以公共行政理論為指導(dǎo) 創(chuàng)新綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理

陳永清， 季晶晶

(蘇州大學(xué) 國有資產(chǎn)與實驗室管理處，江蘇 蘇州 215021)

以公共行政理論為指導(dǎo) 創(chuàng)新綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理

陳永清， 季晶晶

(蘇州大學(xué) 國有資產(chǎn)與實驗室管理處，江蘇 蘇州 215021)

嘗試將公共行政理論應(yīng)用于綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理，提倡綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理為人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新、文化建設(shè)及區(qū)域發(fā)展供給公共服務(wù)。針對高等學(xué)校傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)管理模式與高等學(xué)校固定資產(chǎn)管理需求之間的矛盾，提出高校固定資產(chǎn)管理服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)新舉措。實踐證明，以公共行政方式提供公共服務(wù)的管理模式能夠適應(yīng)綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)快速增長的現(xiàn)狀，促進綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)的科學(xué)配置、高效使用。

綜合性大學(xué)； 固定資產(chǎn)； 管理模式； 公共行政； 公共服務(wù)

0 引 言

固定資產(chǎn)是高校進行教育教學(xué)、科學(xué)研究及社會服務(wù)等各項活動的基本物質(zhì)保障，固定資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量已經(jīng)成為衡量高校教學(xué)和科研綜合實力的重要指標(biāo)之一[1]。高校固定資產(chǎn)管理的研究由來已久，管理方法和研究思路、深入程度卻跟不上高等教育的發(fā)展。大多數(shù)研究從高校內(nèi)部控制的角度，討論固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制機制、控制方法，對高校固定資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制建設(shè)進行評價并提出建議。也有研究借鑒企業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)試圖標(biāo)準(zhǔn)化高校固定資產(chǎn)管理事務(wù)。在我國高等教育迅速發(fā)展的新時期，高校管理體制面臨改革，高校固定資產(chǎn)情況也越發(fā)復(fù)雜，單純的內(nèi)部控制模式或標(biāo)準(zhǔn)化思路已不能滿足高校固定資產(chǎn)管理的需求。高校固定資產(chǎn)管理需要引入新的管理理念、新的管理思路和方法，進行改革研究和嘗試[2]。

進入新世紀(jì)，黨和國家正式提出我國政府的公共服務(wù)職能，十八大提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，10多年來，中國共產(chǎn)黨將改進我國政府公共服務(wù)供給能力作為政體改革的核心要點[3]。實踐證明，政府的公共服務(wù)理念和舉措能夠適應(yīng)經(jīng)濟快速增長的中國社會，政府的公共服務(wù)供給能力的發(fā)展正朝著既定目標(biāo)前進。

將政府的公共服務(wù)理念運用于高校固定資產(chǎn)管理，與傳統(tǒng)單一的內(nèi)部控制管理相比，順應(yīng)高校固定資產(chǎn)復(fù)雜情況的需求，能夠更好地為管理事務(wù)供給服務(wù)，維護學(xué)校固定資產(chǎn)完整、提高固定資產(chǎn)使用效率。

1 綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

我校是省屬重點綜合性大學(xué)，擁有哲學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、教育學(xué)、文學(xué)、歷史學(xué)、理學(xué)、工學(xué)、農(nóng)學(xué)、醫(yī)學(xué)、管理學(xué)、藝術(shù)學(xué)等十二大學(xué)科門類，具有相當(dāng)規(guī)模，基礎(chǔ)雄厚。近年來，隨著高等教育投入的增加、“2011協(xié)同創(chuàng)新計劃”的實施、中央與地方共建實驗室項目的開展、產(chǎn)學(xué)研合作的深入，學(xué)校固定資產(chǎn)增長迅速。以用于教學(xué)、科研、輔助等的設(shè)備類資產(chǎn)，2012年1～8月間，學(xué)校新增設(shè)備5.58萬件，價值8.05億元，占全校設(shè)備類固定資產(chǎn)總值(16.51億元)的48.76%。面對如此快速的增長，學(xué)校國有資產(chǎn)管理部門深入分析傳統(tǒng)內(nèi)部控制管理模式與固定資產(chǎn)新形勢之間的矛盾，充分認(rèn)識綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀。

