城市軌道交通PPP模式研究

王琦 安娜 劉凱

摘要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）是國家近年來致力于在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣和應(yīng)用的一種新模式。它以特許經(jīng)營，政府付款和其他方式為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共享為特征。通用產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供應(yīng)效率對(duì)于加速政府職能轉(zhuǎn)變，解決地方債務(wù)，解決資金瓶頸，提高公共產(chǎn)品效率，改善建設(shè)和運(yùn)營管理具有重要意義。因此，研究和建立適應(yīng)我國國情的城市軌道交通投融資方式，對(duì)于改善公共交通出行和發(fā)展軌道交通產(chǎn)業(yè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：城市軌道;PPP模式;融資

1 PPP模式的特點(diǎn)

（1）PPP項(xiàng)目為一類特許權(quán)項(xiàng)目。PPP模式適用的對(duì)象很多，如，基礎(chǔ)設(shè)施與資源開發(fā)項(xiàng)目等。許多國家將上述項(xiàng)目歸為國家所有，PPP模式的應(yīng)用，由政府賦予社會(huì)企業(yè)上述項(xiàng)目建設(shè)與維護(hù)的特許權(quán)，事實(shí)上，終極所有權(quán)還是屬于政府。

（2）PPP為一類項(xiàng)目融資方式。PPP為一種融資模式，運(yùn)用了項(xiàng)目期望收益與合同權(quán)益等。該模式的應(yīng)用，不依賴對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人的資信，也不過多讓有形資產(chǎn)來配置融資。政府支持、項(xiàng)目現(xiàn)金流量等經(jīng)過轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生收益，用于貸款的償還與投資回報(bào)的補(bǔ)償，政府有限承諾與項(xiàng)目公司資產(chǎn)為貸款提供了安全前提。

（3）PPP是政府和企業(yè)之間長期的合作。通常PPP項(xiàng)目存在10-30年的特許期，有時(shí)一些合作占據(jù)項(xiàng)目全壽命期。長期合作最終是為了獲得較高的項(xiàng)目總體效率與長期效率，減少項(xiàng)目全壽命周期成本的消耗，不是純粹地減少建設(shè)成本，還要重視運(yùn)營與維護(hù)成本。

（4）PPP項(xiàng)目的操作模式。由于PPP項(xiàng)目有不同的收費(fèi)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，PPP的具體運(yùn)行方式可以分為以下三種：一是運(yùn)行項(xiàng)目，有明確的收費(fèi)依據(jù)，另外，運(yùn)行費(fèi)用可以完全覆蓋燃?xì)?，水供水和其他供水?xiàng)目，為了向前推進(jìn)，有必要獲得政府的特許經(jīng)營模式。其次，對(duì)于準(zhǔn)運(yùn)營項(xiàng)目，缺少運(yùn)營費(fèi)用，無法支付投資成本，因此需要政府提供一些補(bǔ)貼。例如，城市軌道交通項(xiàng)目和污水處理項(xiàng)目就是這樣的項(xiàng)目，可以通過直接投資和參股來促進(jìn)。第三，非經(jīng)營項(xiàng)目是收回投資成本的項(xiàng)目，其建立在“用戶付款”不足而依賴于“政府付款”的基礎(chǔ)上。其中，可以通過使用各種以市場為導(dǎo)向的模式，例如政府采購服務(wù)和委托運(yùn)營，來促進(jìn)排水網(wǎng)絡(luò)和市政道路等項(xiàng)目。

2 PPP模式在軌道交通實(shí)時(shí)的可行性分析

2.1 規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征

隨著我國交通運(yùn)輸業(yè)的不斷發(fā)展，城市軌道交通已逐步向外部擴(kuò)展，形成了全方位的網(wǎng)絡(luò)布局模式。城市中車站，交通線路，中轉(zhuǎn)通道和樞紐的數(shù)量正在增加，交通網(wǎng)絡(luò)所覆蓋的區(qū)域正在擴(kuò)大，城市交通的客運(yùn)量正在顯著增加。隨著交通部門和政府管理水平的提高，城市軌道交通的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力正在逐步提高，促進(jìn)了客流幾何倍數(shù)的增長。從某城市軌道交通的現(xiàn)狀可以看出，客流逐漸具有一定規(guī)模。在某地鐵1號(hào)線的初始運(yùn)營階段，部分運(yùn)營路線的客流超過10000人次。經(jīng)過10年的發(fā)展，它已經(jīng)突破了100萬倍，又經(jīng)過4年發(fā)展，已經(jīng)發(fā)展到300萬倍?？土饕?guī)模巨大，這對(duì)城市軌道交通具有重要意義。這表明城市軌道交通的投資規(guī)模效應(yīng)和邊際投資收益已逐步顯現(xiàn)增長趨勢。但是，軌道交通的增長得益于政府和社會(huì)的一氧化碳融資模式的發(fā)展，因此PPP模式具有一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。

