美國(guó)警方邀請(qǐng)市民參與警務(wù)決策的經(jīng)驗(yàn)

李桂芝

如何提升警察公信力、增強(qiáng)執(zhí)法合法性成為美國(guó)警界普遍關(guān)注的問(wèn)題。大部分研究通常圍繞警察的執(zhí)法行為、警方的社區(qū)工作等問(wèn)題展開(kāi)。研究結(jié)果表明，警察進(jìn)行案件偵查、道路盤查等執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，如果能夠依法公正辦案，并充分尊重市民（即使其為犯罪分子），那么就會(huì)提升他們?cè)诠娒媲暗男蜗?，增?qiáng)自己執(zhí)法的合法性，并在工作中得到更多市民的大力支持配合，從而能夠有效維護(hù)社會(huì)治安、降低犯罪率。然而，對(duì)于警方在進(jìn)行各種決策過(guò)程中如何提升公信力和執(zhí)法合法性，卻鮮有研究。美國(guó)北卡羅來(lái)納州格林維爾市警察局就這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了積極探索與研究，他們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明：邀請(qǐng)市民參與他們的重要決策過(guò)程，既可以幫助警方快速高效地完成決策，也可以幫助警方逐步建立、增強(qiáng)自身公信力和執(zhí)法合法性。

一、積極發(fā)現(xiàn)警察局執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題

格林維爾市擁有18萬(wàn)人口，全市面積約90平方公里。該市警察局新任局長(zhǎng)哈桑 ·亞丁是美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)證委員會(huì)成員，長(zhǎng)期從事警察管理方面的研究，曾多次參與美國(guó)警察系統(tǒng)管理效能評(píng)估。上任伊始，為了盡快明確自己未來(lái)的工作重點(diǎn)，亞丁局長(zhǎng)多次組織召開(kāi)市民座談會(huì)、全面查看本市警務(wù)管理歷史資料，并對(duì)警察局工作進(jìn)行了深入研究。此外，他還認(rèn)真學(xué)習(xí)了東卡羅來(lái)納大學(xué)刑事司法學(xué)院關(guān)于市民對(duì)于警察滿意度的調(diào)查研究報(bào)告，該報(bào)告與他在市民座談會(huì)上了解的信息基本一致，幫助他更加全面地了解廣大市民對(duì)警察局的客觀評(píng)價(jià)。

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的調(diào)查研究，亞丁局長(zhǎng)認(rèn)識(shí)到格林維爾警察局在執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題。第一，格林維爾市民，特別是美國(guó)黑人，對(duì)警方工作的滿意度不高，認(rèn)為警方為他們提供的服務(wù)還不到位。而且，市民對(duì)警方的信任關(guān)系也沒(méi)有真正建立，這些都嚴(yán)重影響到警方維護(hù)社會(huì)治安能力的發(fā)揮，是一個(gè)亟待解決的重要問(wèn)題。第二，亞丁局長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)，格林威爾警察局仍然沿用傳統(tǒng)的警務(wù)模式，并未實(shí)施社區(qū)警務(wù)。

二、推進(jìn)社區(qū)警務(wù)，誠(chéng)邀市民參與警務(wù)決策

雖然要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)警務(wù)模式的轉(zhuǎn)變需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，但這一模式的實(shí)施可以增強(qiáng)警察服務(wù)意識(shí)，提升市民對(duì)警察的信任度、優(yōu)化警民關(guān)系，消除那些影響警民合作的種種障礙，從而有助于提高警方的工作能力，更好地為市民服務(wù)。

亞丁局長(zhǎng)意識(shí)到，市民對(duì)警察的滿意度以及警民關(guān)系是多年甚至幾代人共同形成的，想要修復(fù)緊張對(duì)立的警民關(guān)系不可能一朝一夕就能完成，需要長(zhǎng)期不懈地努力。如果要解決美國(guó)黑人對(duì)格林威爾警局滿意度總體不高這一問(wèn)題，直接與黑人社區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行對(duì)話交流，也許會(huì)取得令人滿意的效果。除此之外，亞丁局長(zhǎng)決定召開(kāi)一次由市民參加的警務(wù)決策工作座談會(huì)，以便廣大市民和全局警察都能明確，無(wú)論對(duì)他本人還是警察局來(lái)說(shuō)，警務(wù)工作的重點(diǎn)應(yīng)該是：堅(jiān)持以社區(qū)為中心、與市民保持密切合作、增強(qiáng)警務(wù)工作透明度、增進(jìn)市民與警察之間的信任關(guān)系。

