檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的分析

王樹文

摘要：隨著市場經(jīng)濟在我國的探索和發(fā)展的深入，一方面對我國總體經(jīng)濟水平的增長人民生活質(zhì)量的提高有顯著的促進作用，另一方面也對我們社會的方方面面提出了一些嚴峻的挑戰(zhàn)，特別是在生態(tài)平衡，環(huán)境保護，食品安全，藥品安全，國有資產(chǎn)保護，國有土地出讓方面受到了較為嚴重的負面影響。一些地區(qū)的政府唯GDP論，片面考慮經(jīng)濟增長，以這些公共利益為犧牲品。在黨和國家提出“讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義”的司法運行的背景下，如何保護公共利益，如何提起行政公益訴訟，由誰提起，是擺在我們面前并亟待解決的問題，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，是發(fā)生在當公共利益受到侵害，找不到適格的原告主體，檢察機關(guān)作為起訴的主體，對不作為亂作為的行政機關(guān)進行監(jiān)督。在證實有違反行政規(guī)則確有危害結(jié)果發(fā)生的情況下，對行政機關(guān)提出檢察建議。如果該行政機關(guān)不予回復，且拒不履行職責，檢察機關(guān)按照訴訟程序向法院提起訴訟。由檢察機關(guān)作為主體提起行政公益訴訟，符合司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督得基本原理，是維護國家利益和社會公共利益的“最佳人選”能有效解決行政公益訴訟案件“原告無解”的問題，并在司法環(huán)節(jié)中具有其他主體不可比擬的實踐優(yōu)勢，是行政公益訴訟制度設(shè)計和構(gòu)建的不二之選。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān);國家公共利益;行政公益訴訟;合理性;優(yōu)勢

一、行政公益訴訟概述

古羅馬法諺“沒有原告就沒有法官”形象的闡明了司法權(quán)運作的根本特點。因此，建立行政公益訴訟制度首先必須解決好起訴人即原告資格問題。行政訴訟制度不斷發(fā)展的實質(zhì)就在于原告資格的不斷拓展。行政公益訴訟是與被訴行政行為無直接利益關(guān)系的主體，為了保護國家利益和公共利益，對行政機關(guān)等公共權(quán)力機關(guān)的作為和不作為亂作為提起訴訟。3月12日，最高人民檢察院檢察長張軍作最高檢工作報告時曬出2018年公益訴訟成績單：全年檢察機關(guān)共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件，全國縣級檢察院辦理公益訴訟案件已做到全覆蓋。

張軍說，檢察機關(guān)立案辦理的公益訴訟案件中涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護59312件、食品藥品安全41118件、國有財產(chǎn)保護10025件、國有土地使用權(quán)出讓2648件、英烈權(quán)益保護57件。通過辦案，督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾2000萬噸;督促查處、回收假冒偽劣食品40萬公斤，假藥和走私藥品9606公斤;督促追收國有財產(chǎn)257億元;追償修復生態(tài)、治理環(huán)境費用30億元。

隨著我國法制建設(shè)不斷取得階段性的成果，公民的法律意識和維權(quán)意識都有了顯著提高，當危害國家利益和公共利益的行為發(fā)生后，此種危害行為與普通公民沒有直接的利害關(guān)系，無法作為適格原告向法院提起訴訟，卻又間接危害到自身權(quán)利時，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的起訴人應(yīng)運而生。

二、檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督的特殊身份和獨立的法律地位

原告地位是具有原告資格的人的訴權(quán)獲得法院認同后，在行政訴訟過程中所具備的法律上的地位。原告資格從受到具體行政行為侵害時就已經(jīng)取得，而原告地位則是提起訴訟并為法院受理時方可獲得。我國憲法第一百三十四條明確規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。從分權(quán)制衡原理的角度審視檢察行政公益訴訟制度的憲法功能屬性，我們可以發(fā)現(xiàn)檢察行政公益訴訟的根本立足點是在人民主權(quán)原則的前提下，通過行政訴訟的途徑和方式，與審判權(quán)、行政權(quán)形成分工、制約與平衡的憲法法律關(guān)系，從而防止暴政和腐敗對公民自由的侵害。一百三十六條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察，不受行政機關(guān)，社會團體和個人的干涉。從憲法明確的條文中，我們不難發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)力對行政機關(guān)的不作為亂作為提出建議，有責任對危害國家利益，公共利益的具體行政行為和抽象行政行為進行監(jiān)督?！缎姓V訟法》第二十五條第四款規(guī)定：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護，食品藥品安全，國有財產(chǎn)保護，國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益和社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關(guān)不依法履職的，人民檢察院依法向人名法院提起訴訟。不同于民事公益訴訟，有關(guān)機關(guān)和組織都可以的“雙軌制”檢察機關(guān)是唯一主體。

