糧食購銷市場監(jiān)管要厘清責(zé)任主體及性質(zhì)方式

劉松

摘要：強(qiáng)化糧食購銷市場監(jiān)管，推進(jìn)依法管糧、依法治糧，加快法治糧食建設(shè)，筆者認(rèn)為要重點(diǎn)厘清責(zé)任主體及性質(zhì)方式。其中，責(zé)任主體包括監(jiān)管責(zé)任主體、購銷責(zé)任主體兩大方面;性質(zhì)方式要厘清三種分類，一是按商品屬性和業(yè)務(wù)性質(zhì)可分政策性糧食購銷和市場化糧食購銷;二是按產(chǎn)地來源可分就地購銷和異地購銷;三是從購銷方式可分為設(shè)點(diǎn)收購、上門收購、流動(dòng)收購和分購聯(lián)銷、聯(lián)購分銷等形式，還有從傳統(tǒng)“兩代一換”發(fā)展為現(xiàn)代“五代”服務(wù)等。還要主動(dòng)適應(yīng)糧食購銷市場化改革新形勢，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能，確保取得實(shí)效。

關(guān)鍵詞：糧食 ?市場監(jiān)管 ? 厘清 ?責(zé)任主體 ?性質(zhì)方式

近幾年來，特別是黨的十八大、十九大以來，隨著習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的形成、確立和發(fā)展，隨著全面推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、職能作風(fēng)轉(zhuǎn)變和“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”建設(shè)，糧食部門和行業(yè)全面推進(jìn)依法行政、依法管糧、依法治糧與法治糧食建設(shè)步伐日益加快，國家糧食和物資儲(chǔ)備局整合機(jī)構(gòu)職能，成立了執(zhí)法督查局，牽頭起草修訂了《糧食流通管理?xiàng)l例》，加快了《糧食安全保障法》等法律法規(guī)措施立法修規(guī)步伐，切實(shí)加強(qiáng)糧食流通管理和法治糧食建設(shè)。筆者認(rèn)為，這很及時(shí)正確，也很重要緊迫。糧食購銷作為糧食流通管理和法治糧食建設(shè)的基礎(chǔ)，貫徹落實(shí)上級(jí)部署，扎實(shí)做好購銷市場監(jiān)督管理，各級(jí)黨委、政府及各有關(guān)部門、單位，更應(yīng)高度重視，主動(dòng)作為，厘清責(zé)任主體，分清性質(zhì)方式，找準(zhǔn)任務(wù)目標(biāo)，壓實(shí)辦法措施，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)，確保取得實(shí)效。

一、厘清責(zé)任主體

按照上級(jí)部署要求，結(jié)合購銷工作實(shí)際，厘清責(zé)任主體，主要包括兩大方面：

（一）監(jiān)管責(zé)任主體

各級(jí)政府及其所屬糧食、工商、物價(jià)等部門是糧食購銷的監(jiān)管部門。國務(wù)院《糧食流通管理?xiàng)l例》和《糧食安全省長責(zé)任制意見》及考核辦法等文件明確指出，各級(jí)政府在開展糧食收購和維護(hù)市場秩序等方面要發(fā)揮監(jiān)管主體作用，具體講，一般包括政府及所屬涉糧監(jiān)管部門的層級(jí)監(jiān)管、部門間的聯(lián)合監(jiān)管、地域間的毗鄰監(jiān)管和區(qū)域內(nèi)的綜合行政執(zhí)法等。因此，厘清監(jiān)管責(zé)任主體，重點(diǎn)要抓好四個(gè)方面：一是政府及所屬部門間的監(jiān)管責(zé)任。糧食收購既是一項(xiàng)重點(diǎn)業(yè)務(wù)，也是一項(xiàng)政府工作，更是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不是“單打獨(dú)斗”能完成的，需要政府及各有關(guān)部門、單位通力協(xié)作、整體推進(jìn)。各涉糧監(jiān)管部門、單位作為主管機(jī)構(gòu)或責(zé)任主體，必須履職盡責(zé)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，積極溝通協(xié)調(diào)，形成整體合力，推進(jìn)有序開展。二是涉糧監(jiān)管部門內(nèi)部的指導(dǎo)協(xié)調(diào)。各級(jí)政府及涉糧監(jiān)管部門、單位自成體系，上下級(jí)之間有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能，必須正確對(duì)待，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，完善工作制度，形成上下合力，促進(jìn)糧食購銷有序開展。三是毗鄰地區(qū)的聯(lián)系協(xié)調(diào)。隨著改革開放不斷深入，糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、國際與國內(nèi)市場高度融合，產(chǎn)銷供求相互影響，相互作用。貫徹落實(shí)糧食購銷政策措施還受毗鄰地區(qū)糧食市場、價(jià)格及管理等影響，也需加強(qiáng)毗鄰地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)，全力促進(jìn)收購開展，維護(hù)糧食市場穩(wěn)定與安全。四是區(qū)域內(nèi)的綜合行政執(zhí)法。目前各級(jí)各地正在整合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量。各地要積極匯報(bào)爭取，力爭保留單獨(dú)的糧食行政執(zhí)法隊(duì)伍，或者在綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中保留糧食行政執(zhí)法力量，制定單獨(dú)的糧食流通監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法計(jì)劃，確保能夠?qū)Z食購銷市場進(jìn)行及時(shí)有效監(jiān)管和綜合執(zhí)法。

