個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的法治難題與治理路徑探析

劉學(xué)濤

摘要：信息時(shí)代的來臨在給人類社會(huì)帶來深刻變革的同時(shí)，也在法律領(lǐng)域蘊(yùn)藏著一場深刻的革命。信息技術(shù)的迅速發(fā)展在為我們生活提供便利的同時(shí)也在使得公民個(gè)人權(quán)益遭受損害，究其原因主要在于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)法律問題還有待解決。為了更好地保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)，我們需要從個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)面臨的形勢、界定標(biāo)準(zhǔn)及主要范疇、原則、價(jià)值四個(gè)層面作為邏輯理論起點(diǎn)，進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)主要面臨著數(shù)據(jù)權(quán)屬不明、專項(xiàng)立法滯后、監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失、合作交流較少、自律機(jī)制不夠五大法治難題。為了更好解決這一問題，需要從明確數(shù)據(jù)權(quán)屬、加快制定《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》、設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)國際合作、建立自我規(guī)制路徑入手，以期對(duì)我國個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制的建構(gòu)有所裨益。使得個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)將持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：個(gè)人數(shù)據(jù);泄露;數(shù)據(jù)權(quán)屬;監(jiān)管;規(guī)制

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1003-9945（2019）02-0019-09

引言

“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+人工智能+”時(shí)代已經(jīng)悄然來臨，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和科技的巨大進(jìn)步，信息時(shí)代真正地來到我們的身邊，信息的含金量及其對(duì)日常生活的影響日益彰顯。信息化時(shí)代，數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)共享的規(guī)模急劇增長，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造的源泉，其實(shí)早在2011年世界經(jīng)濟(jì)論壇就已經(jīng)將個(gè)人數(shù)據(jù)定義為新的資產(chǎn)類型，數(shù)據(jù)成為商業(yè)創(chuàng)新的源動(dòng)力。在“軟件定義一切”的智能時(shí)代中，無處不計(jì)算，萬物皆互聯(lián)，而計(jì)算和互聯(lián)的基本要素是數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)在我國的發(fā)展日新月異，其越來越成為人們學(xué)習(xí)、工作、生活的新空間，越來越成為獲取公共服務(wù)的新平臺(tái)。數(shù)據(jù)充分激活了人的能動(dòng)性，并將其置于社會(huì)發(fā)展的嶄新地位，相應(yīng)的社會(huì)運(yùn)作方式也開始發(fā)生了嶄新的變化，“共享”、“平臺(tái)”等概念開始迅速被安裝進(jìn)人的思維和行動(dòng)邏輯中。數(shù)據(jù)的不斷更新便利了人們的生活，但同時(shí)也帶來了困擾，從最近熱議的谷歌數(shù)據(jù)泄露到國內(nèi)攜程的“大數(shù)據(jù)殺熟”，數(shù)字時(shí)代的技術(shù)善惡論被推到了風(fēng)口浪尖。數(shù)據(jù)的使用、共享和流通正在成為必須和必然，圍繞數(shù)據(jù)所有、使用、定價(jià)、交易等的討論一直是業(yè)界的熱點(diǎn)，尤其是對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)如何進(jìn)行保護(hù)，找到適合中國國情的數(shù)據(jù)保護(hù)模式，是產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界都亟需解決的問題之一。

面對(duì)著數(shù)據(jù)時(shí)代日益蓬勃發(fā)展的大環(huán)境之下，如何通過法治治理保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)這一核心問題思想，值得我們關(guān)注與思考的幾個(gè)重要問題分別是：首先，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的理論基礎(chǔ)主要包括哪些？其次，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)面臨的法治難題分別有哪些？最后，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的治理路徑有哪些？本文將對(duì)以上幾個(gè)問題進(jìn)行初步分析與嘗試性回答。

一、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的理論基礎(chǔ)

“任何一個(gè)法律部門和法學(xué)體系都必須有深厚而堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和科學(xué)的理論邏輯的建構(gòu)，否則這個(gè)法律部門的存在就缺乏合理性基礎(chǔ)，這一法學(xué)理論體系就不能稱之為現(xiàn)代科學(xué)?！彼?，一套成熟的理論猶如構(gòu)建社會(huì)制度大廈的基石，而且任何一種社會(huì)制度的形成和發(fā)展離不開一定成熟理論的指導(dǎo)。個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)作為一項(xiàng)新興法律制度亦不例外，同樣需要有極為深厚的理論基礎(chǔ)。正是在這種理論基礎(chǔ)的指導(dǎo)和推動(dòng)之下，個(gè)人數(shù)據(jù)才得以產(chǎn)生、發(fā)展并不斷完善。個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的理論基礎(chǔ)主要需要明晰以下幾個(gè)問題：首先，需要清楚個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)面臨的嚴(yán)峻態(tài)勢;其次，應(yīng)該明確個(gè)人數(shù)據(jù)的界定標(biāo)準(zhǔn)及主要包括的范疇;再次，總結(jié)出現(xiàn)行個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)所遵循的原則;最后，分析出個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的兩大法治價(jià)值。通過對(duì)此四個(gè)基礎(chǔ)性問題的探討與分析，將為下文的法治難題解決與治理路徑建立起到很好的鋪墊作用。

