比較視野下行政處罰聽證制度研究

孫有略

摘要：行政處罰聽證制度自建立以來，在平衡公權(quán)力與私權(quán)利矛盾方面發(fā)揮著重要作用，也被認為是限制行政權(quán)的有效方式。但是隨著實踐的深入，行政處罰聽證制度在保障個體權(quán)益方面顯現(xiàn)出不足，具體表現(xiàn)在適用范圍小、筆錄效力不明和缺乏有效監(jiān)督救濟機制。因此需要在解析本國制度概況基礎(chǔ)上，借鑒美國之有效經(jīng)驗，提出擴大并完善聽證適用范圍、確立聽證案卷排他制度和強化監(jiān)督救濟機制三條路徑，以期有所裨益。

關(guān)鍵詞：行政處罰;聽證制度;依法行政

一、我國行政處罰聽證制度概況

行政聽證制度并非源自于本土，20世紀(jì)90年代該制度從美國引進，始見于1996年的《行政處罰法》，隨后相繼被《行政許可法》等其他法律吸收。行政聽證制度的建立，給政府行政的運行帶來全新的體驗，一些設(shè)計公共利益的價格指導(dǎo)會議紛紛召開，隨后行政處罰、行政許可以及立法的聽證會也逐漸進入到普通群眾的生活。這種不同類型的聽證會在向世界展示中國政府依法行政的成效的同時，也有效平衡了公共權(quán)力擴張與私權(quán)益保護之間的矛盾。

《行政處罰法》在第五章第三節(jié)專門規(guī)定了聽證制度，雖然現(xiàn)有的法律條文較為抽象，很多地方都沒有進行具體細化，缺乏可操作性，但是也足體現(xiàn)法治化水平。并且不同的部委、地方政府也根據(jù)法律條文制定了一些細化的實施細則，為行政處罰聽證制度的有效實施提供了現(xiàn)實依據(jù)?！缎姓幜P法》第四十二條專門規(guī)定了三種處罰做出之前行政相對人可以要求聽證，并且對于當(dāng)事人要求舉行聽證，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行，在這里法條并沒有用“可以”進行規(guī)定，可見對于這三類行政行為，行政相對人要求進行聽證行政機關(guān)沒有商量的余地。

如果行政處罰屬于上述這三種類型，那么做出處罰前就應(yīng)該告知相對人有權(quán)要求舉行聽證，一般是以書面的形式告知相對人，以避免出現(xiàn)程序上的瑕疵。是否進行聽證是根據(jù)相對人自己自由意志的選擇，決定權(quán)在行政相對人手上其他機關(guān)無權(quán)干涉。當(dāng)然要求也必須要在一定的期限內(nèi)提出，如果符合條件則行政機關(guān)必須舉行聽證。行政機關(guān)會在聽證前七日內(nèi)告知相對人時間地點等具體事項，沒有其他涉密、涉及隱私問題，則聽證應(yīng)當(dāng)公開進行。整個聽證過程由非本案件調(diào)查人員主持，如果當(dāng)事人認為有程序上或者實體上的問題均可以提出回避。聽證時由調(diào)查人員提出相對人違法事實、處罰的主要依據(jù)及其他事項，當(dāng)事人可以就調(diào)查人員提出的事項進行申訴、辯駁。聽證結(jié)束之后，由雙方核對筆錄無誤后簽名、蓋章，行政處罰最終做出的決定也會參考這份聽證報告。

二、行政處罰聽證制度存在的問題

（一）現(xiàn)行制度上的瑕疵

目前《行政處罰法》中規(guī)定的可以申請聽證的行政處罰僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照和較大數(shù)額罰款三種，由此引發(fā)了申請聽證的范圍過窄問題。一般來說，暫扣與吊銷許可證或者執(zhí)照是具有相同性質(zhì)的行政處罰行為，都是屬于對市場準(zhǔn)入資格的行為罰，但是目前的《行政處罰法》并沒有規(guī)定暫扣許可證或者執(zhí)照可以申請聽證，這就導(dǎo)致具有相同性質(zhì)的處罰可選擇的救濟渠道不一致，雖然暫扣在程度上比吊銷要輕很多?！缎姓幜P法》中最嚴苛的處罰是限制人身自由即《治安管理處罰法》中的行政拘留，然而實際效果卻是最嚴苛的處罰反而沒有申請聽證的權(quán)利，《行政處罰法》中專門規(guī)定對限制人身自由有異議的，依照《治安管理處罰法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但是《治安管理處罰法》中并沒有規(guī)定聽證程序，由此可見現(xiàn)行的行政處罰聽證制度中還存在著申請范圍過窄的瑕疵。

