total amount unchanged and invigorate stock”，improving the management process of “total quantity control and central coordination” of reclamation，focusing on solving the historical legacy of reclamation，and strengthening the rule of law construction of natural resources.

Key words： Natural resource management reform，Control of land space use，Annual utilization plan for marine natural resources，Reclamation annual plan，Total amount control

0引言

改革開放40年來，我國沿海地區(qū)經濟進入快速發(fā)展階段，成為拉動國民經濟增長的強大引擎。憑借海洋的橋梁和紐帶作用，依靠兩個市場、兩種資源，我國國民經濟形成了兩頭在外的開放型發(fā)展格局[1]。沿海經濟的高速發(fā)展，離不開自然資源的保障。然而隨著海洋經濟規(guī)模的不斷擴大，海洋自然資源開發(fā)利用粗放[2]、圍填海規(guī)模大[3]、海岸帶資源環(huán)境破壞等問題也日漸凸顯[4]。經濟高質量發(fā)展和全面對外開放對自然資源配置提出了新的要求，客觀上要求自然資源管理制度進行改進乃至重構，以適應自然資源的市場化配置要求。

習近平總書記指出，行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。按照自然資源部“三定”方案，其職責之一是“組織擬訂并實施土地、海洋等自然資源年度利用計劃”。海洋自然資源年度利用計劃已上升為與土地利用年度計劃同等重要地位。保護海洋自然資源，保障海洋經濟可持續(xù)發(fā)展，作為自然資源管理體制改革重要內容正式納入自然資源部的全國“一盤棋”。而海洋自然資源年度利用計劃正是深化改革的大邏輯下與時俱進、順勢而為的新制度。以下從基本邏輯、制度框架設計與政策思考3個方面開展相關研究。

1自然資源管理制度重構的基本邏輯

11自然資源管理機構的調整

習近平總書記強調，“山水林田湖草是一個生命共同體”。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。如果種樹的只管種樹、治水的只顧治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，沒有統(tǒng)一可循，最終會造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。因此，用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律。由一個部門統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責，有利于自然資源整體性保護，有利于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性修復，也適應社會主義生態(tài)文明建設的內在要求。組建自然資源部是一場系統(tǒng)性、整體性、重構性變革，是實現一個部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責的關鍵一步，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。機構改革方案明確自然資源部的主要職責定位為“兩統(tǒng)一”，而這“兩統(tǒng)一”既是此次改革的關鍵目標，也是改革的實現路徑。

自然資源管理制度脫胎換骨的職能重構，關鍵在于提高國家治理能力，更好地配置自然資源。按照“三定”方案[5]，自然資源部的一項重要任務就是強化頂層設計，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的管控作用，為保護和合理開發(fā)利用自然資源提供科學指引。而對于海洋自然資源來說，一方面要強化自然資源監(jiān)管力度，保護海洋自然資源;另一方面要更好地發(fā)揮政府作用，下放行政審批事項，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。既要加強監(jiān)管，又要精簡職能，其中關鍵就在于要充分發(fā)揮自然資源管理規(guī)則、制度的約束性作用。要處理好開發(fā)利用和保護的關系，依法監(jiān)管、依法保護、依法修復，確保開發(fā)科學有效可持續(xù)。加快推進自然資源管理制度建設，為實現自然資源開發(fā)利用和保護監(jiān)管提供有力支撐。準確把握資源環(huán)境外部性導致的市場失靈，所有權不清晰造成的“公地悲劇”，地方政府不當安排帶來的自然資源浪費等問題，強調目標導向和問題導向。通過破解主要問題和主要矛盾，一步步實現目標。

此前，自然資源管理制度的主要問題和主要矛盾的焦點在于“國土空間”，以土地和海洋為中心的空間規(guī)劃和用途管制權分散于不同部委。各部門權力邊界交叉沖突，未能有效形成自然資源管理合力。

（1）土地方面，主要有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃，分別由原國土資源部、住建部、發(fā)改委和原環(huán)保部負責組織編制[6]。由于這些規(guī)劃的編制管理機構分散、層級結構和編制標準不統(tǒng)一，導致規(guī)劃目標相沖突、規(guī)劃內容相矛盾，管制措施相抵觸等諸多問題。