（一）個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)面臨的嚴(yán)峻態(tài)勢

隨著信息通信技術(shù)的應(yīng)用普及，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)通道逐漸擴(kuò)大，網(wǎng)絡(luò)上流通的個(gè)人數(shù)據(jù)愈加廣泛，全球個(gè)人數(shù)據(jù)安全問題日益凸顯，盜取數(shù)據(jù)資源謀求商業(yè)利益的行為日益增多，形成了明顯的黑色或灰色產(chǎn)業(yè)鏈。這類行為與用戶權(quán)益聯(lián)系緊密，輕則導(dǎo)致公民財(cái)產(chǎn)損失，重則危害行業(yè)發(fā)展，挑戰(zhàn)監(jiān)管底線。在過去的2018年，外媒統(tǒng)計(jì)已經(jīng)確認(rèn)的數(shù)據(jù)泄露事件高達(dá)2，216起。去年3月發(fā)生的Faeebook事件，超過8700萬條數(shù)據(jù)被泄露和濫用;4月，國外廣受歡迎的三明治連鎖店P(guān)anera Bread因網(wǎng)站漏洞泄露顧客信息;8月，華住旗下多個(gè)連鎖酒店開房信息數(shù)據(jù)在暗網(wǎng)出售，總量近5億;11月，萬豪酒店發(fā)布公告稱旗下喜達(dá)屋5億房客信息泄露，被索賠125億美元;12月底，國民購票軟件12306的470萬條用戶數(shù)據(jù)因第三方平臺(tái)而遭到泄露。美國電信運(yùn)營商Verizon發(fā)布的《2018年數(shù)據(jù)泄露調(diào)查報(bào)告》顯示，網(wǎng)絡(luò)犯罪所竊取的個(gè)人信息主要有支付細(xì)節(jié)、醫(yī)療記錄、憑證等，這類事件主要集中在健康醫(yī)療、住宿和餐飲業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域。2018年是數(shù)據(jù)泄露的灰色之年。頻頻發(fā)生的數(shù)據(jù)泄露事件原因可能包括：1.個(gè)人數(shù)據(jù)外延的擴(kuò)大。技術(shù)發(fā)展讓個(gè)人數(shù)據(jù)的外延擴(kuò)大，一切能識(shí)別、關(guān)聯(lián)和反映到特定個(gè)人的信息都納入個(gè)人數(shù)據(jù)范疇。海量數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)往往裹挾著大量的個(gè)人信息，使其邊界日益模糊，增加了保護(hù)難度;2.技術(shù)發(fā)展的負(fù)外部性。人工智能、云計(jì)算等新技術(shù)的發(fā)展在更加依賴于數(shù)據(jù)資源的同時(shí)，不可避免地帶來了負(fù)外部性，加大了個(gè)人數(shù)據(jù)的安全風(fēng)險(xiǎn)，沖擊了個(gè)人信息保護(hù)體系。例如，勒索軟件和惡意代碼通過電子郵件、入侵服務(wù)器、攻擊供應(yīng)鏈、掛馬網(wǎng)頁、系統(tǒng)漏洞傳播等方式盜取個(gè)人數(shù)據(jù);3.監(jiān)管模式的滯后。產(chǎn)業(yè)鏈的延長、市場主體的增加讓個(gè)人數(shù)據(jù)的多向流動(dòng)成為常態(tài)，使得個(gè)人數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管牽扯到多個(gè)行業(yè)、多個(gè)領(lǐng)域，導(dǎo)致監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管任務(wù)難以區(qū)分，沖擊了傳統(tǒng)監(jiān)管體系，提升了監(jiān)管難度。

