新時代城市形象管理的“為”與“不為”

2019-09-09 16:02:50宋迎昌

人民論壇 2019年24期

宋迎昌

【摘要】當(dāng)前，我國已經(jīng)進入以城市形象管理促進城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，以人為本、低碳綠色、智慧管理、文化傳承、共享發(fā)展等先進理念賦予城市形象管理以全新的科學(xué)內(nèi)涵。新時代，加強城市形象管理需要做到五個堅持，即堅持公權(quán)公用、堅持以人為本、堅持文化為魂、堅持城市特色、堅持公平法治。

【關(guān)鍵詞】城市形象城市發(fā)展高質(zhì)量【中圖分類號】C912.81 【文獻標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大好形勢下，我國一些地方出現(xiàn)了大拆大建、歷史文化遺存消失、城市面貌千篇一律、店鋪招牌整齊劃一改造等問題，引起了社會各界的關(guān)注和憂慮。從表面上看，這些現(xiàn)象是城市形象管理的孤立事件，但其背后體現(xiàn)的卻是地方城市發(fā)展觀、財富價值觀和政府政績觀等方面的問題。這些深層次問題是新時代推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展必須要坦然面對的，對此，我們要拿出系統(tǒng)性的解決方案。

新時代賦予城市形象全新的科學(xué)內(nèi)涵

中國特色社會主義進入新時代，習(xí)近平總書記就城市規(guī)劃建設(shè)管理工作多次發(fā)表重要論述，國家有關(guān)城鎮(zhèn)化的規(guī)劃建設(shè)管理方針政策也逐步出臺，對加強城市形象管理具有重要的指導(dǎo)意義，具體可以歸納為以下五個方面。

一是以人為本。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要堅持“以人民為中心的發(fā)展觀”?！秶倚滦统擎?zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》體現(xiàn)的核心要義也是“人的城鎮(zhèn)化”。二是低碳綠色。習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明建設(shè)，明確提出“綠水青山就是金山銀山”，強調(diào)“城鎮(zhèn)建設(shè)，要實事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實行動，避免走彎路；要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個細節(jié)中”。三是智慧管理。習(xí)近平總書記明確要求，要“以推行電子政務(wù)、建設(shè)新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”。2015年中央城市工作會議提出，“要加強城市管理數(shù)字化平臺建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用”。四是文化傳承。習(xí)近平總書記指出，“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)”。五是共享發(fā)展。國家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，“必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強發(fā)展動力，增進人民團結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進”。

這五個方面的要求賦予城市形象管理全新的科學(xué)內(nèi)涵，是指導(dǎo)新時代城市形象管理工作的基本準(zhǔn)則。但是，當(dāng)前我國一些地方的實際做法離黨中央的要求還有很大差距。比如，一些城市過分強調(diào)經(jīng)濟增長，對社會建設(shè)、環(huán)境保護和民生事業(yè)關(guān)注不夠，導(dǎo)致城市功能失調(diào)；大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢，做不到基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；一些城市傳統(tǒng)歷史文化脈絡(luò)趨于消失，“千城一面”的現(xiàn)象愈演愈烈；等等。

對城市形象的科學(xué)認知不應(yīng)出現(xiàn)偏差，不能違背“以人為本”的原則

城市的本質(zhì)決定了“以人為本”是衡量城市形象的基本要素。人是城市建設(shè)的主體，城市的一切經(jīng)濟社會活動都是為人民服務(wù)的。脫離了人民，城市就會成為一座毫無生機的“鬼城”。正因為如此，宜居、宜業(yè)、宜購、宜娛、宜養(yǎng)被認為是城市的基本功能。如果一座城市讓人們住得很不舒服，那么這座城市就會得到人民群眾的“差評”。古往今來，凡是在人們心目中留下良好印象的城市，無不是很好地滿足了人們生產(chǎn)生活方面的需求，并且讓人們流連忘返。可見，“以人為本”是衡量城市形象的顯著標(biāo)志。

一切違背“以人為本”原則的行為都會對城市形象造成負面影響?！耙匀藶楸尽辈皇且痪淇赵挘求w現(xiàn)在城市精細化管理的方方面面。改革開放至今，我國城市建設(shè)日新月異，各種現(xiàn)代化設(shè)施層出不窮，在滿足人民群眾基本物質(zhì)需求方面進步明顯，得到了世人的廣泛贊譽。但是，在滿足人們高層次精神需求方面還有較多的不足。我國城市管理理論起步較晚，精細化管理尚沒有落實到具體行動上，加之歷史遺留問題較多，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了違背“以人為本”原則的行為。比如，城市大規(guī)模單一功能區(qū)建設(shè)導(dǎo)致的職住分離現(xiàn)象，城市舊城改造導(dǎo)致的傳統(tǒng)鄰里關(guān)系割裂現(xiàn)象，城市道路設(shè)計不合理導(dǎo)致的過馬路難以及交通擁堵現(xiàn)象，等等，都違背了“以人為本”原則，給城市形象管理造成負面影響。

厘清政府對城市形象管理的權(quán)力邊界

新時代加強城市形象管理越來越重要，但這并不意味著政府可以“包打天下”。城市形象管理涉及方方面面的工作，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，需要政府部門與社會公眾的協(xié)同合作。