（2）海洋方面，既有原國家海洋局編制的海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線等，也有水利、林業(yè)、港口、漁業(yè)等部門編制的涉海行業(yè)規(guī)劃。其中，海洋主體功能區(qū)規(guī)劃是全國主體功能區(qū)劃的重要組成部分;海洋功能區(qū)劃是用海審批、執(zhí)法的依據;海島保護規(guī)劃側重保護無居民海島和自然岸線;海洋生態(tài)紅線旨在維護海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全;涉海行業(yè)規(guī)劃則主要是從行業(yè)自身出發(fā)，對行業(yè)發(fā)展的目標、保護區(qū)和布局等做出安排，通常難以與以上4類規(guī)劃有效銜接。

（3）在土地和海洋交錯地帶，存在海陸相互作用最為顯著的潮間帶區(qū)域，潮間帶是介于潮上帶和潮下帶之間的自然地理單元[7]，是自然資源和社會經濟環(huán)境矛盾集中的區(qū)域，也是泄洪防潮減災的關鍵區(qū)域。改革之前，海洋部門、水利部門、林業(yè)部門、交通部門對潮間帶都有管制要求，但卻缺乏統(tǒng)籌協調。造成潮間帶管理上不接陸，下不接海，既存在于各部門政策之中，又游離在各部門政策之外。

基于以上，亟須把握海洋自然資源開發(fā)與環(huán)境保護之間的內在聯系和客觀規(guī)律，構建一套基于陸海統(tǒng)籌的自然資源管理制度體系，主要包括有自然資源市場化配置政策、全民所有自然資源所有權權益政策、基于自然資源保護的公共財政政策和產業(yè)政策、自然資源產權交易政策和金融政策以及自然資源調查與確權登記、資源環(huán)境承載力評價等配套政策。頂層設計，長遠謀劃，從“制度供給”上來破解長期以來造成“保護資源與保障發(fā)展”失衡關系的難點和痛點。打造陸海一體的國土自然資源管理新格局，海洋自然資源年度利用計劃制度則是新格局下自然資源管理體制改革的重要抓手。

12自然資源管理模式的調整——以圍填海計劃為例

我國圍填海計劃管理理念源于2006年，原國家海洋局印發(fā)《關于淤漲型高涂圍墾養(yǎng)殖用海管理試點工作的意見》，首次提出圍填?？偭靠刂频乃悸?，包括對江蘇、浙江兩省高涂圍墾養(yǎng)殖用海實施年度總量控制制度。2008年，《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》將總量控制思路擴展到全部圍填海活動，提出“加強國家對海洋開發(fā)利用的宏觀調控，將圍填?？偭靠刂谱鳛橹匾侄?，納入國家年度指令性計劃管理”。為遏制圍填海規(guī)模增長過快的形勢，加強對圍填海的科學規(guī)劃和總體控制，2009年年底，國家發(fā)展改革委員會和原國家海洋局印發(fā)《關于加強圍填海規(guī)劃計劃管理的通知》，正式提出將圍填海計劃納入國家經濟和社會發(fā)展年度計劃。2011年年底，國家發(fā)展改革委員會和原國家海洋局印發(fā)《圍填海計劃管理辦法》，國家對圍填海正式實行年度計劃管理。圍填海計劃管理是海域管理制度的重要創(chuàng)新，也是圍填海管理政策體系的重要組成部分，在當時的歷史條件下發(fā)揮了重要的作用。不過，由于近年來圍填海規(guī)模增長過快，從2017年開始，國家加大對圍填海管控力度，原國家海洋局發(fā)布文件暫停下達2017年地方圍填海計劃指標，并對圍填海項目實行“一事一報”方式審查和安排計劃指標。2018年，國務院繼續(xù)加大對圍填海的規(guī)模管控，印發(fā)《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》，正式取消圍填海地方年度計劃指標。目前，圍填海計劃指標只包含中央圍填海計劃指標，并僅支持國家重大戰(zhàn)略項目圍填海。