《行政處罰法》中對“較大數(shù)額罰款”也沒有明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這也就導(dǎo)致不同地區(qū)適應(yīng)法律上會出現(xiàn)偏差，以最近幾年修改過的各個省標(biāo)準(zhǔn)來看，上海市2015年制定“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)是，對公民處以5千元以上、法人或者其他組織5萬元以上的罰款;云南省2016年公布的標(biāo)準(zhǔn)則是對公民處以1千元以上、個體工商戶處以3千元以上、法人或者其他組織處以3萬元以上的罰款;浙江省2014年則是根據(jù)不同的違法類型行為，對公民劃分1千元至15萬元幾個層次、法人劃分為5千至40萬元幾個層次的罰款。雖然各省的經(jīng)濟狀況不同，立法的空白也確實給各省留下了較大的自由裁量權(quán)，但是在適用上就容易出現(xiàn)不公平，比如同樣的罰款在標(biāo)準(zhǔn)較高的省內(nèi)就不能申請聽證，不利于保障行政相對人的合法權(quán)益。

（二）筆錄效力規(guī)定不明

關(guān)于聽證的筆錄的效力問題，現(xiàn)行《行政處罰法》中沒有明確規(guī)定，僅要求聽證過程要制作筆錄，經(jīng)雙方核對無誤后簽名或者蓋章。對筆錄的效力問題避而不談，也沒有明確說明行政機關(guān)做出最終的處罰結(jié)果是否要依據(jù)聽證筆錄。由此就引發(fā)兩個問題，如果聽證筆錄沒有任何效力，那么制作聽證筆錄的意義何在;如果處罰結(jié)果不參照或者依據(jù)聽證程序，那么行政相對人申請聽證是否僅僅只是流于形式，如果最終的處罰結(jié)果需要依據(jù)聽證筆錄，那么是全部依據(jù)筆錄還是部分依據(jù)筆錄。法律規(guī)定筆錄效力不明，容易導(dǎo)致下位法對筆錄的態(tài)度比較模糊，一種是對筆錄的效力避而不談，另一種是最終處罰結(jié)果必須依據(jù)聽證筆錄，當(dāng)然最終的效果也必然大打折扣。

聽證筆錄效力不明就容易導(dǎo)致對行政權(quán)力限制的作用變小。行政機關(guān)在做出出發(fā)之前需要花費大量的時間和精力去收集證據(jù)，證明行政處罰的合法性，但是由于法律并未明確規(guī)定聽證筆錄的效力，這也就意味著聽證筆錄對行政處罰行為沒有任何約束力。行政機關(guān)大可不必花費成本去收集行政相對人違法的證據(jù)，即便收集了證據(jù)，最終通過聽證程序制作了聽證筆錄，也可以將聽證筆錄束之高閣，依據(jù)原有的證據(jù)做出最終處罰，因為法律沒有規(guī)定必須依據(jù)聽證筆錄做出最終決定。行政處罰權(quán)沒有受到有效的約束，首先導(dǎo)致的就是對聽證程序?qū)嵤┬Ч拇蟠蛘劭?，其次還會間接損害到行政相對人的合法權(quán)益，因為此時的申訴、辯駁權(quán)幾近于無。