2018年3月兩高發(fā)布的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》其中第四條規(guī)定：人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民訴，刑訴享有的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律司法解釋另有規(guī)定的除外。明確了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中公益訴訟起訴人的身份，該身份符合檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能本身應(yīng)盡的客觀義務(wù)。

檢察機關(guān)所擁有的法律監(jiān)督職權(quán)，在司法機關(guān)和行政機關(guān)中都有其特殊的法律地位和司法資源，與人民群眾和有關(guān)團體相比屬于較強的行政機關(guān)。一方面，在中國的司法傳統(tǒng)影響下“恥訟，厭訟”，多一事不如少一事的思想觀念在偏遠地區(qū)的人民群眾中并未消除。另一方面，擴大公益訴訟起訴人的資格，又可能會造成“濫訴”，人民群眾，抱著“路見不平一聲吼，該出聲時就出手”的態(tài)度，隨意訴訟。就能力方面的對比，普通群眾的法律知識水平明顯不如檢察院的工作人員，也不具有他們的訴訟經(jīng)驗。就地域分布來看，與檢察機關(guān)在每個基層單位都有設(shè)立相比，公益組織并不具有地域的廣泛性，它并不是均勻的散布在每個地區(qū)。其次，公益組織的成立比較復雜，根本的目的可能不單純的是為了保護國家利益和社會公共利益，而且在人力，物力，財力這些必須應(yīng)有的資源上，檢察機關(guān)顯得更加有力度。在調(diào)查取證的偵查過程中，當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有違法行為出現(xiàn)，便可以搜集和查閱相關(guān)材料，進行數(shù)據(jù)和資料各個方面得調(diào)查。在行使偵查權(quán)的過程中，不會受到地方政府和同級行政部門的干擾和支配，具有其他主體不可比擬的優(yōu)勢，在調(diào)查取證提起訴訟的過程中的生活費，交通費，司法鑒定費都會有雄厚的國家財政作為支撐和保障，而且，在2015年發(fā)布的相關(guān)文件中明確說明：由檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴人，訴訟費用可以免交。

三、檢察機關(guān)啟動訴前檢察建議的適恰性

通過行政訴訟的途徑來尋求公共利益的維護充其量是一種不得已而為之的方式，且往往是一種危害已經(jīng)發(fā)生之后的補救之舉，其現(xiàn)實意義自然要大打折扣。與其他主體提起行政公益訴訟相較而言，檢察機關(guān)在提起訴訟前可以啟動前置程序——檢察建議。一方面，檢察建議是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的職責，另一方面，此程序可以快速有效的停止危害結(jié)果的繼續(xù)發(fā)生。以影響范圍較廣，危害后果嚴重的生態(tài)環(huán)境和資源保護為例，環(huán)境生態(tài)問題之治理作為現(xiàn)代社會典型公共議題，其具有動態(tài)性、復雜性、跨區(qū)域性、不確定性等特點。當危害環(huán)境的行為正在發(fā)生，直接啟動訴訟會受到程序的限制，從起訴到判決結(jié)果的執(zhí)行，需要經(jīng)歷一個較為漫長的時間跨度，但是在這段時間內(nèi)，危害行為并沒有停止。而此時，檢察機關(guān)則可以向環(huán)保局，藥監(jiān)局，提出檢察建議，責令主管部門依照法律規(guī)定進行監(jiān)管，該停產(chǎn)停產(chǎn)，該整改整改，盡量保證了國家與人民群眾的利益受到更小程度的損失。這就避免了損失不斷擴大和原狀的難以恢復。再者說，檢察官機關(guān)直接對行政機關(guān)提出行政公益訴訟似乎并沒有給相關(guān)機關(guān)一個“改過自新”的機會，也不利于行政機關(guān)積極依法履行職責，甚至會出現(xiàn)反感和抵觸情緒，對實現(xiàn)保護公共利益的根本目的并不有利。