圍填海年度計劃制度的實施，豐富和完善了圍填海管理的制度體系，為管理部門科學管控圍填海發(fā)揮了積極作用[8]。但由于中央和地方工作出發(fā)點不同，該制度的設計初衷未能在執(zhí)行中被一以貫之的執(zhí)行，并且近年來我國沿海地區(qū)經濟社會對圍填海需求日益旺盛，圍填海計劃管理逐漸開始出現問題，突出表現為：①國民經濟發(fā)展對國土空間資源的需求過于旺盛，圍填海計劃管理政策難以有效控制; ②圍填海需求客觀上具有時間和空間的非均衡性和不可預見性，地方政府為實現自身利益最大化往往夸大其用海需求，導致圍填海計劃指標實際控制能力被削弱; ③指標測算方法往往基于往年數據和歷史經驗，模型設計不合理，具體表現為當前填得越多未來指標就越多; ④指標管理和流程審批上剛性強，但地方操作時會出現適應性彈性，一些強制性邊界被繞開，計劃執(zhí)行率不盡如人意; ⑤監(jiān)督考核不足以發(fā)揮有效作用，指標執(zhí)行質量難以督察到位。

以某省為例，2018年7月4日，國家海洋督察組第四組（以下簡稱“督察組”）向某省政府進行圍填海專項督察情況反饋。從反饋情況來看，其中有些問題折射的本質就是“資源錯配”。一方面，圍填海供給未能充分利用。突出表現為某省圍填?？罩矛F象普遍存在，圍填海統(tǒng)籌開發(fā)和海域資源集約節(jié)約利用意識不強，用海主體“填而不用”現象較為普遍。2013—2017年，全省共填海造地8 82025 hm2，實際落戶項目用海面積5 08241 hm2，空置面積3 73784 hm2，空置率達4238%。另一方面，圍填海需求未得到充分滿足，管理程序和監(jiān)管手段落后于市場的需要。其表現形式就是未批先建問題突出。2012年以來，某省未批先建項目109個，違法用海3 600 hm2余。

表面上看，以上圍填海問題只是審批和監(jiān)管的問題，但其本質是高度依靠土地的發(fā)展模式造成自然資源在經濟中的嚴重錯配。關于這類問題，復旦大學李志青教授[9]曾撰文剖析，提出其根本原因在于各種體制機制下的資源環(huán)境價格扭曲，制度建設的目的就是提高損害海洋生態(tài)環(huán)境行為的成本，扭轉價格比對關系，實現海洋生態(tài)環(huán)境資源的合理配置。開展自然資源管理體制改革，重點就是要破除類似圍填海管控方面的“政府失靈”的弊病，合理界定政府職能的邊界。

圍填海年度計劃早期確實發(fā)揮了很好的作用，保障了發(fā)展，保護了資源。但制度設計時未能統(tǒng)籌陸海利用計劃。地方為了下一年度獲得更多的指標或保持指標不減少，希望將當年所安排指標執(zhí)行完畢。由此，部分地方在進行圍填海計劃管理中，片面以指標執(zhí)行率為根本追求，忽視集約節(jié)約利用的原則，形成了地方政府一方面積極爭取圍填海計劃指標;另一方面又造成大量圍填海項目低效利用甚至閑置的情況。同時，由于當時陸海二元化機構設置，圍填海年度計劃未與土地利用年度計劃充分對接，而分稅制后土地財政模式的快速發(fā)展逐步疊加形成對建設用地巨大而強烈的需求，造成地方通過占補平衡、土地異地置換等方式暗度陳倉，以填海造灘涂，以灘涂補農田，以農田換建設用地，實質性突破了國家的土地管理制度。部分新增圍填海漂浮于陸海管理制度之外，扭曲了城市的土地供應結構，圍墾置換的耕地往往長期閑置，部分圍填海抵押后的債務卻暗中進入金融系統(tǒng)，造成了地方土地財政的隱性泡沫，給整個經濟帶來了巨大的系統(tǒng)風險。然而，真正應該上馬的重大戰(zhàn)略性項目往往由于指標不足、程序復雜和環(huán)保風暴等難以落地。綜上，舊模式已經難以持續(xù)，應堅持陸海統(tǒng)籌，加快建立基于自然資源可持續(xù)利用的海洋自然資源年度利用計劃制度。