（三）缺乏監(jiān)督救濟機制

一種法律程序的順利進行，唯有建立起有效的監(jiān)督救濟機制，才能有效保障權(quán)利人的合法權(quán)益。[1]一般來說，行政機關(guān)違反聽證程序的情形有兩種，一是應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不舉行，二是聽證過程中違反有關(guān)程序。但是從目前的法律來看，僅有《行政許可法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不舉行的法律責(zé)任，對于其他違反聽證程序的行為并未規(guī)定法律責(zé)任，《行政處罰法》對上述兩種情形更是只字未提，這就導(dǎo)致在行政處罰聽證過程中對于違反程序的行為沒有任何監(jiān)督和救濟機制?，F(xiàn)行法律規(guī)定行政相對人僅有對聽證主持人提出回避的權(quán)利，缺乏其他的監(jiān)督救濟手段，這樣，即便在聽證過程中出現(xiàn)失誤也不會被追責(zé)，或者直接可以對聽證行為制造各種麻煩，影響聽證的正常進行。由于缺乏專門的追責(zé)機制，無法對聽證行為進行有效的監(jiān)督，行政相對人也很難尋求救濟，聽證制度設(shè)計的目的也就難以實現(xiàn)，也嚴重破壞了聽證的完整性與嚴肅性。

三、中美行政聽證制度比較分析

（一）聽證制度適用的范圍

美國的聽證制度基礎(chǔ)來源于聯(lián)邦憲法修正案，而聽證范圍的大小，實際上是行政相對人在行政法領(lǐng)域權(quán)利受保障的范圍的體現(xiàn)，聽證范圍越廣則說明行政權(quán)力對公民私權(quán)益侵害受到的規(guī)制就越多。在美國，聽取當(dāng)事人的意見程序都可以稱之為聽證，并且美國《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定不適用聽證的范圍僅限于軍事、外交職務(wù)行為和官員的選用、任期等五項內(nèi)容。[2]也就是說幾乎在行政處罰領(lǐng)域內(nèi)都可以適用聽證制度，由此可見美國行政聽證制度的適用范圍非常廣泛。反觀我國，行政處罰聽證制度僅適用于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款三項內(nèi)容，用窮盡列舉式的方式將聽證適用范圍縮小。并且對于較大數(shù)額中的“較大”也沒有明確，在具體的適用過程中極易出現(xiàn)行政部門操作受限。

（二）聽證過程筆錄的作用

聽證必須制作筆錄是毋庸置疑的，但是對于筆錄效力的規(guī)定不同就會導(dǎo)致聽證制度的實施效果不同。聽證筆錄的內(nèi)容是對聽證過程中雙方的陳述、舉證質(zhì)證以及處罰依據(jù)、理由和申辯等內(nèi)容的記錄，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)是做出最終處罰決定依據(jù)。美國對于聽證筆錄采取的是“卷宗排他性原則”，認為行政處罰做出的唯一依據(jù)是卷宗，不允許使用未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)作為處罰的依據(jù)。并且《美國聯(lián)邦程序法》中規(guī)定，裁決的唯一卷宗是物證、證言記錄及裁定程序中提出的文書和記錄。[3]由此可見卷宗在行政聽證程序中的作用是極為重要的，離開了卷宗處罰決定就變得于法無據(jù)。反觀我國，對聽證筆錄的效力沒有做任何規(guī)定，僅僅表示聽證過程需要制作筆錄，經(jīng)核對無誤后簽名蓋章。至于聽證筆錄應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，制作完成的聽證筆錄的作用如何均無明確規(guī)定，以至于在實踐中對筆錄的認定標(biāo)準(zhǔn)不一。

（三）對聽證的監(jiān)督救濟

美國將聽證制度的主持人稱為行政法官，并且對于行政法官的選任有著嚴格的要求，目前行政法官的選任權(quán)由美國人事管理局行使，并且對于行政法官的任職資格有著嚴格標(biāo)準(zhǔn)。要想申請成為行政法官，必須有7年的法律從業(yè)經(jīng)驗，規(guī)定如此長的從業(yè)期限是因為能夠保持良好的信用記錄，運用成熟、豐富的經(jīng)驗處理復(fù)雜的問題，以及熟悉法庭運行的規(guī)則。[4]因為美國行政法官的權(quán)力較大，因此除了任職條件嚴格外，美國對于行政法官的監(jiān)督和當(dāng)事人救濟也出臺了相應(yīng)的規(guī)定，如果行政法官偏袒一方、不認真履行職責(zé)，那么當(dāng)事人可以根據(jù)《聯(lián)邦憲法修正案》請求司法審查行政法官做出的裁決。并且行政法官還不能執(zhí)行與聽證職務(wù)不相容的工作，也不允許私下會見一方當(dāng)事人，這也就保證了行政法官的中立性和公正性。我國對于聽證主持人的選任沒有具體要求，僅說明由行政機關(guān)指定非本案調(diào)查人員的其他工作人員。這樣就將聽證主持人的選任標(biāo)準(zhǔn)大大降低，對于聽證主持人的性質(zhì)、地位均無明確規(guī)定，這樣也會在無形中影響著聽證的中立性和公正性。