如果在警務(wù)決策過(guò)程中，邀請(qǐng)社區(qū)利益攸關(guān)方參與進(jìn)來(lái)，必將建立并增強(qiáng)他們與警方之間的密切聯(lián)系，從而提升他們對(duì)警察的信任，警方也將因此而受益匪淺。然而，如何讓社區(qū)各利益方參與警務(wù)決策過(guò)程，格林維爾警察局卻無(wú)法找到任何可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。雖然有些警察局曾經(jīng)在警務(wù)決策過(guò)程中采用發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查方式來(lái)征求市民意見(jiàn)，以便使他們能夠參與決策過(guò)程，但亞丁局長(zhǎng)認(rèn)為，這種參與方式只是單向交流，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能像雙方交流那樣富有成效。因此，格林維爾警察局積極探索，采用邀請(qǐng)市民直接參加決策會(huì)議的形式，讓他們能夠充分參與到警務(wù)決策過(guò)程中，而且取得了比較理想的效果。

（一）參與決策會(huì)議人員的選擇

作為格林威爾警察局負(fù)責(zé)人，亞丁局長(zhǎng)親自邀請(qǐng)那些從未與警方有過(guò)任何接觸的社區(qū)各利益相關(guān)方，目的在于促使他們樹(shù)立起主人翁意識(shí)，進(jìn)而對(duì)警察局的各項(xiàng)活動(dòng)任務(wù)能夠高度認(rèn)同并給予支持。當(dāng)他們收到參與警務(wù)決策的邀請(qǐng)時(shí)，大部分人都感到非常吃驚，因?yàn)樗麄儚奈词盏竭^(guò)此類邀請(qǐng)。亞丁局長(zhǎng)親自逐一向受邀人員耐心地解釋邀請(qǐng)他們參與的原因，充分表明自己非常重視他們的意見(jiàn)和建議，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了他們所提的意見(jiàn)和建議對(duì)于警察局的未來(lái)發(fā)展有著舉足輕重的作用。為保證決策會(huì)議能夠取得預(yù)期效果，警方投入了大量精力來(lái)挑選參與警務(wù)決策的相關(guān)利益方。最終確定的名單是：格林威爾商會(huì)、東卡羅來(lái)納大學(xué)的學(xué)生和教師代表、維丹特醫(yī)療中心（北卡羅來(lái)納東部最大的創(chuàng)傷醫(yī)療中心）、社區(qū)聯(lián)盟董事會(huì)（代表全市約30個(gè)社區(qū)）、格林威爾房產(chǎn)管理協(xié)會(huì)、全國(guó)有色人種促進(jìn)會(huì)、南方基督教領(lǐng)導(dǎo)理事會(huì)、人事關(guān)系理事會(huì)以及其他非營(yíng)利性的組織成員。

（二）會(huì)議地點(diǎn)的確立

會(huì)議地址的選擇同樣非常重要。首先，應(yīng)當(dāng)選擇那些便于參會(huì)各方到達(dá)的地方。一般來(lái)說(shuō)，會(huì)議場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)選擇在城市中心且交通便利的位置。其次，會(huì)址應(yīng)該選在非政府機(jī)構(gòu)，避免產(chǎn)生會(huì)議將偏向某一方的誤解。而且，會(huì)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)營(yíng)造友好輕松的氛圍。此外，考慮到會(huì)議時(shí)間相對(duì)緊張，因而要為全體參會(huì)人員提供工作餐，這樣他們就可以充分商討各項(xiàng)事務(wù)。

（三）會(huì)議的協(xié)調(diào)工作

如果會(huì)議前期籌備工作方法得當(dāng)、準(zhǔn)備充分，會(huì)議期間協(xié)調(diào)工作到位，可以促進(jìn)與會(huì)人員有效地履行職責(zé)，保證會(huì)議取得預(yù)期的效果。社區(qū)一位德高望重的女士聽(tīng)說(shuō)這次會(huì)議的重要意義后，主動(dòng)要求擔(dān)任會(huì)議的協(xié)調(diào)員。會(huì)議期間可能會(huì)出現(xiàn)各種分歧，因此協(xié)調(diào)員在整個(gè)會(huì)議中起著舉足輕重的作用。如果他們能夠成功處理這些分歧、矛盾，會(huì)議不但可以順利進(jìn)行下去，而且還將促進(jìn)與會(huì)各方達(dá)成一致意見(jiàn)。會(huì)議期間，協(xié)調(diào)員每天都會(huì)組織協(xié)調(diào)參會(huì)人員對(duì)警察局和社區(qū)各利益攸關(guān)方的觀點(diǎn)以及那些觀點(diǎn)之間的關(guān)系進(jìn)行梳理、總結(jié)，并用圖表形式將各方觀點(diǎn)的優(yōu)缺點(diǎn)展現(xiàn)出來(lái)。經(jīng)過(guò)大家的共同努力，與會(huì)各方最終達(dá)成了共識(shí)，制定出警察局的工作宗旨、任務(wù)目標(biāo)和落實(shí)措施。一般情況下，各利益方集中在一起開(kāi)會(huì)，如果沒(méi)有很好的協(xié)調(diào)溝通，很可能會(huì)造成相互指責(zé)、抱怨，既不能幫助各方建立合作關(guān)系，也不能制定各方認(rèn)可的工作計(jì)劃。然而，在格林維爾市警察局的決策會(huì)上，協(xié)調(diào)員從中積極協(xié)調(diào)，有效保證了與會(huì)各方能夠充分交流意見(jiàn)、化解分歧，取得了令人非常滿意的效果。