2海洋自然資源年度利用計劃的初步構想

21設計背景

2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）提出，“實行圍填?？偭靠刂浦贫?，對圍填海面積實行約束性指標管理。建立自然岸線保有率控制制度”。由《方案》確定的“圍填?？偭靠刂浦贫取焙汀白匀话毒€保有率控制制度”是生態(tài)文明體制改革對海洋自然資源計劃管理的具體要求。根據生態(tài)文明體制改革的要求，原國家海洋局于2017年3月印發(fā)《海岸線保護與利用管理辦法》，提出“建立自然岸線保有率控制制度。到2020年，全國自然岸線保有率不低于35%”，“不能滿足自然岸線保有率管控目標和要求的建設項目用海不予批準”。2017年7月，原國家海洋局印發(fā)《圍填海管控辦法》提出，“建立圍填?？偭靠刂颇繕撕湍甓壤糜媱澲笜藴y算技術體系”，“編制省級海洋功能區(qū)劃時，應根據全國圍填海的適宜區(qū)域和總量控制目標，在與土地利用總體規(guī)劃銜接的基礎上，確定本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)劃期內圍填?？偭靠刂颇繕恕薄Ｍㄟ^梳理相關文件發(fā)現，生態(tài)文明體制改革以來，國家對海洋自然資源的管理理念或措施主要集中在以下方面：一是對海洋自然資源實行總量控制和開發(fā)利用規(guī)?？刂?二是強化自然岸線保有率的約束作用;三是解決圍填海歷史遺留問題。

2018年3月，根據《深化黨和國家機構改革方案》，我國組建自然資源部，并由自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。9月，自然資源部發(fā)布的《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》明確提出，自然資源部的主要職責包括組織擬訂并實施土地、海洋等自然資源年度利用計劃。目前，我國已經建立相對完善的土地利用年度計劃制度，而海洋領域除了圍填海實行計劃管理外，尚未建立海洋自然資源年度計劃管理制度。海洋自然資源年度利用計劃是國家海洋資源管理的新思路，在此之前，學術界和管理部門尚未提出海洋自然資源年度利用計劃的概念，亦無相關實踐和經驗，因此構建海洋自然資源年度利用計劃理論和制度體系是海洋自然資源管理研究的重要課題，更是自然資源部完善用途管制制度體系的緊迫任務。

22功能定位與目標

設計自然資源年度利用計劃，必須先研究其上級制度“國土空間用途管制”。我國國土共包括960萬km2土地和300萬km2海域，蘊藏著豐富的油氣和礦產資源，分布著廣闊的耕地、草原、森林和濕地，是我國經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設的基本載體。2018年9月11日發(fā)布的《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》明確，自然資源部的主要職責包括建立健全國土空間用途管制制度，研究擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃政策并監(jiān)督實施;組織擬訂并實施土地、海洋等自然資源年度利用計劃;負責土地、海域、海島等國土空間用途轉用工作;負責土地征收征用管理。國土空間用途管制是指在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件的基礎上，在國土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無居民海島等所有國土空間用途或功能進行監(jiān)管，具體包括：國土空間開發(fā)許可，即通過對國土空間開發(fā)利用活動進行事先審查，對不符合用途管制要求的活動不予批準，把國土空間開發(fā)利用活動嚴格控制在國家規(guī)定的范圍內;國土空間用途變更審批，即通過明確條件、程序和要求，對國土空間用途變更實行嚴格管控，保證國土空間用途變更的嚴肅性和科學性，切實改變國土空間開發(fā)利用中擠占優(yōu)質耕地或生態(tài)空間的情況;國土空間開發(fā)利用監(jiān)管，即重點關注開發(fā)利用活動的合法合規(guī)性和對生態(tài)環(huán)境的影響，旨在通過加大監(jiān)管和違法處罰力度，減少開發(fā)建設、礦產開采、農業(yè)開墾等對生態(tài)環(huán)境的損害，保證國土空間可持續(xù)利用。

