城市化區(qū)域管理中行政體制改革的問題與創(chuàng)新研究

陳錦芳

摘 要：目前城市化區(qū)域管理行政改革存在權(quán)利分配不平衡、體制改革方案指向不明確、部門推廣力度不足、政府和市場(chǎng)關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題，嚴(yán)重制約了社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。為了解決當(dāng)前存在的問題，給出了有效的創(chuàng)新方案，首先要對(duì)行政區(qū)域管理部門進(jìn)行明確劃分，規(guī)劃出各部門擁有的權(quán)利;然后要完善各地區(qū)的管理制度，尤其是風(fēng)景旅游區(qū)和開發(fā)區(qū);其次要以法制化的角度貫徹管理制度;再次要從總體格局制定行政體制改革方案;最后要提高審核部門的工作力度，完善管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城市化區(qū)域管理;行政體制改革;管理體制改革;體制改革創(chuàng)新

一、引言

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市在管理時(shí)加入了更多的行政體制，區(qū)域管理就是其中的管理方式之一。隨著改革開放，我國(guó)在城市進(jìn)度上發(fā)展速度越來越快，但是各種問題也不斷出現(xiàn)，環(huán)境污染問題、交通擁擠問題和社會(huì)秩序混亂問題嚴(yán)重影響著社會(huì)的進(jìn)步[1]。就歷史發(fā)展和目前的管理現(xiàn)狀來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的關(guān)聯(lián)，政府和社會(huì)在其中起著推動(dòng)作用，如果政府采取了正確的舉措，國(guó)家和地區(qū)就會(huì)發(fā)展的更好。目前各城鎮(zhèn)的管理方式依舊存在很多弊端，一些地區(qū)不能嚴(yán)格按照中央下發(fā)的規(guī)定和準(zhǔn)則管理，行政體制改革難以得以深化，對(duì)當(dāng)下存在的問題進(jìn)行研究，并采取合適的創(chuàng)新方案，本文對(duì)于城鎮(zhèn)發(fā)展有著極為重要的意義[2]。

二、城市化區(qū)域管理中行政體制改革的問題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定上層建筑，生產(chǎn)力的發(fā)展能夠都促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。我國(guó)早在秦漢時(shí)期就已經(jīng)定位出行政區(qū)的基本框架，現(xiàn)代政府根據(jù)當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)體制和客觀條件進(jìn)行改革。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷改變著社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)體制，頻繁的變更和調(diào)整雖然能夠促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，但是也導(dǎo)致越來越多的問題出現(xiàn)[3]。

（一）權(quán)利分配不平衡

在體制改革中，各地區(qū)和政府的權(quán)利分配不平衡。很多縣和地區(qū)對(duì)于財(cái)政的把握不夠準(zhǔn)確，組合方式缺少合理性，各部分應(yīng)該負(fù)責(zé)的問題沒有明確劃分出來，很多設(shè)立的體制改革方案不能得以實(shí)現(xiàn)[4]。對(duì)于同一層次的政府來說，他們之間并沒有直接的上下級(jí)隸屬關(guān)系，在權(quán)力劃分和管理劃分中關(guān)系并不緊密，各部門之間缺少聯(lián)系，不能遵循著互惠互利的原則發(fā)展，各自為政、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象難以杜絕。政府如果不能實(shí)現(xiàn)垂直管理，那么社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序就會(huì)難以保證，各個(gè)地區(qū)無法向著更加穩(wěn)定健康的方向發(fā)展[5]。當(dāng)下的很多城鎮(zhèn)都沒有建立垂直管理部門，即使建立了對(duì)各個(gè)縣和市的經(jīng)濟(jì)支持也不夠強(qiáng)，垂直部門和所在地缺少密切的聯(lián)系[6]。

