關(guān)于軍地協(xié)作推進國防工程建設(shè)管理降費提效的思考

王月 廉振宇

國防工程，通常包括指揮防護工程、通信樞紐工程、技偵坑道工程、海防空防工程、導彈陣地工程、后方倉庫工程、邊防陣地工程、人民防空工程等。民用的各類隧道、坑道、礦井、溶洞等如用于軍事目的，也應列入國防工程范疇。國防工程是國家安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家積極防御戰(zhàn)略的基石，也是我們和平環(huán)境的重要保障。國防工程是戰(zhàn)場建設(shè)的重要內(nèi)容，是保障國家指揮體系的堅強盾牌，擔負著掩護軍隊戰(zhàn)略展開、保障軍隊和各類武器裝備發(fā)揮作戰(zhàn)效能、保障戰(zhàn)爭潛力生存能力的重要職能。貫徹新時代軍事戰(zhàn)略方針，加強國防工程建設(shè)管理，軍地協(xié)作降低全壽命周期成本、提升綜合效益，是謀“打贏”的重要策略和措施，是軍事斗爭準備的一個重要課題。

一、當前國防工程建設(shè)管理面臨嚴峻挑戰(zhàn)

國防工程建設(shè)管理事關(guān)戰(zhàn)場建設(shè)、事關(guān)戰(zhàn)斗力提升，投入大、標準高、風險大，一旦發(fā)生風險損失巨大。隨著中美戰(zhàn)略博弈不斷升級，高新技術(shù)在軍事領(lǐng)域的廣泛應用，戰(zhàn)爭形態(tài)和作戰(zhàn)樣式發(fā)生巨大變化，全域感知、精確打擊的威脅更加緊迫，對國防工程提出更高要求。面對新威脅新挑戰(zhàn)，今后較長時間內(nèi)，積極防御依然是我們的軍事戰(zhàn)略方針，我們必須把搞好國防工程建設(shè)管理作為軍事斗爭準備的重要任務，在理論研究、勘察設(shè)計、建設(shè)施工、維護管理、技術(shù)改造、安全保密等方面加強過程風險管控。

（一）經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展迅猛，部分“隱蔽”的國防工程不再安全，部分城市工程對國防要求貫徹不夠

根據(jù)公開文獻記載，我國現(xiàn)存的許多國防工程建于上世紀五六十年代，主要部署在山高林密、人煙稀少、地勢險要、便于隱蔽的山區(qū)。然而，隨著一大批城市擴建、旅游開發(fā)等經(jīng)濟項目的上馬，許多原本十分隱蔽的國防工程陸續(xù)暴露，處于無密可保、無險可守的境地。同時，城市作為政治、經(jīng)濟、文化中心和重要交通樞紐，很多沒有按照打仗的要求搞建設(shè)，雖然人口集中、科技密集、經(jīng)濟雄厚，但在戰(zhàn)爭防衛(wèi)方面非常脆弱。因此，緊緊圍繞新時期軍事斗爭準備需求，當前要有計劃、有步驟、有重點地抓好陣地工程建設(shè)與改造，加大城市人防工程建設(shè)力度，全面提高綜合防空能力。

（二）軍事科技高速發(fā)展，國防工程對高技術(shù)精確打擊防護能力要求更高，更加依賴于新材料新技術(shù)的應用

國防工程與技術(shù)發(fā)展緊密相關(guān)，防護體系經(jīng)歷了深溝高壘、要塞筑城、地下防護三個階段。信息化戰(zhàn)爭中，精確制導武器命中精度高、投射距離遠、彈藥威力大，特別是深鉆地武器破壞效應大，強敵偵察呈現(xiàn)全時辰、全天候、全頻譜特點，電磁武器毀傷力強、干擾強度大，對于“三防”能力以及抗摧毀能力提出更高要求。國防工程建設(shè)既要重視地下防護工程的建設(shè)，也要探索自適應智能偽裝、防精確打擊干擾引偏等高新技術(shù)的應用。同時，也要積極采用新材料新技術(shù)新工藝，提高質(zhì)量、縮短工期、節(jié)約經(jīng)費，最大限度地挖掘保障潛能。還要采取院校培養(yǎng)、在職培訓等多種途徑，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的工程隊伍。

