俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院基于績(jī)效審計(jì)的戰(zhàn)略審計(jì)

孫穎

[摘要]俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院緊緊圍繞國家戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，將績(jī)效審計(jì)與戰(zhàn)略審計(jì)有機(jī)結(jié)合，在促進(jìn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮了重要作用。

[關(guān)鍵詞]俄羅斯? ? 聯(lián)邦審計(jì)院? ? 績(jī)效審計(jì)? ? 戰(zhàn)略審計(jì)

俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院高度重視國家戰(zhàn)略的制定和

實(shí)施情況?，F(xiàn)行《俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院法》強(qiáng)調(diào)國家審計(jì)應(yīng)深度參與國家治理，從宏觀視角動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)國家戰(zhàn)略規(guī)劃的可實(shí)現(xiàn)性和風(fēng)險(xiǎn)因素，提出改進(jìn)戰(zhàn)略措施的建議，監(jiān)督并促進(jìn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)是對(duì)審計(jì)事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行直接評(píng)估。戰(zhàn)略審計(jì)是評(píng)估實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃文件所載的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)方面的可行性、影響和風(fēng)險(xiǎn)，就政策周期和政策一致性的各種要素進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估或咨詢。評(píng)估是為了指出政府工作的不足，并督促政府解決當(dāng)前存在的問題，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)?？?jī)效審計(jì)是戰(zhàn)略審計(jì)的基礎(chǔ)，與戰(zhàn)略審計(jì)最終的方向和目的是一致的。

一、績(jī)效審計(jì)與戰(zhàn)略審計(jì)的內(nèi)在聯(lián)系

績(jī)效審計(jì)與戰(zhàn)略審計(jì)的審計(jì)事項(xiàng)存在區(qū)別，但又有直接、緊密的內(nèi)在聯(lián)系。績(jī)效審計(jì)的審計(jì)事項(xiàng)是依據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃和政策設(shè)立的項(xiàng)目活動(dòng)、政策措施、項(xiàng)目方案的執(zhí)行落實(shí)情況，傾向于微觀層面，較具體化;戰(zhàn)略審計(jì)事項(xiàng)是國家戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、整體性實(shí)施及效果情況，傾向于宏觀層面，更抽象化。如圖1所示，灰色框內(nèi)為國家戰(zhàn)略規(guī)劃下的多項(xiàng)細(xì)分政策措施的目標(biāo)、輸入、輸出和結(jié)果，國家戰(zhàn)略則為多項(xiàng)政策措施的系統(tǒng)性集合?？?jī)效審計(jì)是對(duì)某類或某項(xiàng)具體政策措施或項(xiàng)目活動(dòng)的審計(jì)，而戰(zhàn)略審計(jì)是在相關(guān)政策措施和項(xiàng)目活動(dòng)績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)上，從全局角度，綜合評(píng)價(jià)國家戰(zhàn)略在滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求、產(chǎn)生影響和風(fēng)險(xiǎn)因素方面的情況。

全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)帶來的挑戰(zhàn)以及國內(nèi)區(qū)域和行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾，導(dǎo)致一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，這些需求被行政當(dāng)局解讀后，確定發(fā)展目標(biāo)，制定國家戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策。在戰(zhàn)略實(shí)施過程中，通過消耗各類資源（輸入），創(chuàng)造各類產(chǎn)品和服務(wù)（輸出），改善客觀環(huán)境，形成新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)（結(jié)果），從而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生影響。在這個(gè)過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)輸入資源相關(guān)數(shù)據(jù)的審查，比較相似政策和相似項(xiàng)目的資源利用情況與行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)戰(zhàn)略的相關(guān)政策措施和活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià);通過對(duì)輸入和輸出數(shù)據(jù)（投入產(chǎn)出）的比較分析，對(duì)戰(zhàn)略相關(guān)政策措施和活動(dòng)進(jìn)行效率性評(píng)價(jià);通過檢測(cè)目標(biāo)與結(jié)果的一致性來評(píng)價(jià)戰(zhàn)略政策措施和活動(dòng)的效果性，最終評(píng)價(jià)戰(zhàn)略實(shí)施對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的滿足情況，監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略目標(biāo)的完成對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。績(jī)效審計(jì)通過對(duì)一項(xiàng)項(xiàng)政策措施及其項(xiàng)目方案（微觀事項(xiàng)）的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以前瞻性視角，對(duì)政府運(yùn)作的整體性、政府內(nèi)部的管理協(xié)作與協(xié)調(diào)進(jìn)行分析，評(píng)價(jià)其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。將其作為戰(zhàn)略審計(jì)的前提和基礎(chǔ)，為綜合評(píng)價(jià)一定期限內(nèi)國家戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性、評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源能力、分析面臨風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)測(cè)結(jié)果和影響，提供詳實(shí)可信賴的依據(jù)和過程監(jiān)測(cè)信息。