1.1 固化的管理結(jié)構(gòu)與管理主體多樣之間的矛盾

高校固定資產(chǎn)的傳統(tǒng)管理是控制式的管理模式，形成自上而下的管理層次，主要包括學(xué)校資產(chǎn)管理職能部門、資產(chǎn)使用單位、實驗室或辦公室、資產(chǎn)保管人等4個層次。資產(chǎn)管理職能部門對固定資產(chǎn)管理的各個環(huán)節(jié)進行干預(yù)，對資產(chǎn)使用單位下達任務(wù)指令；資產(chǎn)使用單位響應(yīng)管理職能部門指令，控制實驗室或辦公室完成任務(wù)；實驗室或辦公室向所在單位回復(fù)任務(wù)執(zhí)行情況；資產(chǎn)保管人參與實驗室或辦公室組織的資產(chǎn)管理活動[4]。控制式管理模式運行以來，較好地完成了固定資產(chǎn)登記入庫、定期清查、處置申請等任務(wù)，且有很多內(nèi)部控制的經(jīng)驗值得推崇。

控制式的管理模式運用于單一或少學(xué)科門類高校的固定資產(chǎn)管理，可出色地完成管理任務(wù)。但在學(xué)科門類眾多的綜合性大學(xué)，因單一的控制式管理模式，效率低下、流程不暢、顧此失彼的現(xiàn)象時有發(fā)生。因?qū)W科門類和單位性質(zhì)不同，使用單位對固定資產(chǎn)的依賴情況不盡相同。文科、藝術(shù)類院系設(shè)備類資產(chǎn)擁有量明顯低于理工和醫(yī)學(xué)類院系，教學(xué)為主的院系設(shè)備類資產(chǎn)情況與科研院所、機關(guān)部門情況差別甚大，后勤部門資產(chǎn)情況較其他機關(guān)部門分布廣且復(fù)雜[5]。

綜合性大學(xué)基層資產(chǎn)使用單位的多樣性要求各學(xué)院、科研院所、機關(guān)部門尋求合適自身的固定資產(chǎn)管理結(jié)構(gòu)，資產(chǎn)管理職能部門也應(yīng)該指導(dǎo)基層使用單位優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，在全校范圍內(nèi)形成多元、高效的固定資產(chǎn)管理結(jié)構(gòu)。

1.2 標(biāo)準(zhǔn)的事務(wù)流程與個性服務(wù)之間的矛盾

固定資產(chǎn)的全生命周期管理，包括配置、采購、驗收、登記、變更、處置等多項事務(wù)?？刂剖降墓芾砟Ｊ街?，管理職能部門通常嚴(yán)格規(guī)定各項事務(wù)的流程，形成標(biāo)準(zhǔn)格式。標(biāo)準(zhǔn)的事務(wù)流程有利于規(guī)范管理，有效防止違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生[6]。但如果固定資產(chǎn)管理涉及到的各個管理部門只從自身職能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)事務(wù)流程，對非標(biāo)準(zhǔn)的事務(wù)將出現(xiàn)相互推諉、流程不暢的問題，尤其是在情況比較復(fù)雜的綜合性大學(xué)。

固定資產(chǎn)管理，一般涉及到的職能部門有設(shè)備采購、實驗室、后勤管理、財務(wù)等部門，如果考慮到購置固定資產(chǎn)的資金來源，還會涉及到科技管理部門、人事管理等部門。對于個性需求，職能部門之間加強溝通的同時，更應(yīng)該以供給服務(wù)的思維設(shè)計具體的事務(wù)流程。避免因各部門行使管理職能側(cè)重點不同而引發(fā)的沖突或不周全。

1.3 參與意識與保管責(zé)任地位之間的矛盾

長期的控制式管理模式下，校內(nèi)基層資產(chǎn)使用單位及資產(chǎn)保管人習(xí)慣被動接受資產(chǎn)管理部門的任務(wù)指令，缺乏固定資產(chǎn)管理的主動性和參與意識。據(jù)統(tǒng)計，2013年我校固定資產(chǎn)管理總事項數(shù)為39 614件，參與者274人，人均事項數(shù)144.58件。學(xué)校的總事項數(shù)在省屬高校中排名第一，人均事項數(shù)卻排名靠后。