（二）個(gè)人數(shù)據(jù)的界定標(biāo)準(zhǔn)及主要范疇

個(gè)人數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)是一組相對(duì)的概念，在當(dāng)前時(shí)代背景下，有必要明確其定義。截止2018年，全球近120個(gè)國家和獨(dú)立的司法管轄區(qū)已采用全面的數(shù)據(jù)保護(hù)或隱私法律來保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)，另有近40個(gè)國家和司法管轄區(qū)有待批準(zhǔn)此類法案或倡議翻。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前世界上擁有個(gè)人信息保護(hù)法的國家有近90個(gè)?！癎eneral Data Protection Regulation”（簡稱GDPR），翻譯成《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》/《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，是歐盟議會(huì)于2016年4月通過的關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的新法規(guī)，該法規(guī)完全更新了歐盟成員國以及任何與歐盟各國進(jìn)行交易或擁有歐盟成員國公民數(shù)據(jù)的公司安全處理個(gè)人數(shù)據(jù)以及保證個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的規(guī)定，已于2018年5月25日正式生效，且是在28個(gè)歐盟成員國統(tǒng)一實(shí)施生效的。GDPR中對(duì)“個(gè)人數(shù)據(jù)”的概念做了明確規(guī)定。按照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織forganization for Economic Co-operation andDevelopment，OECD）理事會(huì)在1980年頒布的《關(guān)于規(guī)制個(gè)人隱私保護(hù)與跨境個(gè)人數(shù)據(jù)流通的建議》中的規(guī)定，所謂的個(gè)人數(shù)據(jù)，是指任何與可以或能夠辨別出來某一個(gè)人有關(guān)的信息?！缎畔踩夹g(shù)—個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指南》（GB/Z28828-2012）將個(gè)人數(shù)據(jù)定義為：可為信息系統(tǒng)所處理、與特定自然人相關(guān)、能夠單獨(dú)或通過與其他信息結(jié)合識(shí)別該特定自然人的計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)。從上述相關(guān)的定義可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)主要是圍繞可識(shí)別性來界定。

反觀我國國內(nèi)學(xué)術(shù)界，關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)的稱謂一直爭論不休（與個(gè)人數(shù)據(jù)稱謂相同的主要有個(gè)人資料、個(gè)人信息、個(gè)人隱私等，本文對(duì)其不做以刻意區(qū)分，主要采用個(gè)人數(shù)據(jù)這一稱謂）。隨著關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)本身討論的不斷深入，可識(shí)別性逐漸成為判斷是否屬于個(gè)人數(shù)據(jù)的核心元素，圍繞可識(shí)別性界定個(gè)人數(shù)據(jù)也逐漸被廣泛接受。同時(shí)，現(xiàn)行的法律法規(guī)確定了個(gè)人數(shù)據(jù)的具體內(nèi)容一種為定義加列舉式，如工信部出臺(tái)的《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》《電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)用戶個(gè)人信息保護(hù)定義和分類》、中國科學(xué)技術(shù)法學(xué)會(huì)與北京大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)法律中心出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)個(gè)人信息保護(hù)測評(píng)標(biāo)準(zhǔn)》、中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)終端安全服務(wù)自律公約》《互聯(lián)網(wǎng)終端軟件服務(wù)行業(yè)自律公約》、中國廣告協(xié)會(huì)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)分會(huì)出臺(tái)的《中國互聯(lián)網(wǎng)定向廣告用戶信息保護(hù)框架標(biāo)準(zhǔn)釋義和基本指引》等均采取此種界定模式，即除了給出個(gè)人數(shù)據(jù)的一般定義外，還列舉典型的個(gè)人數(shù)據(jù)類型以及排除類型。另一種則為單純定義模式，如工信部出臺(tái)的《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場秩序若干規(guī)定》、國家質(zhì)檢總局與國家標(biāo)準(zhǔn)委出臺(tái)的《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》、中國廣告協(xié)會(huì)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)分會(huì)出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)定向廣告?zhèn)€人信息保護(hù)聲明》、國家質(zhì)檢總局與國家標(biāo)準(zhǔn)委出臺(tái)的《健康信息學(xué)推動(dòng)個(gè)人健康信息跨國流動(dòng)的數(shù)據(jù)保護(hù)指南》、中國人民銀行出臺(tái)的《中國金融移動(dòng)支付檢測規(guī)范第8部分：個(gè)人信息保護(hù)》等均使用了單純定義的方式，并未列舉典型的個(gè)人數(shù)據(jù)類型。而上述兩種模式其共同點(diǎn)在于都運(yùn)用了定義的方式，而在定義之中都強(qiáng)調(diào)了可識(shí)別性對(duì)于判別個(gè)人數(shù)據(jù)的重要性。