二、以績(jī)效審計(jì)為基礎(chǔ)開展戰(zhàn)略審計(jì)

（一）評(píng)估經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，為制定國家戰(zhàn)略提供參考

俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院認(rèn)為，作為最高審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)客觀評(píng)判經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。審計(jì)院戰(zhàn)略審計(jì)通過對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等方面關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)和分析，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的動(dòng)態(tài)變化情況，為制定戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)奠定基礎(chǔ)，并提出戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的可行性建議、可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)和將產(chǎn)生的影響。同時(shí)，從戰(zhàn)略規(guī)劃文件的制定、內(nèi)容和數(shù)量、期間跨度、技術(shù)運(yùn)用等方面，審查俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展的規(guī)范性法律文件，綜合分析國家規(guī)劃體系是否健全，是否在聯(lián)邦總體與部門層面、聯(lián)邦與聯(lián)邦區(qū)層面存在障礙，促進(jìn)國家戰(zhàn)略規(guī)劃的制定更加科學(xué)合理，避免風(fēng)險(xiǎn)性事件發(fā)生。

（二）緊緊圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行情況開展審計(jì)

行政當(dāng)局根據(jù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)制定政策措施，細(xì)化方案并設(shè)立項(xiàng)目，形成任務(wù)指標(biāo)。審計(jì)工作緊緊圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行，依據(jù)方案和項(xiàng)目的任務(wù)指標(biāo)，對(duì)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的公共項(xiàng)目、服務(wù)或組織活動(dòng)所涉及的實(shí)體機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況制定績(jī)效審計(jì)計(jì)劃并確定審計(jì)目標(biāo)和范圍、績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這些評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)遵從可靠性、客觀性、可理解性、可比較性、完整性和適用性原則。審計(jì)院從整體視角，綜合評(píng)價(jià)資源消耗的合理性和效率性、政策措施的進(jìn)展程度以及政策措施與戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性。

以20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初俄羅斯北方民族發(fā)展戰(zhàn)略的審計(jì)為例。根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，行政當(dāng)局制定了相應(yīng)的政策措施并實(shí)施了一系列項(xiàng)目，“北方的兒童”項(xiàng)目是其中之一。該項(xiàng)目需完成的任務(wù)指標(biāo)是確保北部地區(qū)兒童健康成長，預(yù)防疾病，為偏遠(yuǎn)社區(qū)兒童提供醫(yī)療咨詢，并為兒童的哺育和教育提供適合的環(huán)境。根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)指標(biāo)確定審計(jì)目標(biāo)，即推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施和規(guī)劃任務(wù)完成，以促進(jìn)俄羅斯聯(lián)邦北方地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民族穩(wěn)定。俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目具有跨地區(qū)、跨部門的特點(diǎn)，要對(duì)多個(gè)地區(qū)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和審計(jì)，審計(jì)范圍除了牽頭單位——俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貿(mào)易部之外，還包括負(fù)責(zé)該方案活動(dòng)執(zhí)行的卡累利阿共和國、科米共和國以及克拉斯諾亞爾斯克等六個(gè)地區(qū)。同時(shí)，審計(jì)院制訂了審計(jì)計(jì)劃，并明確審計(jì)內(nèi)容：確定聯(lián)邦預(yù)算資金是否分配給了被用于預(yù)期目的的聯(lián)邦特定項(xiàng)目，并評(píng)價(jià)資金的使用效益;評(píng)估管理機(jī)構(gòu)的效率和實(shí)施方案控制系統(tǒng)的效率;確定預(yù)算資金使用后的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響。針對(duì)審計(jì)內(nèi)容以及項(xiàng)目方案實(shí)施的目標(biāo)，制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目方案執(zhí)行中存在的問題和薄弱點(diǎn)，提出可行性建議，推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施和規(guī)劃任務(wù)的完成。

（三）對(duì)資源投入進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性審查

圖1中的“輸入”即公共資源的消耗。經(jīng)濟(jì)性是指公共機(jī)構(gòu)使用資源的數(shù)量與其所達(dá)到績(jī)效水平間的相互關(guān)系。俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院對(duì)公共機(jī)構(gòu)資源利用的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審查時(shí)，一般將其與以往財(cái)政期間同質(zhì)業(yè)務(wù)指標(biāo)或其他組織相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比。同時(shí)，審計(jì)院也會(huì)審查該公共機(jī)構(gòu)是否通過更為經(jīng)濟(jì)的途徑獲取資源，或以更合理的方式利用資源。審計(jì)以資源消耗的相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)預(yù)算支出的總量和支出的合法合規(guī)性。比如，戰(zhàn)略規(guī)劃政策執(zhí)行中聯(lián)邦撥款的使用情況、未有效使用和非法使用的資金數(shù)額、未納入預(yù)算的支出數(shù)額和占比、未用于指定目的的資金數(shù)額、未曾使用的設(shè)備價(jià)值等。審計(jì)院通過對(duì)資源消耗進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性審查，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目方案執(zhí)行中存在的問題，并提出改進(jìn)建議，以促進(jìn)戰(zhàn)略和政策的貫徹落實(shí)。