由此可見，綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理面臨著艱巨的任務(wù)，管理事務(wù)參與人員數(shù)卻沒有隨著固定資產(chǎn)的快速增長而得到應(yīng)有的發(fā)展[7]。建立合理、高效的固定資產(chǎn)管理結(jié)構(gòu)，明確基層單位固定資產(chǎn)管理主體地位，增強基層單位及保管人參與意識己刻不容緩。

1.4 傳統(tǒng)的配置方式與使用績效要求之間的矛盾

控制式的管理模式在固定資產(chǎn)配置領(lǐng)域發(fā)揮了巨大作用，通過制訂并執(zhí)行科學(xué)合理、有約束力的固定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，有效優(yōu)化高校資源配置，科學(xué)編制預(yù)算，從而提高資產(chǎn)使用效率和資金使用效益，對促進節(jié)約型校園建設(shè)具有重要意義[8]。然而，實踐證明，控制式的固定資產(chǎn)配置方式可以規(guī)范行政辦公人員的辦公條件、標(biāo)準(zhǔn)化教學(xué)實驗室的基本設(shè)施，卻對綜合性大學(xué)的科研院所、特殊實驗室建設(shè)難以規(guī)范。

綜合性大學(xué)解決這一矛盾采用的基本方法是變資產(chǎn)配置為資金配置，在配置房屋資產(chǎn)等基本條件基礎(chǔ)上，采用投入資金的方式配置設(shè)備資產(chǎn)及其他資產(chǎn)。資金配置具有靈活性，也存在一定的盲目性。而且，因為各科研院所或課題組相對獨立的資金配置方式，常出現(xiàn)重復(fù)購置、自用獨享的現(xiàn)象，造成一些設(shè)備資產(chǎn)使用績效低下。學(xué)校層面的大型設(shè)備采購調(diào)研、共用共享平臺建設(shè)等措施的推行，正在緩解資金配置方式與設(shè)備資產(chǎn)使用績效要求之間的矛盾。

2 綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理公共行政理念

傳統(tǒng)的高校固定資產(chǎn)管理研究一般從固定資產(chǎn)全生命周期的角度、以風(fēng)險控制為目的進行探討，著重討論固定資產(chǎn)的科學(xué)配置、規(guī)范登記、高效使用、合理處置等各方面，還是重視“管”，忽視“理”，多是從高校內(nèi)部控制的角度思考問題[9]。實際上，高校的固定資產(chǎn)管理是校內(nèi)全民參與的活動。固定資產(chǎn)基層使用單位、保管人等是固定資產(chǎn)管理不可或缺的主體，也是固定資產(chǎn)管理服務(wù)的受益者。

高校的固定資產(chǎn)管理目的不是控制或駕馭固定資產(chǎn)的使用權(quán)，而是維護固定資產(chǎn)安全、幫助校內(nèi)各主體對固定資產(chǎn)的高效使用，是學(xué)校公共利益的實現(xiàn)，具有公共服務(wù)的性質(zhì)。這種公共服務(wù)的思維，是當(dāng)今政府行政理念的發(fā)展趨勢。高校的固定資產(chǎn)管理可以借鑒公共行政理論，從控制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

政府的行政行為包括行政決策、行政實施、行政監(jiān)督、行政協(xié)調(diào)和應(yīng)急行政等5個環(huán)節(jié)[10]。綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理可以借鑒政府的行政行為，在大學(xué)章程的引領(lǐng)下，國有資產(chǎn)管理委員會行使決策行為，相關(guān)管理職能部門及資產(chǎn)基層使用單位、保管人具體實施管理事務(wù)，紀(jì)監(jiān)、審計部門監(jiān)督，國資委辦公室負責(zé)協(xié)調(diào)，各組成節(jié)點按預(yù)案應(yīng)急。在借鑒政府行政經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以行政行為理論為指導(dǎo)，建立適合綜合性大學(xué)實情、校內(nèi)公共服務(wù)型固定資產(chǎn)管理機制，提升效能，消除矛盾。

