任遠(yuǎn)：未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路探索

中國(guó)正在經(jīng)歷人類歷史上巨大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化水平從1980年代的20%逐步爬坡，1990年代增長(zhǎng)速度尤其之快，到2018年城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到59.6%。史無(wú)前例的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)型變化、人口結(jié)構(gòu)型變化重新塑造了中國(guó)。

這樣的背景下，人們對(duì)城鎮(zhèn)化抱有很多期望。2014年國(guó)務(wù)院頒布了《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，未來(lái)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在規(guī)律是找到城鎮(zhèn)化邏輯。1990年代到2010年代表現(xiàn)出來(lái)的土地集約化和產(chǎn)業(yè)招商引資，這種推動(dòng)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在邏輯，不足以支撐中國(guó)城鎮(zhèn)化走向更高的一層。

城鎮(zhèn)化打造的不僅是經(jīng)濟(jì)投資和GDP增長(zhǎng)，在背后還有社會(huì)生活重新構(gòu)造、死亡率下降、教育的成長(zhǎng)、健康的促進(jìn)，這樣的城鎮(zhèn)化是未來(lái)的愿景，并且也使得它能夠支持中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。

如果城鎮(zhèn)化走的道路不對(duì)可能會(huì)帶來(lái)污染，并且無(wú)法支持中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化會(huì)帶來(lái)一系列的沖擊，比如城市人口大量集聚，帶來(lái)了和城市承載力、城市管理能力相沖突的矛盾。

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要一定制度支撐，包括戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度、城鄉(xiāng)整體發(fā)展制度。

中國(guó)的發(fā)展相當(dāng)大程度上是通過(guò)政府主導(dǎo)、制度支持的力量推動(dòng)改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展，而恰恰又是這樣制度性的因素制約了中國(guó)的城鎮(zhèn)化，比如農(nóng)村人口進(jìn)入城市遇到戶籍制度的影響，而與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的是5000多個(gè)社會(huì)保障基金池，使得整個(gè)體質(zhì)碎片化。

不僅是城市部門(mén)戶籍制度，農(nóng)村的農(nóng)地制度也制約了城鎮(zhèn)化。有農(nóng)地的人口有較小的意愿離開(kāi)農(nóng)業(yè)地區(qū)，而且流入到城市的人口對(duì)自己的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰也會(huì)制約在城市中繼續(xù)生活的意愿。

城鎮(zhèn)化需要“進(jìn)階”

中國(guó)城鎮(zhèn)化要進(jìn)入下一階段，需要從較低水平的城鎮(zhèn)化過(guò)渡到更高水平的城鎮(zhèn)化。在不同臺(tái)階上的城鎮(zhèn)化所需要解決的問(wèn)題是不一樣的。城鎮(zhèn)化從較低水平經(jīng)過(guò)較快增長(zhǎng)，在60%～70%左右進(jìn)入了高位緩慢增長(zhǎng)。

城鎮(zhèn)化可以分成不同的階段，在較低城鎮(zhèn)化水平階段、較高城鎮(zhèn)化水平階段面臨的問(wèn)題、挑戰(zhàn)、任務(wù)是不一樣的。

而升級(jí)使得原來(lái)城鎮(zhèn)化的任務(wù)不再是現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。原來(lái)在30%以下城鎮(zhèn)化遇到的問(wèn)題和現(xiàn)在的印度類似，80年代改革開(kāi)放之初，城鎮(zhèn)化的主要目的是解決就業(yè)、解決農(nóng)村剩余人口，通過(guò)工業(yè)化創(chuàng)造就業(yè)崗位使得大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和城市工業(yè)資本相結(jié)合，從而創(chuàng)造出增長(zhǎng)力、財(cái)富增長(zhǎng)。

非農(nóng)化、就業(yè)、工業(yè)化是城市化初期的基本任務(wù)，但這樣的任務(wù)到了城鎮(zhèn)化的中后期表現(xiàn)出如果農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力已經(jīng)基本吸納改進(jìn)，或者中國(guó)的劉易斯拐點(diǎn)已經(jīng)到了，這時(shí)城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)不完全是解決農(nóng)村就業(yè)問(wèn)題、非農(nóng)化問(wèn)題，而面臨的是結(jié)構(gòu)性整合的問(wèn)題。

城鎮(zhèn)化的陷阱

在城鎮(zhèn)化不同的時(shí)期都有城市病、城市發(fā)展陷阱。國(guó)家如果不能充分地提供工業(yè)化和就業(yè)崗位，這樣的城鎮(zhèn)化面臨的是貧困的陷阱，正如60、70年代沒(méi)有城鎮(zhèn)化的能力使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出貧窮的面貌。

城鎮(zhèn)化第一階段中城市化陷阱即貧困的陷阱，而到了城市化中期面臨的陷阱是結(jié)構(gòu)性陷阱。

如果工農(nóng)二元結(jié)構(gòu)不能整合，大量人口進(jìn)入城市仍然產(chǎn)生三元結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部分裂不能整合，城市化過(guò)程就分裂了。這樣結(jié)構(gòu)性的分裂在中國(guó)表現(xiàn)得尤其明顯。以上問(wèn)題是城鎮(zhèn)化中期的陷阱，如果不能解決就是中等收入陷阱。