（二）體制改革方案指向不明確

體制改革方案缺少明確的指向，很多地區(qū)采用相同的方案進(jìn)行管理，不能考慮到自身的實(shí)際情況。在不同地區(qū)中，經(jīng)濟(jì)狀況不同，所處狀態(tài)也不同，例如南方地區(qū)環(huán)境潮濕，北方地區(qū)環(huán)境干燥，如果采用治理南方地區(qū)的技術(shù)手段治理北方，必然會(huì)取得很差的效果，生產(chǎn)問題也會(huì)引出經(jīng)濟(jì)沖突問題[7]。我國(guó)的城市數(shù)量很多，制定市區(qū)的管理體制不夠具體，不能從實(shí)際出發(fā)，一些體制適合城市，卻不適合城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。機(jī)關(guān)部門缺少明確的職責(zé)劃分，設(shè)立多個(gè)管理層次導(dǎo)致辦事效率低。

（三）部門推廣力度不足

各部門對(duì)深化行政體制改革推動(dòng)力度不夠，地方部門難以將員工的職能轉(zhuǎn)化成基礎(chǔ)技能，大肆安排各種員工而不加以精簡(jiǎn)，隨著管理時(shí)間的增長(zhǎng)，員工越來越多，管理問題越來越嚴(yán)重[8]。城市各部門對(duì)內(nèi)部和外界的邊界定義不明確，缺少科學(xué)化管理。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展容易出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位和越位問題。

（四）政府和市場(chǎng)關(guān)系不協(xié)調(diào)

行政體制改革時(shí)不能協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，難以從宏觀問題上考慮和調(diào)控，培養(yǎng)出有效的市場(chǎng)，規(guī)范安排過少，導(dǎo)致監(jiān)管不嚴(yán)。在進(jìn)行城市化區(qū)域管理中行政改革時(shí)，對(duì)企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系缺少顧慮，自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分割得不夠明顯，企業(yè)如果不能實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)和自主盈虧，則很難為國(guó)有資產(chǎn)提供保障[9]。

三、城市化區(qū)域管理中行政體制改革創(chuàng)新

如果采取城市化區(qū)域管理進(jìn)行行政改革，上述問題就會(huì)不斷出現(xiàn)，難以從根本上解決實(shí)際問題。因此必須要采取創(chuàng)新措施，調(diào)整政策，加強(qiáng)實(shí)踐的力度，為城市發(fā)展創(chuàng)造更有利的發(fā)展環(huán)境[10]。本文從整體和局部?jī)蓚€(gè)角度設(shè)計(jì)了行政體制改革的創(chuàng)新方案，首先規(guī)劃各部門權(quán)利，然后明確管理方針，最后指出了落實(shí)的注意事項(xiàng)。具體創(chuàng)新方案有如下幾點(diǎn)：

（一）劃分行政區(qū)域管理部門

為城市建立新的戶籍制度改革政策，將城市各區(qū)域人員的戶籍登記，記錄在冊(cè)，明確劃分出各區(qū)域的管理部門[11]。隨著新形勢(shì)的變化，城市化區(qū)域管理中的行政改革更應(yīng)該上升到戰(zhàn)略角度，從宏觀和微觀上進(jìn)行整改。任何的行政問題和經(jīng)濟(jì)問題都不是單一的問題，區(qū)域劃分是管理各種問題的重要手段，各部門要從政治體制和行政管理兩方面開展改革活動(dòng)。中央對(duì)于行政區(qū)域劃分給予了高度重視，認(rèn)為這是一門重大的社會(huì)性課題。在進(jìn)行行政區(qū)域劃分時(shí)，要考慮政治問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題、地理問題和歷史問題，從不同的角度加強(qiáng)戰(zhàn)略的實(shí)施，正確看待歷史問題和現(xiàn)有問題，協(xié)調(diào)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，尋找各區(qū)域的發(fā)展方向[12]。