3 綜合性大學(xué)公共服務(wù)型固定資產(chǎn)管理的創(chuàng)新舉措

3.1 建立基層服務(wù)為重、國資管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)為輔

綜合性大學(xué)不同學(xué)科門類的學(xué)院、科研院所等基層單位固定資產(chǎn)狀況不一。學(xué)校國有資產(chǎn)管理委員會在決策固定資產(chǎn)管理架構(gòu)時，應(yīng)針對不同類型的單位，形成不同的管理方案。在固定資產(chǎn)占有量較大的理工類學(xué)院或科研院所，建立多層次、多分支的管理結(jié)構(gòu)；在文科類、藝術(shù)類學(xué)院，弱化層次結(jié)構(gòu)，增強資產(chǎn)保管人的參與度。各基層單位，自成一體，對內(nèi)服務(wù)教學(xué)、科研任務(wù)，對外維護本單位固定資產(chǎn)完整。學(xué)校層面，建立完善的固定資產(chǎn)管理制度，明確基層單位和保管人的權(quán)利和義務(wù)，協(xié)調(diào)基層單位間的管理事務(wù)[11]。

國有資產(chǎn)與實驗室管理處2013年組建初期，認(rèn)真分析校內(nèi)基層單位的固定資產(chǎn)情況，對基層單位按固定資產(chǎn)占有量、資產(chǎn)用途等方面進行分類，在各基層單位分別建立規(guī)模不一的國有資產(chǎn)管理工作小組[12]。各小組在既定的規(guī)程指導(dǎo)下獨立完成服務(wù)自身單位教學(xué)、科研等任務(wù)的固定資產(chǎn)管理事務(wù)；國有資產(chǎn)與實驗室管理處協(xié)調(diào)處理基層單位之間資產(chǎn)調(diào)撥、變更等事務(wù)，對基層單位提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)服務(wù)。至此，學(xué)校已經(jīng)建立以基層單位服務(wù)型管理為重、國有資產(chǎn)與實驗室管理處統(tǒng)一協(xié)調(diào)為補充的固定資產(chǎn)管理模式。

3.2 設(shè)計多元化的事務(wù)流程，服務(wù)基層個性需求

針對個性服務(wù)需求，建立相關(guān)管理部門的協(xié)商機制，擬定個性服務(wù)方案并作為后續(xù)類似事務(wù)流程的參考。擬定個性服務(wù)方案時針對需求情況，盡可能給出多個流程方案，給個性事務(wù)供給多元化服務(wù)。

自主研發(fā)設(shè)備資產(chǎn)的管理是典型的個性服務(wù)，且需求逐漸增多。這類資產(chǎn)管理服務(wù)中，涉及科技管理部門的前期論證、采購部門的購買、使用單位全過程驗收、資產(chǎn)管理部門登記入庫、財務(wù)部門記賬歸檔、使用單位維護改進等一系列環(huán)節(jié)。通過協(xié)調(diào)，學(xué)校已形成可操作的自主研發(fā)設(shè)備資產(chǎn)的管理方案，從項目預(yù)算到登記入庫、財務(wù)記賬、維護改進，形成順暢的事務(wù)流程，納入了學(xué)校固定資產(chǎn)管理體系。

3.3 推行全員參與模式，形成高效公共服務(wù)型管理

建立基層服務(wù)為重、職能部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)為補充的管理結(jié)構(gòu)并不是公共服務(wù)型固定資產(chǎn)管理的最終模式，公共服務(wù)型管理追求“扁平化”的管理結(jié)構(gòu)?！氨馄交惫芾砣趸潭ㄙY產(chǎn)基層使用單位功能，基層單位只需要維護自身分支管理結(jié)構(gòu)。絕大部分固定資產(chǎn)管理事務(wù)由資產(chǎn)保管人直接發(fā)起或參與，資產(chǎn)管理職能部門直接對資產(chǎn)保管人發(fā)起的事務(wù)供給服務(wù)。

