管制性征收補(bǔ)償制度的構(gòu)建研究

甘夢蘭

摘 要：財(cái)產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性是我國自古以來的價(jià)值追求，而如今為達(dá)到公共利益的最大化而對公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行過度的限制，致使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受減損甚至滅失卻得不到補(bǔ)償。而在美、德等國將此類并非直接剝奪所有權(quán)的現(xiàn)象稱之為“管制性征收”，并對此類征收的補(bǔ)償制度作了較為完善的規(guī)定。而我國在這方面法律制度尚處空白。故為了保障我國公民私有財(cái)產(chǎn)的穩(wěn)定性和因公共利益所作的特別犧牲得到合理補(bǔ)償，構(gòu)建管制性征收補(bǔ)償制度迫在眉睫。本文將著重從管制性征收的補(bǔ)償理念、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，四個(gè)方面具體闡述管制性征收補(bǔ)償制度的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：管制性征收補(bǔ)償;平等擔(dān)責(zé);補(bǔ)償方式;補(bǔ)償原則;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

一、何為管制性征收補(bǔ)償

管制性征收這一概念是一個(gè)“舶來品”，又被稱為“準(zhǔn)征收”。所謂“管制性征收補(bǔ)償”是指政府在對社會(huì)各方面進(jìn)行調(diào)整和管制的過程中，因追求公共利益最大化而過分限制了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而達(dá)到實(shí)質(zhì)征收的效果，從而應(yīng)當(dāng)對財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損的公民給予一定補(bǔ)償。我國是一個(gè)社會(huì)主義國家，向來注重的公共利益地堅(jiān)決擁護(hù)，但我國同時(shí)也注重人權(quán)的發(fā)展，注重公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。那么有權(quán)利必有救濟(jì)，當(dāng)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)遭遇管制性征收時(shí)，如何進(jìn)行補(bǔ)償正是本文所討論的話題。

二、管制性征收補(bǔ)償?shù)恼埱髾?quán)基礎(chǔ)

（一）平等擔(dān)責(zé)理論

平等擔(dān)責(zé)理論是指特定的、無義務(wù)的且不存在應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的人為國家或者社會(huì)的利益蒙受了特別的損失，這種特別的犧牲應(yīng)當(dāng)由公眾平均負(fù)擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)征收中的公平性。德國魏瑪憲法時(shí)期對如何區(qū)分應(yīng)予補(bǔ)償?shù)墓谜魇张c不予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制的爭議，德國聯(lián)邦普通法院發(fā)展出了特別犧牲理論[1]也就是公平擔(dān)責(zé)理論。對于社會(huì)義務(wù)的承擔(dān)應(yīng)當(dāng)是面向社會(huì)一般群體，少數(shù)人為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任所做的犧牲，否則容易造成私人利益和公共利益的失衡，所以對于這部分人所做出的犧牲應(yīng)當(dāng)被給予一定補(bǔ)償。

（二）財(cái)政幻覺理論

“財(cái)政幻覺”一詞最早是由意大利學(xué)者提出的，它的本意是，財(cái)政收支過程的模糊性會(huì)對稅收負(fù)擔(dān)產(chǎn)生一種錯(cuò)覺，納稅人常常低估稅收負(fù)擔(dān)，從而形成對公共物品的過度需求，政府利用這一錯(cuò)覺，會(huì)進(jìn)一步加大公共支出，從而導(dǎo)致公共支出的過度增加。在財(cái)政幻覺下至少會(huì)造成財(cái)產(chǎn)所有者三個(gè)方面的損失：一是物質(zhì)損失，以市場價(jià)值補(bǔ)償時(shí)通常不考慮與地段相聯(lián)的商譽(yù)的價(jià)值和搬遷費(fèi)用;二是非物質(zhì)損失，因?yàn)檎魇昭a(bǔ)償不考慮由稟賦效應(yīng)帶來的主觀價(jià)值，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的破壞也不予補(bǔ)償。[2]

三、建立我國管制性征收補(bǔ)償制度的必要性與可行性

（一）構(gòu)建我國管制性征收制度的必要性

1、保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要 《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！眹@我國《憲法》第13條的規(guī)范含義，建立一個(gè)能涵蓋財(cái)產(chǎn)權(quán)管制性征收的損失補(bǔ)償體系，使之符合憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范意旨，以便完善中國財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失補(bǔ)償體系，維護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，更好保障公民基本人權(quán)。

2、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要 在 “中國裁判文書網(wǎng)”上，涉及管制性征收的相關(guān)裁判文書只有少數(shù)判決認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行為屬于管制性征收并據(jù)此支持原告的補(bǔ)償請求。[3]管制性征收補(bǔ)償制度的建立是為財(cái)產(chǎn)權(quán)受損的公民提供法律求償途徑，為行政機(jī)關(guān)明確其管制行為是否超越了普通公共權(quán)利。對于未解決好的爭議問題，財(cái)產(chǎn)權(quán)人可以提請復(fù)議或者提起訴訟。而對于作為審判機(jī)關(guān)的法院，管制性征收補(bǔ)償制度的建立使法院審判工作更加輕松、判決更加合理合法。從財(cái)產(chǎn)權(quán)個(gè)人到行政機(jī)關(guān)再到審判機(jī)關(guān)都可以按照補(bǔ)償制度各司其職，做好分內(nèi)事，三位一體、減少糾紛，有利于構(gòu)建我們幸福美好的和諧社會(huì)。