結(jié)合目前的立法態(tài)勢，不難發(fā)現(xiàn)全球立法對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的定義逐漸呈現(xiàn)趨同性的趨勢，個(gè)人數(shù)據(jù)的“識(shí)別性”構(gòu)成了國際公認(rèn)的一般特征。具體到我國，2012年全國人大《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》第一條就明確規(guī)定“國家保護(hù)能夠識(shí)別公民個(gè)人身份和涉及公民個(gè)人隱私的電子信息”。因此，“一切與個(gè)人身份及行為有關(guān)的內(nèi)容都可以相繼納入個(gè)人數(shù)據(jù)的范疇”。上文提及到數(shù)據(jù)泄露的原因之一可能包括個(gè)人數(shù)據(jù)外延的擴(kuò)大，因此，為了使得數(shù)據(jù)泄露事件減少發(fā)生，我們有必要對(duì)其予以嚴(yán)格限定化。本文認(rèn)為個(gè)人數(shù)據(jù)主要范疇將其歸納整理主要可以包括（具體參見如下圖1）：（1）身份信息，如：姓名、年齡、居住地、ID號(hào)碼、國籍、種族、民族、政治面貌等;（2）偏好信息，如：生活習(xí)慣、飲食習(xí)慣、業(yè)余愛好、行為模式、個(gè)人好惡、消費(fèi)習(xí)慣;（3）網(wǎng)絡(luò)信息，如：網(wǎng)絡(luò)賬戶（昵稱）和密碼、位置、IP地址、Cookie數(shù)據(jù)和RFID標(biāo)簽等;（4）社交信息，如：家庭、朋友、社會(huì)關(guān)系、成長經(jīng)歷、社團(tuán)組織、通訊記錄等;（5）生物識(shí)別，如：人臉、指紋、虹膜、聲音、遺傳信息等;（6）職業(yè)信息，如：職務(wù)、工作單位、收入、工作經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)保險(xiǎn)、公積金等;（7）健康信息，如：醫(yī)療、保健、運(yùn)動(dòng)數(shù)據(jù)等;（8）經(jīng)濟(jì)信息，如：儲(chǔ)蓄、投資、理財(cái)、資產(chǎn)、負(fù)債、房產(chǎn)、租金等;（9）其他信息，如：性取向、宗教信仰、犯罪記錄等。

（三）個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的原則

有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的原則最重要的是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1980年頒布的《關(guān)于保護(hù)隱私和個(gè)人數(shù)據(jù)跨國流通指導(dǎo)原則》中有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的8項(xiàng)原則，將其可以概括為開放性、個(gè)人參與、責(zé)任、使用限制、數(shù)據(jù)質(zhì)量、收集限制、特殊目的與安全（具體見表1）。

資料來源：經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織

隨著8項(xiàng)原則的公布，許多國家以此8項(xiàng)核心原則為依據(jù)制定本國的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法，并在此基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行補(bǔ)充和完善。早在1995年，歐盟就出臺(tái)了涵蓋廣泛并極具前瞻性的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》;1998年6月，美國電子工業(yè)協(xié)會(huì)、美國工商協(xié)會(huì)和AOL、IBM、Bank of America等100多家主要團(tuán)體和企業(yè)成立了在線隱私聯(lián)盟（Online Privacy Alliances，OPA），發(fā)布了《在線隱私指導(dǎo)》;中國臺(tái)灣地區(qū)于1995年出臺(tái)了“電腦處理個(gè)人資料保護(hù)法”;次年中國香港出臺(tái)《個(gè)人資料私隱條例》。在中國大陸，2006年大連市推出針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的地區(qū)性規(guī)定一《大連軟件及信息服務(wù)業(yè)個(gè)人信息保護(hù)規(guī)范》;深圳于2010年提出了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的立法起草;2019年全國兩會(huì)期間，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)再次成為熱點(diǎn)，在3月4日十三屆全國人大二次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，大會(huì)發(fā)言人張業(yè)遂透露，“全國人大常委會(huì)已將制定個(gè)人信息保護(hù)法列入本屆立法規(guī)劃，相關(guān)部門正在抓緊研究和起草，爭取早日出臺(tái)”。個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)原則的出臺(tái)促進(jìn)了相關(guān)國家法律法規(guī)制度的陸續(xù)建立，雖然我國目前尚沒有一部完整的關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的法律制度，但是下一步在制定具體法律法規(guī)時(shí)可以借鑒現(xiàn)行的規(guī)定并且將該原則貫徹到法律法規(guī)具體條文之中。

（四）工人數(shù)據(jù)保護(hù)的法治價(jià)值

近年來，隨著科技的進(jìn)步與發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，一些機(jī)構(gòu)或個(gè)人無視職業(yè)道德或保密義務(wù)，不當(dāng)搜集、惡意使用、出售牟利、任意泄露居民的個(gè)人數(shù)據(jù)資料，嚴(yán)重侵犯了居民依法享有的人身、財(cái)產(chǎn)、隱私等基本權(quán)利，破壞了正常的社會(huì)管理秩序。法治在國家治理現(xiàn)代化中的功能是多維度和結(jié)構(gòu)性的，其最重要的功能是在于提供正當(dāng)性、合法性和權(quán)威性的基礎(chǔ)，發(fā)揮權(quán)力規(guī)制和人權(quán)保障的功能。個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的法治價(jià)值對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)有著深遠(yuǎn)的影響與意義，本文將其歸納整理認(rèn)為其法治價(jià)值主要在于：

1.建設(shè)法治政府的時(shí)代要求

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》提出到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。法治政府建設(shè)是現(xiàn)代國家政治文明的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必由之路，是全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵，是推進(jìn)全面深化改革的重要支撐和保障，更是贏得人民信賴、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然要求。從法治政府的建設(shè)上來看，高效的法治實(shí)施體系和嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系必須建立在法治數(shù)據(jù)的多樣化及公開、透明、互通的基礎(chǔ)上，而個(gè)人數(shù)據(jù)的相互疊加會(huì)組成龐大豐富的數(shù)據(jù)庫。因此，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)不僅可以使得公民權(quán)利得到不斷保障，而且也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化法治政府的時(shí)代要求。