對(duì)于任何一個(gè)行政區(qū)域來說，劃分之前都要明確劃分的層次和幅度，將這些因素作為行政區(qū)體系劃分的基本框架，解決管理層次不明確、管理力度不足的問題。早在夏朝我國(guó)就有了行政區(qū)域劃分的政治理念，經(jīng)過幾千年的文化洗禮，劃分脈絡(luò)變得更加清晰，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期之后，中國(guó)有了郡縣制，到了秦朝更是大力推廣，中國(guó)的行政區(qū)域劃分基本框架變得更加清晰[13]。目前我國(guó)的管理層次可以劃分為四個(gè)層次，從中央下發(fā)的命令很難在地方得以貫徹落實(shí)，中間環(huán)節(jié)越多，產(chǎn)生的問題就越多，上下的關(guān)系協(xié)調(diào)就越困難，管理時(shí)需要花費(fèi)的成本也很低。很多部門的工作人員不能在其職某其位，消極怠工，導(dǎo)致工作效率低，官場(chǎng)風(fēng)氣不好。而政府想要整治就要調(diào)查大量人員，涉及范圍太廣，管制困難十分大大，如果長(zhǎng)時(shí)間以這種方式劃分區(qū)域，管理城鎮(zhèn)各區(qū)域，很難根除管理不足這一問題[14]。

科學(xué)劃分行政區(qū)域管理部門是最佳的解決辦法，也是核心解決方案。各部門要剔除多級(jí)制的管理方法，而用層級(jí)制的管理方法，將能夠干實(shí)事的人留下，將那些抱著做一天和尚撞一天鐘的人開除，最終使各部門的人員精簡(jiǎn)，人員編制降低[15]。同時(shí)，政府的管理成本和財(cái)政花費(fèi)都會(huì)有所減少，需要承擔(dān)的負(fù)擔(dān)也變少了。市區(qū)管理層次劃分是行政區(qū)域劃分需要重點(diǎn)解決的問題，很多市區(qū)都存在管理規(guī)模過大、管理人員過多的現(xiàn)象，因此要縮小市區(qū)規(guī)模，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模。目前一些試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)成功解決這些問題，可以為其它地區(qū)政策的改革提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)，讓實(shí)現(xiàn)行政區(qū)工作進(jìn)展的更加容易。

城市化進(jìn)程發(fā)展越來越快，大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)民不斷減少，市民不斷增多，所以劃分行政區(qū)域時(shí)要考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，明確城市的發(fā)展進(jìn)程[16]。城市地區(qū)在社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活方式中與農(nóng)村有很大的不同，人口較為集中，居民有著頻繁的交流，職業(yè)復(fù)雜繁多。因此可以考慮在當(dāng)?shù)卦黾右恍┏擎?zhèn)，并將完善的城鎮(zhèn)體系安放到市區(qū)內(nèi)，使市區(qū)和各縣能有著協(xié)調(diào)的機(jī)制，使市區(qū)在管理層次和規(guī)模布局上更加合理。

劃分行政部門時(shí)要注意為行政區(qū)所起的名字是否合理，很多地方對(duì)于市的理解不夠透徹。省級(jí)市、直轄市、地級(jí)市和縣級(jí)市都可以稱之為市，而自治區(qū)、開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)等都可以稱為區(qū)，這些市和區(qū)雖然稱呼相同，但是有著完全不同的性質(zhì)，在管理模式上也要有所區(qū)分，如果采用管理省級(jí)市的方式來管理縣級(jí)市，那么交通、通訊和人們生活都會(huì)受到影響，所以劃分區(qū)域時(shí)一定要注意所起的名字，要規(guī)范行政區(qū)域名稱。

行政區(qū)域劃分一直都是一個(gè)敏感的政治問題，一個(gè)小小的變動(dòng)就會(huì)牽涉到方方面面的利益，無論是干部還是群眾都會(huì)受到影響，所以不能輕易實(shí)行某個(gè)方案，在大規(guī)模實(shí)行該方案之前，一定要設(shè)置試點(diǎn)，確定方案能夠在試點(diǎn)穩(wěn)定實(shí)施后，才能夠逐步推進(jìn)，在實(shí)際生活中一定要慎之又慎[17]。