（二）購銷責(zé)任主體

各級(jí)各類涉糧企業(yè)和糧食購銷經(jīng)營者是糧食購銷責(zé)任主體。近幾年來，隨著糧食購銷市場化和產(chǎn)權(quán)制度改革不斷加快，作為購銷責(zé)任主體和被監(jiān)管對(duì)象，按所有制性質(zhì)、資本構(gòu)成、業(yè)務(wù)分類、地域?qū)蛹?jí)、規(guī)模大小等劃分，一般又可分為中央、地方儲(chǔ)備糧管理、軍糧供應(yīng)等政策性企業(yè);中央、地方等國有獨(dú)資或控股商業(yè)性企業(yè);大型龍頭、區(qū)域骨干、產(chǎn)業(yè)化、一體化企業(yè)或小微企業(yè);還包括外商獨(dú)資、合資合作、私營民營、混合所有制企業(yè)和種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)民、個(gè)體工商戶、糧食經(jīng)紀(jì)人等新型經(jīng)濟(jì)組織，形成了以國有為主、多元并存、相互競爭、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的新業(yè)態(tài)。他們既是參與糧食收購、搞活經(jīng)營、推進(jìn)糧食商品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主體，也是各級(jí)政府及所屬涉糧監(jiān)管部門、單位做好監(jiān)督管理、加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、落實(shí)政策措施、保障糧食安全必須依靠的載體。監(jiān)管、購銷責(zé)任主體，就像一枚硬幣的兩面，彼此對(duì)立統(tǒng)一，又相輔相成，不可或缺。因此，厘清責(zé)任主體，作為監(jiān)管責(zé)任主體，就應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思想觀念，由過去單純指導(dǎo)、管理、監(jiān)督國有糧食企業(yè)向全面指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管社會(huì)糧食經(jīng)營者轉(zhuǎn)變，努力做到無縫隙、無盲區(qū)、全覆蓋。作為購銷責(zé)任主體，就應(yīng)樹立法治意識(shí)，增強(qiáng)法治觀念，自覺做到遵章守紀(jì)，服從監(jiān)管，接受監(jiān)督，守法經(jīng)營，誠信經(jīng)營，文明經(jīng)營。

二、分清性質(zhì)方式

糧食作為一種特殊商品和重要戰(zhàn)略物資，按其商品屬性、業(yè)務(wù)性質(zhì)、產(chǎn)地來源、購銷方式等劃分，也有不同特點(diǎn)和監(jiān)管要求。一般來講，主要包括以下三個(gè)方面：