2.改進(jìn)行政服務(wù)的必然選擇

隨著公民公共利益和公共服務(wù)意識(shí)的加強(qiáng)，法國學(xué)者萊昂·狄冀提出“公共服務(wù)”的概念，認(rèn)為“公共服務(wù)”是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)，主張以為公民服務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”，政府的職能既不是“掌舵”，也不是“劃槳”，而是“服務(wù)”，民主價(jià)值和公共利益才應(yīng)該是政府及其工作人員應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。從黨的十八大“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”到黨的十九大“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，我國政府建設(shè)和治理已經(jīng)由傳統(tǒng)的偏重管理演化為服務(wù)與管理并重。個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)促使政府為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供充分的公共安全，這是服務(wù)型政府履行公共服務(wù)職能的應(yīng)有之義，也是服務(wù)型政府不斷改進(jìn)服務(wù)行政的必然選擇。

二、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的法治難題

現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建的龐大數(shù)據(jù)庫儲(chǔ)藏著海量信息，我們每個(gè)人都是龐大數(shù)據(jù)的貢獻(xiàn)者與所有者。通過對(duì)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、加工、分析，每一個(gè)個(gè)體的需求偏好、生活軌跡都變得有跡可循，可以為每個(gè)人量身定做私人化的方案，用戶參與度和用戶體驗(yàn)得到了極大提高。利之所在，弊之所存，互聯(lián)網(wǎng)在解放人類生產(chǎn)的同時(shí)，亦帶來一些負(fù)面影響。海量個(gè)人的隱私信息被有意無意泄露，無用信息無孔不入，垃圾郵件鋪天蓋地，騷擾電話瘋狂轟炸，如何利用好這把雙刃劍，成為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化繞不過去的一個(gè)重要課題。造成此種亂像的法治難題主要在于：

（一）個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不明

“數(shù)據(jù)浪潮，洶涌來襲，與互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明一樣，這絕不僅僅是信息技術(shù)領(lǐng)域的革命，更是在全球范圍啟動(dòng)透明政府、加速企業(yè)創(chuàng)新、引領(lǐng)社會(huì)變革的利器?！雹桕P(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)是否為數(shù)據(jù)主體創(chuàng)設(shè)了權(quán)利，一直存在兩種對(duì)立的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，保護(hù)的是公民既有的權(quán)利免受信息時(shí)代產(chǎn)生的新威脅。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，保護(hù)的是公民在信息時(shí)代的新權(quán)利。在數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)已逐步產(chǎn)生出巨大的應(yīng)用價(jià)值，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)開始被重視，但無論從理論還是實(shí)務(wù)上都還處于起步探索階段，從現(xiàn)階段實(shí)踐來看，在法律上關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)屬仍沒有明確定論，在制度設(shè)計(jì)層面上缺乏確權(quán)的過程，信息保護(hù)也就沒有了生存的基礎(chǔ)和靈魂。

（二）個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)專項(xiàng)立法滯后

現(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)，離開各種數(shù)據(jù)，人們甚至無法在現(xiàn)代社會(huì)中生存，更遑論發(fā)展。更重要的是，現(xiàn)代社會(huì)中每個(gè)成員自身的情況也已經(jīng)是社會(huì)數(shù)據(jù)庫中不可分割的部分。關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)，我國沒有相關(guān)法律規(guī)定。與此相關(guān)的是個(gè)人信息的保護(hù)，我國已有多部法律法規(guī)涉及個(gè)人信息保護(hù)，如《刑法》《民法總則》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》等都作了相關(guān)規(guī)定。但是從總體上看，相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定較為零散，呈現(xiàn)出分散立法的狀態(tài)，沒有形成體系化，這很難與高度發(fā)展的信息社會(huì)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)要求相適應(yīng)，缺乏法律保護(hù)體系成為制約我國個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的最大瓶頸。

（三）個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失

自提出對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)立法保護(hù)以來，就有設(shè)立獨(dú)立專門的機(jī)構(gòu)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的訴求，1973年瑞典《數(shù)據(jù)保護(hù)法》與法國《信息、檔案與自由法》都提出建立專門的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，歐美日等域外國家都有關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)實(shí)施監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。要想適當(dāng)?shù)刂萍s行政權(quán)力、保障公民權(quán)利，其中非常重要的一個(gè)舉措就是設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)，既能實(shí)現(xiàn)對(duì)市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)督，也能獨(dú)立地監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)使用行為。我國目前尚未搭建起專業(yè)性的監(jiān)管平臺(tái)，這一組織體系的缺失導(dǎo)致法治政府治理效能的降低，使得數(shù)據(jù)保護(hù)處于監(jiān)管真空狀態(tài)，最終導(dǎo)致個(gè)人數(shù)據(jù)不能為社會(huì)創(chuàng)造更大的價(jià)值財(cái)富。