2.2 現(xiàn)金流量與收費(fèi)定價(jià)機(jī)制

PPP模式的可行性還體現(xiàn)在收費(fèi)和定價(jià)模式的完全透明性以及充足的現(xiàn)金流中。城市軌道交通是一項(xiàng)市政工程項(xiàng)目，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)和相對(duì)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。城市軌道交通建設(shè)成本由政府部門確定。中國頒布了有關(guān)法律和政策，包括政府價(jià)格決定的聽證方法。中國城市軌道交通建設(shè)和管理的成本需要嚴(yán)格的價(jià)格監(jiān)控，以及清晰詳細(xì)的價(jià)格計(jì)劃。通過聽證價(jià)格的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確定最終的管理成本。城市軌道交通的運(yùn)輸能力已超過汽車和公共汽車的運(yùn)輸能力，特別是對(duì)于人口稠密的城市，軌道交通已成為最重要的運(yùn)輸手段之一。因此，PPP模式可以適應(yīng)城市軌道交通的現(xiàn)狀。隨著交通逐漸擁堵的趨勢，城市軌道交通減少了交通擁堵的程度，成為吸引居民的主要交通方式，客流不斷增長。

3 城市軌道交通的PPP模式構(gòu)建及實(shí)際應(yīng)用策略

3.1 城市軌道交通建設(shè)的PPP模式構(gòu)建分析

城市軌道交通是一項(xiàng)一次性投資，因此其資本規(guī)模較大，建設(shè)周期較長，因此在許多環(huán)節(jié)中存在許多困難。建立良好的運(yùn)營機(jī)制或利潤模型非常重要。就城市軌道交通的PPP利潤模型而言，可以采用政府補(bǔ)貼下的城市軌道交通的PPP模型，也可以采用建設(shè)期和運(yùn)營期的補(bǔ)貼模型。另外，土地綜合開發(fā)城市軌道交通PPP模式，在這種模式的構(gòu)建中，我們需要對(duì)城市軌道交通的收益進(jìn)行詳細(xì)分析，并進(jìn)行降息分析。通過比較以上兩種模式，可以發(fā)現(xiàn)將城市軌道交通產(chǎn)生的線路的全部或部分增值土地退還給城市軌道交通項(xiàng)目是可行的。這樣可以解決由正外部性引起的福利收入不平衡的問題。

3.2 城市軌道交通建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用策略

為了在城市軌道交通建設(shè)中應(yīng)用PPP模式，我們必須設(shè)計(jì)一個(gè)完善的策略，以便最大程度地發(fā)揮這種模式的作用。首先，我們需要進(jìn)一步擴(kuò)大融資渠道，放寬對(duì)國家政策性銀行貸款和外國政府貸款的使用限制，并允許保險(xiǎn)基金和社會(huì)保障基金等大筆資金投資于城市軌道交通融資項(xiàng)目。

在這個(gè)環(huán)節(jié)中，我們可以參考國外的投資收益率控制模型，以運(yùn)營成本為基礎(chǔ)，充分考慮居民的收入承受能力。在此基礎(chǔ)上，票價(jià)不得高于當(dāng)前的CPI+X%。另外，為進(jìn)一步完善規(guī)范性法規(guī)體系建設(shè)，PPP模式的應(yīng)用還需要相關(guān)法規(guī)的支持，在此框架下也應(yīng)予以實(shí)施。因此，沒有健全的法律制度會(huì)限制PPP模式在城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用效果。

再者就是通過BTO的模式進(jìn)行應(yīng)用，也就是建設(shè)——轉(zhuǎn)移——運(yùn)營的模式，在主要的實(shí)施步驟上就是通過政府部分和私人企業(yè)對(duì)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行確定后，然后由私人企業(yè)對(duì)整個(gè)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目和融資負(fù)責(zé)，政府部門在這一過程中主要就是起到監(jiān)督以及協(xié)調(diào)的作用，等到整個(gè)城市軌道交通的項(xiàng)目建設(shè)完成之后再移交給政府。

同時(shí)，還需要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，這是PPP模式在城市軌道交通建設(shè)中有效應(yīng)用的重要保證。在雙贏的基礎(chǔ)上，政府部門和民營企業(yè)應(yīng)協(xié)商并有效地協(xié)商城市軌道交通建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)分配。社會(huì)投資者在控制項(xiàng)目建設(shè)方面處于有利地位，因此在城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);在政治和法律變更風(fēng)險(xiǎn)方面，應(yīng)由政府部門承擔(dān)，并且政府有能力影響法律政策和相關(guān)規(guī)章制度，只有這樣，PPP模式的應(yīng)用才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4 結(jié)語

PPP模式具有自身特點(diǎn)，PPP模式的應(yīng)用是一項(xiàng)復(fù)雜且龐大的工作。PPP模式應(yīng)用在國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)中，其發(fā)展前景較為廣闊，推動(dòng)城市軌道交通建設(shè)健康發(fā)展，促使相關(guān)研究更加深入。

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（作者單位：中車唐山機(jī)車車輛有限公司）