（二）為風(fēng)景旅游區(qū)和開發(fā)區(qū)制定完備的管理制度

除了要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市的管理體制之外，還要制定開發(fā)區(qū)和風(fēng)景旅游區(qū)的管理體制，設(shè)置有效的管理體制機(jī)構(gòu)。我國(guó)擁有著廣袤的地理面積，名勝風(fēng)景區(qū)更是數(shù)不勝數(shù)，目前被開發(fā)的風(fēng)景區(qū)和旅游度假區(qū)就已經(jīng)達(dá)到上千個(gè)，隸屬于國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)和省級(jí)風(fēng)景區(qū)的景點(diǎn)達(dá)到幾百個(gè)。這些區(qū)域與開發(fā)區(qū)和風(fēng)景旅游區(qū)為國(guó)家?guī)砹舜罅康慕?jīng)濟(jì)利益，但是地區(qū)結(jié)構(gòu)和城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著很大的不同，所以在管理時(shí)也要制定出新的方案[18]。目前我國(guó)還沒有制定出一套完善的管理體制，能夠?qū)ｉT針對(duì)開發(fā)區(qū)和風(fēng)景區(qū)，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)和風(fēng)景區(qū)法制和管理難以平衡的問題日益突出。為了解決此問題，社會(huì)學(xué)家有責(zé)任也有義務(wù)對(duì)風(fēng)景區(qū)和旅游區(qū)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)進(jìn)行深入研究，制定出一套完備的管理制度，積極探索出一套有效的解決方案。

（三）貫徹法治化管理制度

行政區(qū)域體質(zhì)改革是一門艱巨的任務(wù)，這項(xiàng)任務(wù)與其他任務(wù)不同，是一項(xiàng)需要國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)共同完成的任務(wù)。改革結(jié)果影響著數(shù)以百萬的人，因此必須貫徹法治化管理制度，不能盲目和隨意地進(jìn)行改革，提高法律在管理中所占的比重，讓管理制度真正能夠做到有法可依、有理可查[19]。

現(xiàn)在很多城市區(qū)域雖然有明確的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)往往都是根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制制定而成的，在實(shí)際生活中會(huì)有很多問題，而且十分不健全，對(duì)于普通老百姓來講，其中的一些法律法規(guī)并不合理，設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)也不夠科學(xué)。一些審核部門依舊墨守成規(guī)不懂創(chuàng)新，不顧新形勢(shì)的發(fā)展，而一味地遵照傳統(tǒng)形式來制定相關(guān)規(guī)則，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾越來越突出，人民越來越不滿。因此一定要改變傳統(tǒng)想法，實(shí)地調(diào)查當(dāng)?shù)匕l(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)人民的需要制定管理體制，完善法律法規(guī)，使管理時(shí)能夠完全做到有法可依、有理可尋。同時(shí)執(zhí)法部門和監(jiān)督部門也要加強(qiáng)對(duì)于制定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作，確保制定的法規(guī)是符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)。各區(qū)域制定的管理方案還要定期改進(jìn)和修正，不斷完善。

（四）從總體格局制定行政區(qū)域改革方案

由于一些地方部門對(duì)于行政區(qū)域體制改革不加以重視，所以很多改革方案都極為隨意，一些區(qū)域甚至被多次劃分，缺少規(guī)劃。每一次的劃分和改革都是針對(duì)當(dāng)時(shí)的某個(gè)地區(qū)進(jìn)行的，不能從整體上劃分上各個(gè)區(qū)域，宏觀指導(dǎo)方案也不夠明確。行政體制改革并非一項(xiàng)簡(jiǎn)單的工程，指導(dǎo)和改進(jìn)都要從全局考慮，深入開展調(diào)查，制定改革方案，只有這樣才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高管理效率。從總體格局制定行政區(qū)域改革方案，然后采取分層次、分階段的方式實(shí)行，不斷審批和劃分，加強(qiáng)方案落實(shí)的統(tǒng)籌性和科學(xué)性，確保社會(huì)能穩(wěn)定發(fā)展。