（一）按商品屬性和業(yè)務(wù)性質(zhì)，可分政策性糧食購銷和市場化糧食購銷

政策性糧食主要包括中央、地方儲(chǔ)備糧輪換補(bǔ)庫、臨時(shí)儲(chǔ)備糧收購和最低價(jià)收購糧等。政策性糧食收購要嚴(yán)格按照《預(yù)案》、《通知》有關(guān)要求和“四個(gè)有利于”等原則，認(rèn)真落實(shí)“四個(gè)共同”機(jī)制，合理確定轄區(qū)政策性糧食收儲(chǔ)企業(yè)及委托收儲(chǔ)庫點(diǎn)資格，經(jīng)批準(zhǔn)后對(duì)外公開公示，廣泛接受監(jiān)督，夯實(shí)做好最低價(jià)收購基礎(chǔ)。要督促、指導(dǎo)、監(jiān)督各糧食收購企業(yè)及庫點(diǎn)嚴(yán)格執(zhí)行“五要五不準(zhǔn)”等規(guī)定，準(zhǔn)備充足的收購資金和費(fèi)用，推廣使用“一卡通”系統(tǒng)，及時(shí)足額支付農(nóng)民售糧款，堅(jiān)決避免“打白條”，防止出現(xiàn)拖欠售糧款或發(fā)生上當(dāng)被騙等現(xiàn)象。要嚴(yán)格執(zhí)行糧食流通統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)糧食收儲(chǔ)入庫和銷售出庫監(jiān)管，堅(jiān)決防止“轉(zhuǎn)圈糧”等違法違紀(jì)行為發(fā)生，切實(shí)規(guī)范糧食購銷經(jīng)管秩序。對(duì)市場化收購糧食要多方籌集資金、組織開展收購資格核查，重點(diǎn)對(duì)執(zhí)行糧食流通統(tǒng)計(jì)制度和國家糧油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、兌付售糧款等情況開展監(jiān)督檢查。要督促、指導(dǎo)、監(jiān)督經(jīng)營者按照“購得進(jìn)、銷得出、能盈利”原則，積極開展自營收購，早收糧、多收糧、多儲(chǔ)糧，在經(jīng)營中創(chuàng)效益。要積極開展訂單收購、加工收購等，引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場需求發(fā)展生產(chǎn)，增加適銷對(duì)路的綠色、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效糧食品種供給，進(jìn)一步活躍市場，促進(jìn)流通。要探索建立包括訂單生產(chǎn)、烘干清理、收儲(chǔ)加工、質(zhì)量檢測、營銷促銷和信息服務(wù)等“五代”服務(wù)在內(nèi)的糧食產(chǎn)后服務(wù)一體化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，切實(shí)解決糧食收獲后儲(chǔ)存難、保質(zhì)難等實(shí)際問題，努力實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收增效，助推“三農(nóng)”現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）按產(chǎn)地來源，可分地產(chǎn)購銷和異地購銷

地產(chǎn)購銷主要指轄區(qū)內(nèi)的糧食購銷，一般受所處糧食產(chǎn)區(qū)、銷區(qū)、基本平衡區(qū)劃分、地域區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活水平高低、農(nóng)村城鎮(zhèn)化及土地流轉(zhuǎn)方式與速度、土地耕作技術(shù)條件與水平、地產(chǎn)糧食品種質(zhì)量與種植規(guī)模等多種因素綜合影響，還受國家《糧食流通管理?xiàng)l例》《糧食收購資格審核管理辦法》法規(guī)修訂實(shí)施和糧食方針政策調(diào)整等影響，也受當(dāng)?shù)刂醒?、地方?chǔ)備糧輪換補(bǔ)庫多少、市場消費(fèi)需求大小和地產(chǎn)糧食數(shù)量、品種質(zhì)量等影響，從而影響當(dāng)?shù)丶Z食購銷市場秩序及監(jiān)管行為，是否需要一般監(jiān)管、加強(qiáng)監(jiān)管或重點(diǎn)監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)正常秩序，保持糧食市場穩(wěn)定與安全。異地購銷主要是為了儲(chǔ)備糧輪換補(bǔ)庫、補(bǔ)缺糧源、調(diào)劑品種、搞活經(jīng)營、提高效益、增強(qiáng)發(fā)展實(shí)力與后勁等，一般又可細(xì)分為外購?fù)怃N、外購內(nèi)銷、內(nèi)購內(nèi)銷和內(nèi)購?fù)怃N等形式，各有不同監(jiān)管重點(diǎn)和要求，總的來說都是要依法依規(guī)，誠實(shí)守信，合法經(jīng)營，搞活流通，增創(chuàng)效益。

（三）購銷方式多樣，設(shè)點(diǎn)收購、上門收購、流動(dòng)收購和分購聯(lián)銷、聯(lián)購分銷等是糧食購銷的一般形式，“兩代一換”發(fā)展為“五代”服務(wù)

雖然這些糧食購銷經(jīng)營具體業(yè)務(wù)行為的責(zé)任主體各有不同，監(jiān)管力度、方式方法等也各不相同，但都是糧食購銷市場的有機(jī)組成，都是政府及各涉糧監(jiān)管責(zé)任主體的監(jiān)管職責(zé)范圍，都應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)形勢發(fā)展變化，也不容忽視，應(yīng)區(qū)別情況特點(diǎn)，采取切實(shí)有效措施，完善制度和檔案資料，扎實(shí)做好監(jiān)督、管理、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，促其規(guī)范有序?qū)嵤?、健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、創(chuàng)新監(jiān)管效能