四、完善我國行政處罰聽證制度的建議

（一）擴大并完善聽證制度適用范圍

行政處罰聽證制度的適用范圍不僅關(guān)系到公民私權(quán)益的保障程度，更是與我國法治化的進程息息相關(guān)。從美國的實踐情況可以得知，行政聽證制度的適用范圍其實非常廣泛，任何涉及到行政相對人利益的行為，幾乎都可以要求進行聽證。而目前我國《行政處罰法》中對聽證適用范圍的規(guī)定就顯得相對較窄，因此需要在完善相關(guān)法律的基礎(chǔ)上擴大并完善行政處罰的聽證適用范圍。首先，對于“較大數(shù)額”需要進行具體的規(guī)定，制定一個最低標(biāo)準(zhǔn)，只要行政處罰超過這個最低標(biāo)準(zhǔn)行政相對人就可以要求申請聽證，考慮到地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，可以允許省區(qū)之間在指定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)進行合理浮動。其次，要將沒收違法所得和非法財物也納入到聽證適用范圍之中，因為在實踐中沒收違法所得和非法財物在價值上有時候遠超罰款的數(shù)額，這對于行政相對人的影響會更為嚴重。因此，需要將較大數(shù)額罰款與沒收違法所得和非法財物認定為同一類性質(zhì)的處罰行為，這樣就可以將這種形式的行政處罰納入到聽證的適用范圍。最后，對于限制人生自由這類最嚴苛的行政處罰，其嚴重性更是遠超罰款，目前《行政處罰法》中規(guī)定這類處罰不允許聽證，很明顯不合理。因此，應(yīng)當(dāng)允許受到行政拘留處罰的行政相對人申請聽證，因為為人身自由受限的行政處罰設(shè)立聽證既是保障人權(quán)的需要，也是健全行政處罰聽證制度的重要內(nèi)容。

（二）確立聽證案卷排他制度

行政機關(guān)的裁決應(yīng)當(dāng)以案卷為中心，離開案卷做出的裁決就會喪失公正性。因此有學(xué)者這樣形容案卷排他制度：“公正審訊的核心應(yīng)當(dāng)是案卷具有的排他性，失去這一原則，審訊就會變成騙局?！盵5]這里的案卷當(dāng)然包括聽證筆錄，要求行政機關(guān)做出的裁決即最終的處罰決定要以案卷作為重要依據(jù)或者主要的參考對象，以保證行政裁決的公正性。要確立這樣一個原則是因為，如果聽證的案卷對后續(xù)的行政行為沒有拘束力，那么聽證制度就會流于形式，也就是走走過場，不會對行政相對人的私權(quán)益有任何保障。同時這樣也會使得社會公眾對于聽證這一制度失去信心，因為啟動聽證的決定權(quán)就在行政相對人的手里，也必然會影響到后續(xù)聽證制度的啟動。聽證制度如果堅持案卷排他這一原則，那么行政相對人在聽證過程中也必然會極力行使自己的辯駁權(quán)，與行政機關(guān)進行充分質(zhì)證，這樣不僅能夠有效捍衛(wèi)自身權(quán)益，還能增加行政處罰的可接受程度，最終處理的結(jié)果也會變得更有說服力。因此，在《行政處罰法》中應(yīng)當(dāng)對聽證筆錄的效力予以明確，建立起案卷排他制度，這樣就能夠使得聽證成為化解社會矛盾有效的手段。

參考文獻：

[1]余曙光，王傳慧.我國行政聽證制度的現(xiàn)狀及其完善[J].行政與法，2007（2）：74.

[2]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社.1995，382.

[3]劉振華.我國行政聽證制度的發(fā)展與完善——中、美行行政聽證制度之比較[J].長沙大學(xué)學(xué)報，2003（1）：37.