學(xué)校依托省屬高校國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，在固定資產(chǎn)管理基礎(chǔ)較好的部分基層單位試點“扁平化”管理模式。由保管人發(fā)起部分事務(wù)流程，如固定資產(chǎn)登記入庫、資產(chǎn)原值變動，國有資產(chǎn)與實驗室管理處直接服務(wù)保管人發(fā)起的事務(wù)，流程無需經(jīng)過基層單位中轉(zhuǎn)。“扁平化”管理模式，能夠有效增強資產(chǎn)保管人的參與程度和責(zé)任意識，提高管理事務(wù)的流轉(zhuǎn)效率。在總結(jié)試點基層單位經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將逐步推進“扁平化”管理模式，實現(xiàn)全校范圍的公共服務(wù)型固定資產(chǎn)管理模式。

3.4 適當(dāng)調(diào)整資產(chǎn)配置，重點提升大、中型設(shè)備使用績效

綜合性大學(xué)對內(nèi)部學(xué)院、科研院所的資產(chǎn)配置方式可以適當(dāng)調(diào)整，采用實物配置與資金配置相互補充的方式[13]。對可以標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)參數(shù)單一的資產(chǎn)采用實物配置的方式，以提高資產(chǎn)配置的效率；對個性需求強、技術(shù)參數(shù)復(fù)雜的資產(chǎn)采用預(yù)算資金配置的方式，以保證資產(chǎn)配置的靈活性。建立閑置資產(chǎn)再配置機制，提高資產(chǎn)使用效率，有效防止國有資產(chǎn)浪費。

在學(xué)校和基層單位層面搭建設(shè)備共享平臺，尤其是大型設(shè)備的共享平臺，建立和完善基層單位、校內(nèi)設(shè)備共享機制。合理優(yōu)化資產(chǎn)配置方式，結(jié)合有效的資產(chǎn)共享機制，逐步形成固定資產(chǎn)高效使用環(huán)境。

4 結(jié)語與展望

公共服務(wù)型管理模式的推進，優(yōu)化了綜合性大學(xué)固定資產(chǎn)管理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變了固定資產(chǎn)管理的控制觀念，有效提高了固定資產(chǎn)的使用效率，積極維護了國有資產(chǎn)完整與安全。這是高校固定資產(chǎn)管理改革的嘗試，不可能盡善盡美，還有進一步研究及優(yōu)化的空間。

只強調(diào)公共服務(wù)而忽視必要的控制管理，可能達不到理想的服務(wù)效果。應(yīng)該考慮各高校管理的具體情況以及根深蒂固的控制管理觀念，在既定規(guī)則框架內(nèi)供給服務(wù)，即有限的公共服務(wù)。對規(guī)則范圍內(nèi)的事務(wù)，供給優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)；對不按規(guī)則辦事的行為，排除在供給服務(wù)范圍以外。以有限的公共服務(wù)時期為過渡，逐步建立事務(wù)流程規(guī)范的公共服務(wù)型固定資產(chǎn)管理模式。

綜合性大學(xué)的固定資產(chǎn)管理可以借鑒政府公共行政理念，以公共行政理論為指導(dǎo)，形成服務(wù)于全校各項任務(wù)的公共服務(wù)型固定資產(chǎn)管理模式，亦可在綜合性大學(xué)內(nèi)部治理的其他方面從公共行政視角進行探索，以適應(yīng)我國高等教育管理改革的目標(biāo)。

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Fixed Assets Administration with Public Services-oriented in Comprehensive Universities

CHENYongqing,JIJingjing

(State-owned Assets and Campus Laboratories Administration Office, Soochow University, Suzhou 215021, Jiangsu, China)

It is a try to make fixed assets management in comprehensive universities to be a public administration, and to be public services-oriented in education, scientific researches, contribution of cultures and regional development. To solve the problems caused by the traditional management in comprehensive universities, some innovative acts to reform the supply side of fix assets administration are proposed. It proves that administration with public services-oriented is able to adapt the situation of the growth of fixed assets in comprehensive universities, is able to promote the allocation and use of fixed assets in comprehensive universities.

comprehensive universities; fixed assets; modes of administration; public administration; public services-oriented

2016-05-15

陳永清(1966-)，男，江蘇常熟人，碩士，副研究員，處長，研究方向：教育管理研究。

Tel.：0512-67503246；E-mail：yqchen@suda.edu.cn

G 482.0

A

1006-7167(2017)02-0269-04