（三）規(guī)模類型復雜多樣，國防工程項目管理的過程日益增多、風險不斷加大

工程項目管理直接影響著國防工程建設(shè)的質(zhì)量，關(guān)系到國防工程建設(shè)能否以較小投資獲得最大效益，決定著能否圓滿地遂行預定作戰(zhàn)任務。因此，各個國家都非常重視國防工程管理。由于國防工程涉及國家安全且屬于公共服務性質(zhì)，全部由國家投資，國防工程項目管理長期存在著忽視投資績效的問題，特別是缺乏經(jīng)濟評價環(huán)節(jié)，導致我國國防工程建設(shè)存在一系列突出問題。隨著市場經(jīng)濟制度逐步健全，當前國防工程項目施工管理、資金風險控制、信息化管理水平等方面亟需引入先進管理理念和成熟管理方法，為國防工程項目建設(shè)管理法制化、正規(guī)化、制度化提供支撐。

（四）備戰(zhàn)意識普遍不強，部分工程年久失修失維，工程戰(zhàn)備水平有待加強

長期的和平環(huán)境，社會普遍滋生了和平麻痹思想，加之經(jīng)濟利益的驅(qū)動，使一些人淡忘了國防工程的重要作用，國防工程被破壞被廢棄被改造的現(xiàn)象時有發(fā)生，直接影響著其戰(zhàn)技術(shù)性能的發(fā)揮。按照備戰(zhàn)打仗和實戰(zhàn)化訓練的要求，亟需定期組織進行工程戰(zhàn)備演練，及時檢驗評估工程保障效能，不斷提高國防工程戰(zhàn)備水平，做好隨時應對未來高技術(shù)條件下局部戰(zhàn)爭的準備。同時，要建立健全各種管理法規(guī)和監(jiān)督檢查等制度，明確維護保養(yǎng)的主體責任和資金保障方式，使工程管護工作真正走向常態(tài)化、法制化、科學化的軌道，增強全民維護國防工程的責任感和自覺性。

二、從全壽命周期成本看國防工程建設(shè)管理問題

提高國防工程管理效益的方法、途徑很多，最根本的還是要從國防工程投資開始之前就必須做好可行性研究，包括國防工程的預測、決策和論證，從規(guī)劃、計劃、勘察、設(shè)計、施工、驗收、維護、更新改造直至退役的全過程進行跟蹤監(jiān)測，全面提高國防工程建設(shè)和管理效益。當前，從全壽命周期成本看，國防工程建設(shè)管理存在以下問題。

（一）國防工程因保密程度高，公開招標困難，交易成本高

國防工程建設(shè)項目多是國家重要秘密事項，施工管理涉及面廣、工作量大，具有建設(shè)分散性、人員流動性、軍事保密性等特點，受制約性強。為此，一般多采用邀請招標或保密方式發(fā)標，造成招標范圍有限、采購過程非常繁瑣，無形之中增加了交易成本。同時，有的單位建設(shè)單位為了逃避招標，將應招標的工程化整為零，自行決定施工單位，人為提高了工程成本，也存在極大的紀律隱患。

（二）重大國防工程復雜多樣，成本測算困難，不易過程控制

國防基礎(chǔ)建設(shè)投資規(guī)模逐年增大，項目建設(shè)資金風險具有隨機性、相對性和可變性，工程地質(zhì)變化、自然災害、市場物價波動、業(yè)務管理制度變更以及國防安全形勢變化等一系列變數(shù)，都會給國防工程建設(shè)成本管理帶來不確定性，如戰(zhàn)備工程中，如果搞不清巖石類別就會差之毫厘則謬之千里。同時，由于投資、建設(shè)、監(jiān)管的權(quán)責不清，投資強度、建設(shè)規(guī)模和標準等不夠明確，易產(chǎn)生概算超估算、預算超概算和結(jié)算超預算現(xiàn)象。

（三）軍隊缺乏科學管理手段，時有釣魚工程，沉沒成本較高

當前各類國防工程的功能越來越復雜、科技含量越來越高，其施工過程中的不確定性也逐步增加，而我國國防工程施工管理中存在組織機構(gòu)不強、管理人才缺少、管理模式傳統(tǒng)落后等突出問題，導致國防工程項目建設(shè)管理水平低下，特別是在事前的精準估算、精準設(shè)計，事中的動態(tài)施工、動態(tài)監(jiān)管，事后的科學評估、科學調(diào)整等方面管理能力不強，不可避免地會出現(xiàn)被釣魚的情況，甚至因反復迭代而不斷超支。

三、有關(guān)措施建議

國防工程管理是一項經(jīng)常性的戰(zhàn)備工作。新形勢下，構(gòu)筑戰(zhàn)建一體、軍民融合、技術(shù)先進的國防工程體系，對于我國制衡強敵、爭取主動具有重要意義。