創(chuàng)新是一個(gè)國家民族持續(xù)進(jìn)步、和諧發(fā)展的不竭動(dòng)能和強(qiáng)力支撐。堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)地位，堅(jiān)持發(fā)展眼光和底線思維，深入貫徹黨和國家的方針政策，推進(jìn)落實(shí)糧食流通領(lǐng)域各項(xiàng)改革政策措施，繼續(xù)對(duì)小麥、稻谷等大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行最低收購價(jià)收購，完善玉米“價(jià)補(bǔ)分離”收儲(chǔ)制度，既是一種企業(yè)經(jīng)營行為，也是一項(xiàng)政府調(diào)控措施，對(duì)于推進(jìn)糧食商品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、貫徹落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、保障國家糧食安全等都具有十分重要的意義。全面推進(jìn)政府職能作風(fēng)轉(zhuǎn)變和“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”建設(shè)，建立智慧監(jiān)管、信用監(jiān)管模式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加快誠信體系建設(shè)，也給糧食購銷市場監(jiān)管提出了新要求。對(duì)此，各級(jí)黨委、政府及涉糧監(jiān)管責(zé)任主體和經(jīng)營主體，必須高度重視，主動(dòng)作為，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能，確保落實(shí)到位，取得顯著實(shí)效。要重點(diǎn)抓好以下三個(gè)方面：一是要按照黨的十八大、十九大以來逐步確立的習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想理論和習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于保障國家糧食安全的一系列重要講話、指示精神，按照國家局“講政治、顧大局，抓重點(diǎn)、出亮點(diǎn)，爭主動(dòng)、真落實(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，多添彩、不添亂”的總體要求，緊密結(jié)合實(shí)際，自覺與貫徹落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制及考核辦法相結(jié)合，加快《糧食安全保障法》等糧食安全法規(guī)措施的立法修規(guī)步伐，提高立法層次與效能，配套完善依法行政、依法管糧、依法治糧的法律法規(guī)體系，為加強(qiáng)糧食流通管理監(jiān)督、保障國家糧食安全提供強(qiáng)有力的法律支撐。二是要主動(dòng)適應(yīng)糧食市場化改革新形勢，建立以信用監(jiān)管、智慧監(jiān)管為核心的新型糧食流通監(jiān)管體系，全面推行“雙隨機(jī)一公開、四不兩直”監(jiān)管執(zhí)法制度方式，實(shí)施專項(xiàng)檢查、交叉檢查、隨機(jī)抽查等相結(jié)合，抓好糧食收購、儲(chǔ)存、供應(yīng)等環(huán)節(jié)監(jiān)管，健全協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，組織開展跨部門、跨地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法，消除監(jiān)管盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，做到放而不亂、管而有法、活而有序、提高監(jiān)管效能。要抓住重點(diǎn)難點(diǎn)，周密制定方案，暢通舉報(bào)投訴渠道，完善12325平臺(tái)監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，細(xì)化對(duì)策措施，增強(qiáng)監(jiān)督檢查的針對(duì)性和實(shí)效性，嚴(yán)防發(fā)生“打白條”“賣糧難”和“轉(zhuǎn)圈糧”等問題，確保臨時(shí)儲(chǔ)備不得發(fā)生“先收購、后劃轉(zhuǎn)”等問題，確保不發(fā)生各種違法違紀(jì)和損害國家與種糧農(nóng)民、經(jīng)營者、消費(fèi)者利益的行為。三要加強(qiáng)政策宣傳和市場信息服務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)屬地管理責(zé)任，加強(qiáng)與鎮(zhèn)、村等基層組織協(xié)調(diào)配合，綜合采取多種有效形式與途徑，廣泛解讀糧食購銷政策，努力做到家喻戶曉，人人皆知，正確理解，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)，營造濃厚氛圍，做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民適時(shí)適價(jià)售糧，防止錯(cuò)失良機(jī)或上當(dāng)受騙，避免遭受損失，助推改革發(fā)展，確保糧食市場穩(wěn)定與安全。

（作者單位：山東省青島市即墨區(qū)糧食辦公室 ）