（四）個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)合作國際交流較少

當(dāng)今世界，數(shù)據(jù)正被高速低成本地復(fù)制、傳播與共享，個(gè)人數(shù)據(jù)被廣泛地開發(fā)利用，個(gè)人數(shù)據(jù)安全面臨著前所未有的沖擊和威脅?；ヂ?lián)網(wǎng)給人類社會(huì)發(fā)展帶來巨大變革，讓世界真正變成了“地球村”。信息流通無國界，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)也成為了跨國界的全球性問題，任何國家都不可能置身事外、獨(dú)善其身。信息流通過程有跨界的性質(zhì)，只有在統(tǒng)一的國際法律基礎(chǔ)存在的情況下，在一個(gè)國家之內(nèi)開展的保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的實(shí)際措施，才能保證盡可能實(shí)施有效。歐美之間關(guān)于數(shù)據(jù)跨境安全流通已有了成文的《安全港協(xié)議》或一系列的協(xié)商合作機(jī)制，而我國在國際數(shù)據(jù)交流使用中缺少國際合作機(jī)制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)在使用過程中障礙重重。

（五）個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)自律機(jī)制不夠

我國非公共領(lǐng)域在談及個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)時(shí)，大多強(qiáng)調(diào)自律，但考慮到網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代個(gè)人數(shù)據(jù)侵權(quán)行為的隱秘性與個(gè)人因技術(shù)壁壘限制難以取證等因素，專門機(jī)關(guān)監(jiān)督管理的“他律”行為不能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)處理行為的有效監(jiān)督。在個(gè)人通常不知個(gè)人數(shù)據(jù)侵權(quán)事實(shí)存在，也難以確定侵害個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)主體的情況下，我們應(yīng)該意識(shí)到他律的嚴(yán)重不足，適當(dāng)引入企業(yè)機(jī)關(guān)的“自律”進(jìn)行監(jiān)督管理。通過企業(yè)的監(jiān)督管理，讓其認(rèn)識(shí)到自身對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的重要地位，督促企業(yè)重視個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的地位，杜絕過分追求經(jīng)濟(jì)利益而侵害個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)。

三、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的治理路徑

眾所周知，今天的人類社會(huì)已經(jīng)邁入了信息化的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代。在計(jì)算機(jī)與通信信息技術(shù)的推動(dòng)下，個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、運(yùn)用及其儲(chǔ)存，也已擺脫了紙質(zhì)的陳舊束縛而走向嶄新的數(shù)據(jù)庫控制模式。個(gè)人數(shù)據(jù)數(shù)字化就像一把雙刃劍，它既為人們的日常生活創(chuàng)造了種種便利，帶來了諸多實(shí)惠，但也為不法分子侵犯居民個(gè)人隱私打開了一扇方便之門，致使個(gè)人數(shù)據(jù)被不當(dāng)收集、惡意使用、非法監(jiān)控、肆意傳播的現(xiàn)象層出不窮，日益嚴(yán)重。一個(gè)現(xiàn)代化強(qiáng)國必然是法治強(qiáng)國，一個(gè)現(xiàn)代化的國家必然是法治現(xiàn)代化的國家。任何一種新型權(quán)利在法律制度上的生成、保護(hù)及其不斷發(fā)展，都是人性尊嚴(yán)得到進(jìn)一步尊重和法治不斷完善的體現(xiàn)。面對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)所帶來的挑戰(zhàn)，如何從法律的層面去有效地保護(hù)，這是一個(gè)無法回避的現(xiàn)實(shí)問題，必須認(rèn)真研究。

（一）立法應(yīng)明確數(shù)據(jù)權(quán)屬

今年兩會(huì)期間，多名全國政協(xié)委員對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)存在法律缺位問題提出意見建議，焦點(diǎn)在于數(shù)據(jù)的權(quán)屬方面。全國政協(xié)委員、公安部原副部長陳智敏對(duì)新京報(bào)記者表示，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無數(shù)公民無償提供的數(shù)據(jù)，被極少數(shù)人在無形中控制，這很危險(xiǎn)，現(xiàn)在急需要在立法上明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題。學(xué)界提出的所謂的“人格/財(cái)產(chǎn)”路徑之爭（dignity/property approach）也被有的學(xué)者批評(píng)為純形式上的，實(shí)質(zhì)上并無重大區(qū)別。本文認(rèn)為，個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)具有雙重權(quán)利屬性。就法理權(quán)利屬性而言，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)具有類似肖像權(quán)、姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)等人格權(quán)的特征。隨著社會(huì)發(fā)展，也逐漸具備了類似所有權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性。數(shù)據(jù)權(quán)屬的進(jìn)一步明細(xì)化將會(huì)助力物聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、以及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)據(jù)處理生態(tài)的繁榮。在立法過程中，要把握好個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，目前許多學(xué)者指出個(gè)人數(shù)據(jù)不僅是私人物品，也是公共物品，具有公共質(zhì)⑤。那么在立法中也需要平衡兩者的關(guān)系。一些學(xué)者提出了“資源準(zhǔn)入”的模式，有些學(xué)者主張利用行政法上的公物法概念加以解決。還有如特定領(lǐng)域的個(gè)人數(shù)據(jù)（如基因信息、生物信息），如何保護(hù)也需要在未來進(jìn)一步深入研究。