（二）構(gòu)建我國管制性征收補(bǔ)償制度的可行性

1、我國的征收補(bǔ)償制度已經(jīng)建立 我國目前對于管制性征收補(bǔ)償制度沒有明確法律規(guī)定，但是我國對于征收補(bǔ)償制度已然建立?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ㄒ呀?jīng)對普通征收的補(bǔ)償做了明確規(guī)定，從立法精神上看，憲法注重保護(hù)個(gè)體利益。當(dāng)集體利益的維護(hù)使個(gè)體利益受損時(shí)，需要對個(gè)體利益進(jìn)行補(bǔ)償。從立法目的來看，憲法注重保護(hù)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2、國外的管制性征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ń?jīng)驗(yàn) 在德國的《德國基本法》第14條第3款被看作是 “一攬子條款”，它對征收概念進(jìn)行了規(guī)范界定：征收只能依法進(jìn)行，且法律在規(guī)定征收同時(shí)必須規(guī)定補(bǔ)償。[4]這就意味著，德國法中的征收都伴隨著補(bǔ)償，法律也規(guī)定了補(bǔ)償?shù)姆绞脚c程度。而美國公民可以基于聯(lián)邦憲法第五修正案中的“征收條款”或者“補(bǔ)償條款”提出對政府管制行為的挑戰(zhàn)。在具有相當(dāng)影響力的權(quán)威判例Pennsylvania Coal Co.v.Mahon中，原告起訴的根據(jù)和法院判決的根據(jù)都是美國聯(lián)邦憲法的第五修正案[5]。該判例開創(chuàng)了美國判例法上的一個(gè)重要先例，即把美國的憲法征收條款作為管制性征收的請求權(quán)基礎(chǔ)。此后，美國聯(lián)邦與州的法院都無不遵循該先例，以第五修正案為依據(jù)確定管制性征收的補(bǔ)償問題。

四、構(gòu)建我國的管制性征收補(bǔ)償制度的對策

（一）設(shè)立我國的管制性征收補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

管制性征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)著眼于當(dāng)事人的所受損失，而損失又分為直接損失和間接損失、財(cái)產(chǎn)損失和非財(cái)產(chǎn)損失。針對這幾種損失是否都要補(bǔ)償，需要區(qū)分對待。

首先對于直接損失和間接損失，直接損失即實(shí)際損失，間接損失即預(yù)期可得利益損失。在比較法上，各國都堅(jiān)持對直接損失予以補(bǔ)償，而對于征收而導(dǎo)致的間接損失大多也是給予補(bǔ)償?shù)摹ｋm然我國法律沒有明確規(guī)定，但是類比國家賠償?shù)姆秶鷣砜矗?cái)產(chǎn)損害賠償我國始終都堅(jiān)持了只賠直接損失不賠間接損失的原則。對于間接損失是否應(yīng)予補(bǔ)償問題，首先，間接損失的發(fā)生與損害行為之間具有穩(wěn)定的、且是法律上應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定因果關(guān)系;其次，間接損失必須具有“確定性”。[6]例如利息屬于貨幣升值的派生物，屬于法定孳息且具有直接的因果關(guān)系。所以在我國的管制性征收補(bǔ)償中，應(yīng)將滿足條件的間接損失納入補(bǔ)償范圍。

其次對于財(cái)產(chǎn)損失與非財(cái)產(chǎn)損失，傳統(tǒng)上，受“對物補(bǔ)償”理念的局限，在征收補(bǔ)償中，往往只補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失，對于非財(cái)產(chǎn)損失不予補(bǔ)償而這大大限縮了被征收人的損失范圍。在域外法上，日本學(xué)者認(rèn)為只要給受害者的感情帶來特別的侵害，若不予補(bǔ)償就有違公平，所以就應(yīng)將精神損失作為救濟(jì)的對象。澳大利亞立法甚至對土地權(quán)利人因征收而造成的某些精神損失，明定予以慰藉金補(bǔ)償[7]。但在我國現(xiàn)行法上，個(gè)人認(rèn)為當(dāng)財(cái)產(chǎn)蘊(yùn)含精神利益時(shí)，對財(cái)產(chǎn)的侵害亦應(yīng)給予精神損害補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)將精神損失納入征收損失補(bǔ)償范圍的觀點(diǎn)。

（二）確立公正的管制性征收補(bǔ)償基本原則

管制性征收補(bǔ)償與通常的征收補(bǔ)償應(yīng)奉行相同的補(bǔ)償原則。而關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，歷來存在兩種不同的觀點(diǎn)，即完全補(bǔ)償觀和衡平補(bǔ)償觀。