國土空間用途管制的最終目的，是實現經濟高質量發(fā)展。“共抓大保護、不搞大開發(fā)，不是說不要大的發(fā)展，而是首先立個規(guī)矩，把生態(tài)修復放在首位，不能搞破壞性開發(fā)”。在國土空間開發(fā)中，用途管制就是立在開發(fā)前的規(guī)矩，通過規(guī)定用途、明確開發(fā)利用條件，嚴格控制城鎮(zhèn)建設占用優(yōu)質耕地和自然生態(tài)空間，協調經濟發(fā)展中生態(tài)保護與國土空間供給的關系，實現優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、提升開發(fā)質量、規(guī)范開發(fā)秩序的目標。用途管制并非限制所有類型的國土空間開發(fā)，而是通過強制力限制不符合新發(fā)展理念的開發(fā)，引導國土空間開發(fā)向綠色、高效、集約、節(jié)約轉變。因此，建立和實施國土空間用途管制，是為了破除當前經濟發(fā)展過程中面臨的資源環(huán)境“瓶頸”，其最終目的是為經濟高質量發(fā)展提供保障。

加強國土空間用途管制，是實現經濟高質量發(fā)展的內在要求和必要手段。高質量發(fā)展內涵豐富。在宏觀層面上，其著眼國民經濟整體質量和效率，主要表現為生產要素投入少、資源環(huán)境成本低、經濟社會效益好;從國土開發(fā)角度理解，其應是國土空間資源配置和利用效率高、自然生態(tài)空間不減少、生態(tài)環(huán)境損害小、經濟社會效益好的發(fā)展。作為經濟社會發(fā)展的必要手段，國土空間必須按照高質量發(fā)展的理念進行開發(fā)保護，這就要求國土空間開發(fā)必須堅持集約優(yōu)先、保護優(yōu)先，堅持國土開發(fā)與資源環(huán)境承載力相匹配。因此，國土空間用途管制的建立與實施，必須與經濟高質量發(fā)展的要求緊密結合，引導國土空間開發(fā)向科學、適度、有序轉變，實現人口資源環(huán)境相均衡、經濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。

海洋自然資源年度利用計劃是國土空間用途管制中的基礎性制度之一，旨在通過總量統(tǒng)籌的思路，加強對海洋自然資源開發(fā)的約束，提高海洋自然資源開發(fā)質量和效率，解決市場經濟體制下海洋國土空間開發(fā)利用的負外部性問題。海洋年度利用計劃是國家對海洋自然資源進行有計劃開發(fā)利用、保護和整治修復所采用的宏觀行政調控措施，是國家對計劃年度內新增海洋開發(fā)利用空間、穩(wěn)定和提升自然岸線保有率、海岸線和海灣整治修復及圍填海存量資源開發(fā)的具體安排。

23主要作用與意義

根據海洋自然資源年度利用計劃的提出背景和自然資源管理的需求，海洋自然資源年度利用計劃的作用體現在以下3個方面。

（1）海洋自然資源年度利用計劃是國民經濟宏觀調控的具體措施。自2003年以來，黨中央、國務院賦予自然資源管理部門參與宏觀調控的重要職能。土地利用年度計劃和圍填海年度計劃均分別明確提出將土地和圍填海計劃管理作為宏觀調控的具體措施，并都納入國民經濟和社會發(fā)展年度計劃中。因此，可以預見，作為涵蓋所有海洋空間、所有海洋開發(fā)利用方式的新的計劃管理制度，海洋自然資源年度利用計劃在強化國民經濟宏觀調控方面的作用將更加顯著。

（2）海洋自然資源年度利用計劃是調控海洋空間開發(fā)利用規(guī)模的抓手。我國近海優(yōu)質海洋空間資源總量有限，稀缺性日益凸顯，海洋空間資源的可持續(xù)利用關系到沿海地區(qū)經濟發(fā)展的速度和質量。海洋自然資源年度利用計劃是以國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃為依據，國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃具有超前性，其實施過程需要分階段、分年度有序進行。海洋自然資源年度利用計劃的任務就是根據總體規(guī)劃的要求，將海洋空間開發(fā)利用的任務分年度具體化，對海洋空間利用進行階段性調節(jié)，以保證規(guī)劃的順利實施。如果只遵循總量控制原則而忽略年度利用計劃，那么極易在某一年度造成海洋空間利用過于集中，從而有損海洋空間利用在規(guī)劃期內各年度的協調性與整體性的效應。