（二）加快制定《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》

在數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人數(shù)據(jù)泄露的情況極為復(fù)雜，需要綜合運(yùn)用刑事、民事、行政及科技等手段予以保護(hù)，也需要各有關(guān)方面齊抓共促?？紤]到各自的行業(yè)特點(diǎn)與所保護(hù)法益的差異，允許特定行業(yè)存在變通條款是合理的，但前提是存在一部普遍適用的保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的成文法律文本，通過統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)立法，協(xié)調(diào)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)與開發(fā)利用，避免各部門規(guī)章之間存在的法律沖突與漏洞，建立對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的法律保護(hù)體系。2018年9月10日，全國人大公布十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，其中《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》一并列入第一類項(xiàng)目立法項(xiàng)目，集中代表了我國法律體系對(duì)于數(shù)據(jù)保護(hù)問題的關(guān)注。當(dāng)然，我國制定《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》時(shí)應(yīng)結(jié)合自身情況將上文提到的八項(xiàng)原則貫穿其中。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，加之人工智能、大數(shù)據(jù)分析等應(yīng)用不斷普及，可能會(huì)面臨著許多事情均可以被數(shù)據(jù)化或者信息化，任何信息均可以合理地被認(rèn)為是“個(gè)人的”。這種現(xiàn)象導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)和虛擬世界、人和機(jī)器及自然界彼此間區(qū)分并不那么明顯，實(shí)現(xiàn)了從信息稀缺到信息豐富的逆轉(zhuǎn)，更為重要的是導(dǎo)致個(gè)人或者事物之間原本的獨(dú)立性、或者屬性和二元關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰?dòng)、過程和網(wǎng)絡(luò)化（interactions，processes and networks）的主要關(guān)系在這樣的情況下，有學(xué)者指出歐盟的數(shù)據(jù)保護(hù)法正在面臨著成為“萬物之法”（the law of everything）的風(fēng)險(xiǎn)，從立法來看，意味著任何情況下均能夠提供最高的法律保護(hù)，但在實(shí)踐中法律規(guī)范很難得到遵守，可能會(huì)因權(quán)利濫用或者不合理使用等情況導(dǎo)致個(gè)人信息保護(hù)的目標(biāo)落空。個(gè)人信息范圍的擴(kuò)張目前已被個(gè)人信息保護(hù)研究者和實(shí)務(wù)者所認(rèn)可，帶來的問題則是個(gè)人信息的概念變得過于寬泛。主流的文獻(xiàn)尤其關(guān)注個(gè)人信息概念的重要要素，即能否識(shí)別個(gè)人。另外，為回應(yīng)科技發(fā)展，亦同時(shí)關(guān)注再識(shí)別、匿名化的算法（re-identification and de-anonymisation algorithms）等問題。如一些學(xué)者指出鑒于數(shù)據(jù)處理技術(shù)的進(jìn)步和可用于分析的數(shù)據(jù)的總量巨大，絕對(duì)和不可逆轉(zhuǎn)的匿名早已不再可能。還有學(xué)者利用大數(shù)據(jù)分析得出結(jié)論認(rèn)為識(shí)別和非識(shí)別信息之間的二元區(qū)分已無意義㈣。法律應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，永葆時(shí)代性，這些問題成為我國制定《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》時(shí)必須要解決的問題。

（三）設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

今年兩會(huì)期間，周漢民委員建議，政府可參考美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、歐盟的數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)等，也設(shè)立統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，快速、有效地解決糾紛。經(jīng)過我國香港地區(qū)的實(shí)踐檢驗(yàn)，設(shè)立專門獨(dú)立的個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)是切實(shí)可行的。本文認(rèn)為可以設(shè)立國家層面的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域的工作，主要承擔(dān)推動(dòng)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律完善和實(shí)施、督促相關(guān)國家機(jī)關(guān)遵守個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法與落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任、開展個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)行政執(zhí)法、宣傳教育和國際交流合作等，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)向國務(wù)院負(fù)責(zé)。同時(shí)，國家要突出個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)地位，健全組織機(jī)構(gòu)，打通政府各個(gè)部門機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，并配備專門的相關(guān)技術(shù)性人才，這樣更有利于個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)。