首先所謂完全補(bǔ)償觀，指應(yīng)對征收所造成的特別犧牲給予全部補(bǔ)償;即對于財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制的所有權(quán)人的直接損失、間接損失都應(yīng)予補(bǔ)償?！度毡緫椃ā芬?guī)定“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用。”而依日本判例學(xué)說之通說，所謂正當(dāng)補(bǔ)償即完全補(bǔ)償。[8]完全補(bǔ)償主要偏向公民個(gè)人利益維護(hù)，是人權(quán)高度發(fā)展甚至膨脹的表現(xiàn)，采取完全補(bǔ)償容易造成私權(quán)利的過度發(fā)酵。這樣將會(huì)造成整體社會(huì)利益得不到應(yīng)有的尊重，國家對社會(huì)管制、警察權(quán)的行使也將陷入混亂。而衡平補(bǔ)償觀又名“正當(dāng)補(bǔ)償”，指征收補(bǔ)償在權(quán)衡公共利益與個(gè)人利益后，以公平為原則決定補(bǔ)償程度。其利益衡量的結(jié)果，可能是完全補(bǔ)償，也可能是適當(dāng)補(bǔ)償。所謂正當(dāng)補(bǔ)償，應(yīng)權(quán)衡財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的利益受損程度以及公民為社會(huì)公共利益理應(yīng)承擔(dān)的的責(zé)任，即何種程度才算做“特別犧牲”。只有全面權(quán)衡之后所作的補(bǔ)償才算是“公正補(bǔ)償”。我國目前行政立法中仍然存在補(bǔ)償原則不統(tǒng)一的問題，但是發(fā)展方向則傾向于充分考慮各種因素的“衡平補(bǔ)償”原則。不論從社會(huì)公共利益、個(gè)人權(quán)利保護(hù)和新時(shí)期法治建設(shè)考慮，還是從公平正義角度出發(fā)，堅(jiān)持“衡平補(bǔ)償”原則，應(yīng)當(dāng)是未來我國行政補(bǔ)償?shù)拇髣菟叀?/p>

（三）建立多元化管制性征收補(bǔ)償方式

1、貨幣補(bǔ)償 我國貨幣補(bǔ)償其實(shí)是耳熟能詳?shù)恼鞯匮a(bǔ)償方式，在管制性征收的補(bǔ)償領(lǐng)域，貨幣也是最常用最便利的方式。美國征用補(bǔ)償?shù)姆绞街饕墙疱X補(bǔ)償，采取實(shí)物補(bǔ)償必須取得當(dāng)事人的同意，政府不能強(qiáng)迫當(dāng)事人接受。貨幣作為種類物，流通性極強(qiáng)。貨幣的本質(zhì)是一般等價(jià)物，具有價(jià)值尺度的功能，貨幣用來評估作價(jià)所受損失更加精準(zhǔn)。評估作價(jià)十分便捷，被補(bǔ)償人可以根據(jù)自身需要自主處分貨幣，所以貨幣補(bǔ)償是目前最通用、也最有效的補(bǔ)償方式。

2、生態(tài)補(bǔ)償

對于管制性征收在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)褙?cái)產(chǎn)權(quán)造成的損害，生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)較為直接、較為實(shí)用的方式。例如建立長江流域多層次生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，”的原則建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。具體包括：落實(shí)碳排放補(bǔ)償機(jī)制，量化長江流域清潔空氣供給費(fèi)用補(bǔ)償;建立下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中上游欠發(fā)達(dá)地區(qū)機(jī)制;提高效益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);加大退耕還林補(bǔ)償力度。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過快、對于資源的開發(fā)利用較為粗放，給資源密集型地區(qū)造成較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。對當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活造成了極大的影響，而生態(tài)補(bǔ)償是解決他們切實(shí)問題的有效且系統(tǒng)的辦法。

3、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)質(zhì)，就是將利益分配給不同的利益體，保證各個(gè)利益體的利益均衡協(xié)調(diào)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對于一個(gè)地區(qū)的管制性征收而言，是較為重要的一種方式。例如山西的煤城、河北的石家莊，這些地方現(xiàn)在常年霧霾天嚴(yán)重，不少人已經(jīng)因霧霾引發(fā)肺部疾病。然而這些地區(qū)百姓遭受的痛苦，皆因?yàn)槊禾块_采量燃燒量巨大并且工藝技術(shù)落后，廢氣粗放型排放，空氣污染嚴(yán)重。然而正是這些地方的付出才成就了大半個(gè)中國的用電?，F(xiàn)在，享受這些城市供應(yīng)的優(yōu)先富裕起來的長三角地區(qū)理應(yīng)對曾經(jīng)付出的煤炭富足區(qū)提供補(bǔ)償。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，給那些被管制性征收的地區(qū)經(jīng)濟(jì)支持，幫助他們治理環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

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