（一）國家統(tǒng)籌國防工程布局，提高應急應戰(zhàn)能力

著眼戰(zhàn)時需要，建議把國防工程建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，深化經(jīng)濟建設(shè)項目貫徹國防需求，把國防工程區(qū)域的環(huán)境改造納入政府整體規(guī)劃，指導地方合理布局開發(fā)。適度拓展國防工程的經(jīng)濟功能，開展紅色旅游、開展國防教育，使之既能充分保障戰(zhàn)備用途，又能發(fā)揮社會和經(jīng)濟效益。要把人防工程建設(shè)與城市建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，保證城市具有平時發(fā)展經(jīng)濟、抗御各種災害，戰(zhàn)時防空抗毀、保存戰(zhàn)爭潛力的多重功能，逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化城市與現(xiàn)代化防護體系相統(tǒng)一。

（二）開展軍民科技協(xié)同創(chuàng)新，提升研發(fā)投入績效

在信息化戰(zhàn)爭時代，誰掌握了核心技術(shù)，誰就能在未來戰(zhàn)場變被動為主動。近年來，陸軍工程大學國防工程學院與湖南建工集團共建教學科研實習基地，軍事科學院國防工程研究院與中國運載火箭技術(shù)研究院簽署首批軍民融合項目合作協(xié)議，成效初顯。建議借鑒軍工領(lǐng)域“小核心、大協(xié)作”組織形態(tài)，通過軍地在關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、成果資料共享、科研平臺建設(shè)及高層人才培養(yǎng)等方面協(xié)同創(chuàng)新，為打贏未來戰(zhàn)爭打造一支國防工程建設(shè)的生力軍。

（三）鼓勵打包邀請企業(yè)競標，降低交易保密成本

分散發(fā)包不僅容易造成標準不統(tǒng)一、不能形成規(guī)模效應，還可能因為部門利益引進信用較低的小企業(yè)造成違約和腐敗風險。建議將若干關(guān)聯(lián)性較強的工程項目的建設(shè)與維護管理全過程打包發(fā)標，并邀請質(zhì)量管理和保密體系較完善的大型企業(yè)參與競標，以降低交易成本和保密成本，特別是有效管控后期維護成本，實現(xiàn)國防工程建設(shè)管理全過程的委托實施。同時，建議軍隊采用全壽命周期成本進行國防工程經(jīng)濟性評估，指導國防工程建設(shè)項目的過程管控。

（四）推行工程管理購買服務，提高建設(shè)質(zhì)量效率

國防工程建設(shè)項目作為一種建筑工程項目，既有其特殊性和軍事保密要求，又有建筑工程項目的一般性特點，特別是一些保密性不強的工程項目。建議進一步突出投資、建設(shè)管理、監(jiān)理三個環(huán)節(jié)彼此分離、相互制約，強化軍隊單位作為投資方和監(jiān)管委托方的主體責任，推動建設(shè)管理、監(jiān)理單位的招投標確定，投資方不介入國防工程項目具體的材料設(shè)備采購環(huán)節(jié)。敏感項目由軍隊科研機構(gòu)實施專業(yè)化管理和綜合評估，確保國防工程質(zhì)量優(yōu)良、工期科學、造價合理。

（五）軍地聯(lián)合依法綜合治理，提高工程戰(zhàn)備水平

根據(jù)《軍事設(shè)施保護法實施辦法》，縣級以上地方人民政府和駐地有關(guān)軍事機關(guān)共同成立軍事設(shè)施保護委員會，國防工程管護走上軍民共管的路子，管護質(zhì)量不斷提高。當前，國防工程管護問題日益上升為綜合治理問題，面對正確處理國防工程建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、安全保密與對外開放、義務管理與市場經(jīng)濟等諸多新要求，建議進一步加強軍警民聯(lián)管隊伍，健全共管模式，使國防工程綜合治理步入了常態(tài)化、法制化軌道，以平時的和平利用促進戰(zhàn)備水平的維持與提高。

（六）健強軍隊造價監(jiān)理隊伍，加強壽命周期監(jiān)管

質(zhì)量和價格是軍隊實施過程監(jiān)管的重要抓手，近年來，軍事工程建設(shè)投入不斷加大，對造價管理人才的需求也日益增長。而當前部隊工程造價管理人才極其匱乏，重大國防工程造價估算團隊較少，專業(yè)造價人才不足，很多建設(shè)單位都沒有或較少配備專職的造價管理人員，多為兼任，造成國防工程管理往往不符合市場經(jīng)濟理念和軍隊質(zhì)量要求。建議加大對現(xiàn)有人才的培訓和教育，并適當加大相關(guān)造價管理人才引進，打造專業(yè)化的國防工程管理隊伍，把好軍費效益關(guān)、工程質(zhì)量關(guān)。

（作者簡介：王月，火箭軍研究院工程設(shè)計研究所工程師，碩士；廉振宇，軍事科學院評估論證研究中心某室副主任，博士。）