（3）海洋自然資源年度利用計劃是推動海洋空間節(jié)約高效綠色利用的重要手段。海洋自然資源年度利用計劃在資源總量控制的指導下，科學控制海洋空間開發(fā)規(guī)模，使過去粗放利用、低效利用甚至閑置的發(fā)展模式難以為繼，倒逼、引導地方政府和企業(yè)不斷提高海洋空間集約節(jié)約利用水平，實現海洋空間資源高效利用;海洋自然資源年度利用計劃擬將自然岸線保有率指標、自然岸線占補平衡指標等納入其指標體系，并要求地方政府嚴格執(zhí)行，這就使地方政府和企業(yè)開發(fā)利用海洋空間的同時，也承擔了相應的義務，使其主動承擔海洋生態(tài)環(huán)境修復責任，促進海洋空間綠色開發(fā)。

3政策思考與建議

海洋自然資源年度利用計劃應緊密結合自然資源部的保護、修復和合理利用海洋資源的責任，保障海洋自然資源可持續(xù)利用和沿海地區(qū)經濟高質量發(fā)展，從資源部門職責、空間資源供給、歷史問題處理和法治建設角度開展政策思考。

（1）堅持陸海統(tǒng)籌，加強計劃管理對海洋資源開發(fā)、保護和修復的約束與引導。在充分銜接土地利用計劃制度的基礎上，一是強化計劃指標對海洋自然資源開發(fā)總量、自然岸線保有率等的剛性約束，遏制海洋過度開發(fā)的趨勢;二是監(jiān)督地方政府按照規(guī)劃要求，開展海洋生態(tài)環(huán)境整治修復，不斷提升資源環(huán)境質量;三是設計和完善年度計劃指標體系，發(fā)揮計劃管理的導向作用，引導地方和企業(yè)轉變高投入、高消耗、高污染的開發(fā)利用模式，推動海洋領域新舊動能的轉換。

（2）探索“總量不變、盤活存量”的海洋空間資源供給思路。針對已經接近或達到資源環(huán)境承載力的地區(qū)，不再增加該地區(qū)新增海洋自然資源年度利用計劃指標，保持海洋開發(fā)利用總量不變，鼓勵分類盤活存量。鼓勵地方政府建立和完善海洋開發(fā)利用退出機制，有計劃地開展資源環(huán)境整治修復工作。對高投入、高消耗、低效率等粗放利用項目實施“騰籠換鳥”“拆舊換新”政策，重新布局符合高質量發(fā)展要求的產業(yè)，倒逼地方政府不斷提高海洋開發(fā)利用效率，加快要素價格市場化改革，構建海洋開發(fā)與保護新格局。

（3）完善圍填?！翱偭靠刂?、中央統(tǒng)籌”管理流程。海洋自然資源年度利用計劃要深入貫徹當前黨中央、國務院和自然資源部對圍填海嚴格管控的要求，嚴格計劃管理。根據資源環(huán)境承載力和海洋開發(fā)利用適宜性評價，科學合理確定階段性圍填海規(guī)模總量和空間分布，并以此為依據編制全國圍填海年度計劃指標，禁止突破;圍填海年度計劃指標不下達地方，符合管控要求的圍填海項目應向自然資源部申請計劃指標，由自然資源部統(tǒng)籌安排。

（4）聚焦解決圍填海歷史遺留問題。海洋自然資源年度利用計劃要與國務院、自然資源部解決圍填海歷史遺留問題的相關政策緊密銜接，通過實施計劃管理，監(jiān)督地方政府加快處置圍填海歷史遺留問題。同時，發(fā)揮計劃指標的約束引導作用，未完成歷史遺留問題處置任務的地區(qū)，在新增海洋自然資源年度利用計劃指標編制時，予以適當懲罰，倒逼地方政府重視圍填海歷史遺留問題的處置。

（5）需要強調的是，自然資源法治建設是此次改革的重中之重。應加快構建自然資源法律制度體系，早立規(guī)矩，立好規(guī)矩;應結合十三屆全國人大常委會立法工作，盡快謀劃和部署未來5年的立法工作，健全自然資源資產產權制度，使全民所有資源資產所有權人到位，所有者權益落實，用法治建設來引領和保障此次自然資源管理制度改革，為海洋自然資源年度利用計劃的出臺和實施奠定法制基礎。

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