在城市化的更高階段，如果高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來(lái)的話，高階城鎮(zhèn)化仍然會(huì)碰到陷阱。

在中國(guó)，三種陷阱同時(shí)存在著。不論如何，未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化需要解決轉(zhuǎn)型的陷阱，需要通過(guò)解決轉(zhuǎn)型的陷阱擺脫中等收入困境，從而實(shí)現(xiàn)更高階段的成功化。

通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的轉(zhuǎn)型發(fā)生一系列結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型，使得移民社會(huì)得到整合、城鄉(xiāng)一體化、大中小城市結(jié)構(gòu)整合、區(qū)域結(jié)構(gòu)均衡。發(fā)展的機(jī)遇非常龐大，因?yàn)槭澜缟先魏翁幱诔擎?zhèn)化發(fā)展過(guò)程期的國(guó)家都是經(jīng)濟(jì)充滿活力的，但必須要解決結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題。

重造城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)現(xiàn)，需要在中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化過(guò)程中重造城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制，原來(lái)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制是“外延型城市化”。城鎮(zhèn)化并不能簡(jiǎn)單理解為人口的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律是土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的平衡，任何兩者間產(chǎn)生不平衡都會(huì)在經(jīng)濟(jì)生活中產(chǎn)生困境。

20世紀(jì)80、90年代以后以利用土地極差地租為依托的土地城鎮(zhèn)化推動(dòng)的城鎮(zhèn)化之輪，利用政府所擁有的土地批租建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，使得土地極差地租獲得巨大利益發(fā)展公共事業(yè)，并且通過(guò)土地城鎮(zhèn)化帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化。中國(guó)城市化的成就是舉目可見(jiàn)的，依托了城鎮(zhèn)化的輪子轉(zhuǎn)起來(lái)，并且輪子越轉(zhuǎn)越大，帶動(dòng)了空前的經(jīng)濟(jì)繁榮。

但是輪子轉(zhuǎn)到一定程度的時(shí)候轉(zhuǎn)到了城鎮(zhèn)化模式的上限，外延式城鎮(zhèn)化面臨產(chǎn)業(yè)邊界、人口邊界、土地邊界，人口并不是永遠(yuǎn)的勞動(dòng)力無(wú)限供給。劉易斯所講的勞動(dòng)力無(wú)限供給的人口邊界是在外延城鎮(zhèn)化擴(kuò)展到中期以后出現(xiàn)的界限。

同樣土地在建設(shè)用地總量控制之下，土地也是有邊界的，如果產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)過(guò)剩的情況，原來(lái)舊的城鎮(zhèn)化模式走到了盡頭，在不產(chǎn)生新城鎮(zhèn)化的模式下只有通過(guò)資本市場(chǎng)的不斷放水使得原來(lái)城鎮(zhèn)化的“輪子”似乎還能夠轉(zhuǎn)下去，但“輪子”轉(zhuǎn)下去已經(jīng)受到了邊界的限制。

下一輪城鎮(zhèn)化則需要找到一些新路徑突破邊界，并且構(gòu)造人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化的平衡。這樣的路徑在哪里呢？在于結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高要素生產(chǎn)力、管理服務(wù)。

所謂結(jié)構(gòu)調(diào)整是人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地結(jié)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)無(wú)限供給受到挑戰(zhàn)，需要通過(guò)人力資本替代勞動(dòng)力，為了雇傭更高的人力資本需要產(chǎn)業(yè)部門(mén)提高經(jīng)濟(jì)效益，如果產(chǎn)業(yè)沒(méi)有足夠利潤(rùn)就沒(méi)有辦法支持雇傭技術(shù)型的工人。

人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整要求推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整同樣需要土地投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)變化。依靠結(jié)構(gòu)調(diào)整，要素生產(chǎn)力、管理服務(wù)能力提高的城鎮(zhèn)化模式是城鎮(zhèn)化升級(jí)，并且是原來(lái)城鎮(zhèn)化走到下一階段轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。

管理服務(wù)尤其重要，比如說(shuō)城鎮(zhèn)化人口問(wèn)題不是城鎮(zhèn)化中人口過(guò)多，而是管理服務(wù)能力沒(méi)有跟上，對(duì)于土地規(guī)劃和管理使得土地能夠在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下不斷建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)用地，從而推動(dòng)舊有的城市化膨脹，使得城市用地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

未來(lái)城鎮(zhèn)化升級(jí)理論模型需要從“外延型”城鎮(zhèn)化過(guò)渡到新的“內(nèi)涵型”城鎮(zhèn)化，只有新的內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化才能使得人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化繼續(xù)得到平衡，并且使城鎮(zhèn)化升級(jí)到新的下一階段。

（本文為復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)在92期陸家嘴讀書(shū)會(huì)上的演講內(nèi)容，記者吳凡整理。）