無論是行政體制的規(guī)劃、制定還是改革，都不能只從片面考慮，必須要以戰(zhàn)略的目光，從全局進(jìn)行把控。如果只從某一個(gè)地區(qū)進(jìn)行考慮，制定發(fā)展方案，那么其它地區(qū)就會(huì)被忽略，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)。相關(guān)部門只能加大投資，走更多的彎路。所以規(guī)劃的藍(lán)圖要精心設(shè)定，對(duì)于質(zhì)量要有嚴(yán)格的把關(guān)，政府從綜合角度治理，提高城鄉(xiāng)的管理職能[20]。

（五）提高審核部門的工作力度

行政區(qū)域變更一直都是社會(huì)性問題，無論是政府領(lǐng)導(dǎo)還是普通百姓都十分重視，近年來，撤縣設(shè)區(qū)問題越來越多，而且還以不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)發(fā)展。撤縣設(shè)區(qū)是一種好的發(fā)展手段，可以使各地區(qū)管理部門與政府部門的聯(lián)系更加緊密，市區(qū)部門配置資源也變得更加容易，城市和郊區(qū)不再獨(dú)立發(fā)展，而能夠彼此協(xié)調(diào)，共同進(jìn)步。但是撤縣設(shè)區(qū)也存在一定的弊端，當(dāng)?shù)夭块T在歸屬到市區(qū)后，不具備獨(dú)立創(chuàng)造的能力，大部門決定都是聽從城鄉(xiāng)。無論是縣改革和市改革都要從整體調(diào)整入手，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民群眾生活質(zhì)量、改善環(huán)境為目的，審核部門一定要加強(qiáng)監(jiān)管力度，對(duì)于每一個(gè)決策都要重點(diǎn)把關(guān)，不能因?yàn)橐粋€(gè)決策或改革方案在某個(gè)地區(qū)起到一定的效果，就照搬模仿。審核部門要充分考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，制定改革方案，避免盲目擴(kuò)大。

目前很多審核部門遵照的審核標(biāo)準(zhǔn)還是多年前制定的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)不僅項(xiàng)目單一，而且涵蓋的面積很少，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上更是沒有明確指向，即使審核過關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也不能得到快速提高。政府部門有必要將目前各地區(qū)的審批方案暫停，制定新的審批方案，下發(fā)新的通知，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況進(jìn)行總結(jié)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度制定合理的行政體制改革方案，嚴(yán)格控制每個(gè)地區(qū)調(diào)整方案的實(shí)施，促進(jìn)小城鎮(zhèn)向更經(jīng)濟(jì)、更環(huán)保、更優(yōu)異的層次發(fā)展。

審核部門的行政機(jī)制是檢驗(yàn)各個(gè)方案合理性的關(guān)鍵機(jī)制，因此不僅要加以創(chuàng)新，更要加以完善。建立行政機(jī)制時(shí)，要提倡民主、科學(xué)、合理、完善。目前很多部門的行政機(jī)制是完全保密的，百姓無法了解其運(yùn)行過程，各部門可以將行政機(jī)制的運(yùn)行過程進(jìn)行公開，讓審核變得開放有序，人民對(duì)于政府部門的信任度和好感度就會(huì)有所提高。

四、結(jié)語

我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，城市是國(guó)家的重要組成部分，只有嚴(yán)格把控好每個(gè)城市的行政體制，才能保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步，社會(huì)不斷發(fā)展。近年來，各地區(qū)雖然在不斷進(jìn)行行政體制改革，但是各種問題也層出不窮，尤其是權(quán)力分配不平衡、指向不明確等問題尤為突出，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。本文從全局的角度進(jìn)行研究，分析了當(dāng)前城市化區(qū)域管理行政體制改革存在的問題，并給出了一定的解決方案，對(duì)于未來城鎮(zhèn)管理有一定的指導(dǎo)意義。本文提出的方案缺少實(shí)踐，可能出現(xiàn)一些未知問題，需要日后進(jìn)一步深入探討和研究。

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