（四）對(duì)資源投入和產(chǎn)出效率性進(jìn)行審查

效率性審查主要是對(duì)某一項(xiàng)目方案的資源輸入和成果輸出進(jìn)行比較，評(píng)價(jià)公共事務(wù)對(duì)資源的利用程度。資源利用的效率及利用后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值（包括產(chǎn)品、服務(wù)、設(shè)施等），與輸出過程中所使用的資源性質(zhì)、勞動(dòng)力性能和其他環(huán)境情況都有關(guān)系。俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院通過對(duì)照公共機(jī)構(gòu)的計(jì)劃產(chǎn)出和實(shí)際產(chǎn)出，評(píng)價(jià)公共資源利用的效率性。審計(jì)中利用公共產(chǎn)品和服務(wù)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)及其他資源使用的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資源輸入和實(shí)際產(chǎn)出進(jìn)行分析，揭示政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的瓶頸與挑戰(zhàn)，為項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供建議。

近年來，俄羅斯聯(lián)邦通過引入結(jié)果導(dǎo)向的國家預(yù)算和加強(qiáng)國家財(cái)政控制等方式提高預(yù)算執(zhí)行的效率。同時(shí)，俄羅斯聯(lián)邦非常重視政府項(xiàng)目的發(fā)展能力、區(qū)域預(yù)算的合理性等。為促進(jìn)俄羅斯聯(lián)邦提高政府管控能力和政府方案的執(zhí)行能力，審計(jì)院更加注重資金價(jià)值審計(jì)和問責(zé)。

俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院重視管理機(jī)制和相關(guān)控制活動(dòng)的有效性。若項(xiàng)目方案主要活動(dòng)的執(zhí)行者在各項(xiàng)工作安排方面或在項(xiàng)目框架內(nèi)服務(wù)提供方面，未建立對(duì)產(chǎn)品和設(shè)施的交付控制，未遵守聯(lián)邦政府法規(guī)或有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)等，俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院將進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。

（五）對(duì)政策產(chǎn)生的最終結(jié)果進(jìn)行效果性評(píng)價(jià)

結(jié)果層面的效果性評(píng)價(jià)即評(píng)價(jià)規(guī)劃和政策實(shí)施后產(chǎn)生的結(jié)果與預(yù)期的戰(zhàn)略目標(biāo)是否一致。效果性評(píng)價(jià)涉及產(chǎn)出結(jié)果的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益主要是把利用公共資源所實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益與預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行比較，評(píng)估社會(huì)效益則重點(diǎn)關(guān)注公共機(jī)構(gòu)利用公共資源對(duì)社會(huì)或某一特定群體所產(chǎn)生的影響和滿意度。效果性評(píng)價(jià)涉及項(xiàng)目活動(dòng)未執(zhí)行導(dǎo)致偏離預(yù)期目標(biāo)的原因、是否缺乏評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施方案的準(zhǔn)則、是否創(chuàng)建可行的管理和控制系統(tǒng)、公共機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目的執(zhí)行者是否缺乏指導(dǎo)等。為增強(qiáng)審計(jì)建議的針對(duì)性，俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院會(huì)要求政府相關(guān)部門共同提出具有社會(huì)意義、可最大化實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果的審計(jì)建議。

（六）對(duì)產(chǎn)生的新經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)進(jìn)行預(yù)測(cè)

在一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下的戰(zhàn)略任務(wù)和政策實(shí)施后，形成新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)。通過對(duì)一個(gè)個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃局部和政策點(diǎn)進(jìn)行微觀層面的績(jī)效審計(jì)，對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施中分解的政策措施及項(xiàng)目活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，促使相關(guān)職能部門加以改進(jìn)。通過整體性和宏觀性戰(zhàn)略審計(jì)，綜合評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)分析國家戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、政策的可行性，并揭示系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素。經(jīng)過分析比較、統(tǒng)計(jì)歸納、邏輯分析、系統(tǒng)評(píng)價(jià)，評(píng)估戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)展情況，預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的新經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，關(guān)注影響國家和社會(huì)發(fā)展的重要性、全局性問題，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

（作者單位：審計(jì)署審計(jì)科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：sunyingcas@163.com）

主要參考文獻(xiàn)

黃慧麗.“金磚四國”績(jī)效審計(jì)比較研究[D].開封：河南大學(xué)， 2011

王鴻.俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行戰(zhàn)略審計(jì)[J].國外審計(jì)觀察， 2012（6）

張曉瑜.《俄羅斯聯(lián)邦審計(jì)院法》修訂的主要內(nèi)容與評(píng)析[J].國外審計(jì)動(dòng)態(tài)， 2016（12）