（四）加強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)國際合作制度建設(shè)

中華人民共和國首席大檢察官、最高人民檢察院檢察長張軍在第五屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)的主要分論壇發(fā)言中表示，中國愿與各方攜手，深化國際執(zhí)法司法合作，深化與法學(xué)界以及相關(guān)管理部門、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)的合作，共同開啟大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)新的“對(duì)話窗”，推動(dòng)形成個(gè)人信息保護(hù)新的“共識(shí)圈”，為個(gè)人信息司法保護(hù)、為大數(shù)據(jù)安全、為全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展治理作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。我國應(yīng)積極地與相關(guān)國家展開雙邊和多邊磋商，簽訂類似于歐美的《安全港協(xié)議》或建立協(xié)商溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國際數(shù)據(jù)流動(dòng)保護(hù)的新突破。通過雙方、多方的共同合作，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)更深、更廣地研究。以類似的雙邊多邊渠道開展對(duì)話合作，秉承平等、互信、互利的原則，堅(jiān)持雙贏多贏共贏的理念，共同打擊侵犯公民個(gè)人數(shù)據(jù)等犯罪，強(qiáng)化個(gè)人數(shù)據(jù)法律保護(hù)。

（五）引導(dǎo)行業(yè)建立自我規(guī)制機(jī)制

在信息流通無處不在的今天，單純依靠行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)監(jiān)管個(gè)人數(shù)據(jù)的使用情況是不可能的，政府的資源有限，因而通過引導(dǎo)行業(yè)自律機(jī)制監(jiān)督行業(yè)內(nèi)使用個(gè)人信息的情況，既能達(dá)到保護(hù)個(gè)人信息安全的目的，又能節(jié)約行政資源，同時(shí)也能促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展與現(xiàn)代管理制度的革新。自治規(guī)則的實(shí)施主要依賴于行業(yè)自治組織采取行動(dòng)，企業(yè)需要建立起與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全廠商合作的意識(shí)，不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，保持對(duì)數(shù)據(jù)安全持續(xù)和穩(wěn)定的投入，同時(shí)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全形勢的發(fā)展，不斷為用戶數(shù)據(jù)加上“安全鎖”。企業(yè)需要建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)保護(hù)制度。近年來企業(yè)個(gè)人數(shù)據(jù)泄露事件頻繁發(fā)生，導(dǎo)致信息主體所享有的合法權(quán)益正不斷受到侵害，探討企業(yè)和行業(yè)的自我規(guī)制刻不容緩，有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)在個(gè)人數(shù)據(jù)處理各個(gè)環(huán)節(jié)中存在的問題，從企業(yè)管理、司法保護(hù)以及行政監(jiān)管幾個(gè)層面加以應(yīng)對(duì)，這些應(yīng)當(dāng)也是未來法治發(fā)展中的重要內(nèi)容。

結(jié)語

總而言之，在當(dāng)今信息化時(shí)代，個(gè)人數(shù)據(jù)既不再是隱私權(quán)的客體，也不是人格權(quán)衍生出的財(cái)產(chǎn)權(quán)的組成部分，而成為國家、數(shù)據(jù)企業(yè)和個(gè)人共享的寶貴數(shù)據(jù)資源。因此，關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)的立法不應(yīng)再狹隘地局限于個(gè)人利益或私權(quán)保護(hù)，應(yīng)側(cè)重規(guī)范信息資產(chǎn)合理開發(fā)中個(gè)人利益和社會(huì)公共利益的平衡，應(yīng)更好地發(fā)揮個(gè)人數(shù)據(jù)在促進(jìn)個(gè)人全面發(fā)展和推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步中的公共產(chǎn)品作用，這是大勢所趨，也是我國法律適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求的必然選擇。未來，數(shù)據(jù)使用的方法和模式均是過去難以想像的。由人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)分析與信息保護(hù)的目的限制原則會(huì)發(fā)生沖突，這也導(dǎo)致數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)的所有信息都會(huì)與人有關(guān)。機(jī)器學(xué)習(xí)的整合性方式需要提前確定目的，這將為相關(guān)的研究設(shè)計(jì)明確可靠性和效率。問題是很難對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)加以提前預(yù)設(shè)，這導(dǎo)致個(gè)人數(shù)據(jù)的法治建設(shè)中面臨著巨大的挑戰(zhàn)?？萍嫉陌l(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，終極目標(biāo)是讓人類更安全，更自由。通過構(gòu)建個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)制度，確保數(shù)據(jù)主體的充分權(quán)力，促進(jìn)個(gè)人數(shù)據(jù)在產(chǎn)權(quán)清晰、保障有力的制度框架下發(fā)揮更大的價(jià)值，協(xié)力維護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)安全，共筑網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國之夢，從而使我國能夠緊跟數(shù)據(jù)信息時(shí)代的發(fā)展潮流。