榮昌區(qū)古昌鎮(zhèn)政府對轄區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染怠于履行監(jiān)管職責，2017年12月21日，榮昌區(qū)檢察院向江津區(qū)法院提起行政公益訴訟。2018年5月29日，由榮昌區(qū)檢察院提起的重慶首例行政公益訴訟案件公開宣判。一審判決確認古昌鎮(zhèn)政府對轄區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染怠于履行監(jiān)管職責違法;責令古昌鎮(zhèn)政府于判決生效之日起2月內(nèi)繼續(xù)履行行政監(jiān)管職責，對轄區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染進行有效治理。目前，包括古昌鎮(zhèn)政府在內(nèi)，該區(qū)已完成河岸縱深200米內(nèi)陸域禁養(yǎng)區(qū)286家養(yǎng)殖場（戶）關(guān)閉、搬遷工作，河流水質(zhì)得到改善。這起經(jīng)最高檢批準，市檢察院掛牌督辦的案件完美落幕。

行政公益訴訟制度對于促進行政機關(guān)依法行政、勤政廉政有著非常重要的理論和實踐意義。在司法資源本就緊張的情況下，此舉成功的提高了此類案件的處理效率，節(jié)省了大量的司法資源。可見，檢察機關(guān)運用檢察建議這一看似簡單卻并不簡單的訴前程序，在司法實踐中取得了“三贏”的效果，不僅及時高效的保護了國家公共利益，而且節(jié)省了法院檢察院大量的人力物力財力，進而還能有效提高行政部門認真配合工作，履行職責的積極性。

四、其他主體作為行政公益訴訟起訴人的局限性

有學者認為：由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟有其優(yōu)勢，但是普通公民和其他社會組織同樣也可以作為公益訴訟的原告提起訴訟，甚至舉出一些域外法治發(fā)達國家的模式來反思由檢察機關(guān)作為起訴人的不足和缺陷。對國外法律制度的理解絕不能局限于其紙面的規(guī)定。相反，必須深入考察法律制度形成的時代背景和社會基礎(chǔ)，唯有如此，才有可能準確洞悉國外法律制度的真實面相。

我們固然應(yīng)該全面深入研究和探討域外法治發(fā)達國家的行政公益訴訟起訴結(jié)構(gòu)，也必然要考慮中國法制的本土資源，結(jié)合我國的法制發(fā)展現(xiàn)狀。環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專門的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段。與檢察機關(guān)工作人員相比，普通公民確實缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)知識，不熟悉訴訟程序的規(guī)范流程，也會因此耽誤自己的正常工作和生活，只是憑著自己的“一腔熱血”或者“滿腔悲憤”來訴訟，在事實上并不是因為行政機關(guān)消極怠工，越權(quán)濫用所直接造成的情況下，會造成公民與行政機關(guān)的正面沖突，不利于構(gòu)建官民一家親地法治社會，和文明和諧的社會主義新中國。而且，社會組織向人民法院提起訴訟的資格相當嚴苛：對環(huán)境污染，人民……法院應(yīng)當受理。一般的民間公益組織想同時具備這兩個條件其實相當不容易，沒有固定的收入和經(jīng)費來源，很難持續(xù)存在。特別是在新疆等部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，社會公益組織發(fā)展緩慢，依靠社會公益組織來達到保護國家利益和社會公共利益的效果，在實踐中是很難實現(xiàn)的。

有學者指出，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的起訴人，使得檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)又承擔起起訴人得角色，會影響我國司法制度的平衡，這種觀點有待進一步考證。國家于2018年3月20日第13屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》總則第一條述明：為深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋……根據(jù)憲法，制定本法。監(jiān)察委的出現(xiàn)承擔了法律監(jiān)督的部分職能，但并沒有造成我過原有司法體制的混亂，恰恰幫助檢察機關(guān)工作的壓力，也提高了國家反貪反腐的工作效率。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，法律結(jié)構(gòu)也必然會隨著經(jīng)濟水平，社會變化而不斷更新發(fā)展，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟起訴人也必然會實現(xiàn)他預期的成果。我們有理由相信在社會主義法制建設(shè)如火如荼的當代中國，行政公益訴訟的理論與實踐一定能夠獲得跨越性的改進和發(fā)展。

參考文獻

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