（四）會(huì)議取得的可喜成果

會(huì)議結(jié)束后，那些曾經(jīng)對(duì)這樣的活動(dòng)持懷疑態(tài)度的市民，紛紛表示支持警察局和會(huì)議決定，因此將有利于整個(gè)社區(qū)接受并協(xié)助執(zhí)行警方的決策，這樣將大大提升警察的公信力和執(zhí)法合法性。除此之外，這次會(huì)議還消除了警民互信合作的各種障礙，進(jìn)一步增進(jìn)了警方與社區(qū)之間更加密切的合作關(guān)系，有助于警方獲得市民的有力支持。

市民代表與警察局共同協(xié)商溝通，化解各種分歧，經(jīng)過(guò)不懈努力，最終建立格林維爾警察局新的工作宗旨，即警察局將與全體市民密切合作，共同預(yù)防打擊違法犯罪，加強(qiáng)社區(qū)公共安全，提高居民生活質(zhì)量。這一宗旨將成為指引警察局日常管理、警察行為規(guī)范的工作指南。雖然新的工作宗旨制定過(guò)程比較艱難，也遇到了各種困難，但與會(huì)各方都付出了辛苦努力。在共同經(jīng)歷這一過(guò)程之后，警察局和社區(qū)可以更好地承擔(dān)起維護(hù)并遵守這一宗旨的責(zé)任和義務(wù)。

根據(jù)新工作宗旨，格林威爾警察局制定了三年工作計(jì)劃，作為該警局未來(lái)三年中工作的基本依據(jù)。工作計(jì)劃非常具體，而且每個(gè)計(jì)劃都有完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并安排相應(yīng)的工作負(fù)責(zé)人，具體負(fù)責(zé)每項(xiàng)任務(wù)的組織實(shí)施，確保計(jì)劃按時(shí)完成。為了確保計(jì)劃貼近實(shí)際，所有計(jì)劃都是在與社區(qū)反復(fù)溝通，充分聽(tīng)取市民的意見(jiàn)建議基礎(chǔ)上制定的。這些計(jì)劃主要包括：促進(jìn)警察局同其他各部門之間的協(xié)作、有效減少各種犯罪、加強(qiáng)警局各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)水平和警察職業(yè)道德規(guī)范建設(shè)、進(jìn)一步 促進(jìn)社區(qū)的積極參與、促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。每年警察局都會(huì)召集各利益攸關(guān)方圍繞這些計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行分析評(píng)估，及時(shí)作出調(diào)整，以便明確下一階段的工作重點(diǎn)。

格林威爾警察局邀請(qǐng)市民參與制定工作宗旨和計(jì)劃，很快就取得了可喜的成果，市民投訴率開(kāi)始顯著下降。為了進(jìn)一步簡(jiǎn)化報(bào)案和處理投訴的程序，增進(jìn)市民與警察局的溝通聯(lián)系，社區(qū)定期召開(kāi)由市民代表與警察局工作人員參加的對(duì)話會(huì)，代表們可以直接向社區(qū)警察反映問(wèn)題，這樣雙方合作關(guān)系更加密切。在社區(qū)的大力協(xié)作下，格林威爾警察可以快速處理各種輕微的違法案件，及時(shí)制止擾亂公共秩序和影響居民生活的不法行為。

三、結(jié)束語(yǔ)

以前，人們普遍認(rèn)為警察的公信力和執(zhí)法合法性取決于全體警務(wù)人員在執(zhí)法過(guò)程中的具體行為表現(xiàn)。然而，格林維爾警察局的實(shí)踐表明，在警察開(kāi)展具體工作之前的警務(wù)決策過(guò)程中，無(wú)論是邀請(qǐng)市民參與工作宗旨的制定，還是參與工作計(jì)劃的制定，都可以增強(qiáng)社區(qū)對(duì)警方的信任和合作關(guān)系，從而提升警察的公信力和執(zhí)法合法性，為警方日后各項(xiàng)具體工作的開(kāi)展鋪平道路，并在最大程度上得到社區(qū)的認(rèn)可與支持。

雖然邀請(qǐng)市民參與警務(wù)決策可能會(huì)暴露警察局的問(wèn)題與不足，但這一舉措肯定有助于制定社區(qū)普遍認(rèn)可的合理工作計(jì)劃，從而有利于警方順利地開(kāi)展各項(xiàng)工作，并不斷取得進(jìn)步。如果警方想要改善與社區(qū)的關(guān)系，提升自身公信力和執(zhí)法合法性，可以嘗試這一措施。該措施的合理實(shí)施，將有效促進(jìn)警察局同社區(qū)之間的密切聯(lián)系與通力合作。

（責(zé)任編輯：張敏嬌）