一方面，政府對城市形象管理的權(quán)力邊界不能無限放大。城市形象怎樣，每個人基于自己的感知可能會有不同的判斷。舉例來說，對于環(huán)境污染、交通擁堵、社會治安惡化等問題，每個人都可能成為受害者或者受益者，政府對這些領(lǐng)域進行管理不會引起人們較大的反對。但是，也存在一些領(lǐng)域，比如對于建筑造型、燈箱廣告牌匾形式、室內(nèi)裝飾設(shè)計風(fēng)格等，由于每個人審美觀不同，會有不同的結(jié)論。因此，只要是不違反國家相關(guān)法律法規(guī)，不損害其他人的利益，就應(yīng)該允許其存在，政府不應(yīng)該對其進行過度干預(yù)。

基于以上認識，我們可以把城市形象管理領(lǐng)域劃分為兩種類型。一種是對全體人民都有影響的領(lǐng)域，即如果不加以抑制，就可能會損害全民利益；如果不加以鼓勵，就不會讓全體人民受益。在這種情況下，政府應(yīng)該行使公權(quán)，加大管理力度。另一種是對部分人群有影響的領(lǐng)域，即政府如果動用公權(quán)進行干預(yù)，可能會損害部分人群的利益，同時無助于增加其他人的福利；政府如果選擇不干預(yù)，則可能使部分人群受益，但并不會損害其他人的利益。在這種情況下，政府應(yīng)減少干預(yù)。

總之，合理劃分公權(quán)、私權(quán)邊界，給公權(quán)、私權(quán)各自發(fā)揮作用的空間，將政府公權(quán)限定在特定領(lǐng)域，保障全體人民公共利益最大化，有助于調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，促進街區(qū)景觀的多樣化以及視覺效果的藝術(shù)化，實現(xiàn)城市的個性化發(fā)展，避免“千城一面”等現(xiàn)象的發(fā)生。

另一方面，政府權(quán)力越位或缺位必然會導(dǎo)致城市形象管理出現(xiàn)問題。政府權(quán)力越位，表現(xiàn)出的是“政府管了不該管的事情”；政府權(quán)力缺位，表現(xiàn)出的是“在該管的事情上，政府沒有管或者沒有管好”。實踐中，城市形象管理出現(xiàn)問題的主要原因就是政府權(quán)力越位或者缺位。比如，令人憂慮的“千城一面”現(xiàn)象，規(guī)劃方案是政府審批的，土地征用和出讓手續(xù)是政府辦理的，開發(fā)商是政府通過一定程序選擇的，建筑商的施工資質(zhì)是政府頒發(fā)的，工程竣工驗收是政府通過的，因此，政府自然脫不了干系。在城市規(guī)劃建設(shè)管理的過程中，政府沒有給社會參與留有充分發(fā)揮作用的空間，人民群眾的積極性和創(chuàng)造性沒有有效發(fā)揮出來，就會導(dǎo)致“政府權(quán)力越位”現(xiàn)象出現(xiàn)。再比如，屢屢爆發(fā)的環(huán)境污染問題和食品安全問題。法律法規(guī)不完善、有法不依、選擇性失明、從輕處罰、問責(zé)不夠等，為環(huán)境污染制造者和食品安全問題制造者提供了違法違規(guī)的空間。這種現(xiàn)象說明政府公權(quán)覆蓋的領(lǐng)域還有“縫隙”，屬于“政府權(quán)力缺位”現(xiàn)象。

新時代加強城市形象管理要掌握兩個基本原則

新時代加強城市形象管理具有重要的現(xiàn)實意義。首先，城市形象管理是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。我國的城鎮(zhèn)化已步入由粗放型發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要階段，按照黨中央的要求重塑城市形象，切實轉(zhuǎn)變粗放型發(fā)展的價值觀和政績觀，對城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要的保障作用。其次，城市形象管理是提升城市競爭力的重要手段。21世紀(jì)是人才競爭的世紀(jì)，城市之間的競爭歸根結(jié)底是人才的競爭。城市形象管理，體現(xiàn)的是對人才的尊重。尊重人才，讓人才發(fā)揮最大的主觀能動性和創(chuàng)造性，能夠極大地提升城市在全球化時代的競爭力。最后，城市形象管理將助力我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的核心要義是“人的城鎮(zhèn)化”，城市形象管理體現(xiàn)的核心思想也是“以人為本”，二者之間是相輔相成的關(guān)系。

城市形象管理牽涉的要素眾多而復(fù)雜，要從復(fù)雜的要素中厘清頭緒、弄清方向，必須要牢固地掌握好兩個基本原則。第一個原則是“有所為，有所不為”。對于城市形象管理，政府不能“事無巨細一把抓”“一根竹竿捅到底”，而應(yīng)根據(jù)事務(wù)性質(zhì)合理劃分事權(quán)。對于“有所為”的，政府不能推卸，必須常抓不懈；對于需要“合力而為”的，應(yīng)發(fā)揮政府和社會兩方面的積極性，政府不能“唱獨角戲”，要多傾聽民意、尊重民意，按人民意志辦事；對于“有所不為”的，政府應(yīng)讓老百姓自主決策、自行承擔(dān)決策后果。第二個原則是“為民行事”。我們黨“以人民為中心”的發(fā)展觀，決定了城市形象管理必須把人民放在核心位置。城市發(fā)展觀、財富價值觀和政府政績觀必須符合“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果讓全體人民共享”的價值導(dǎo)向。城市形象管理必須自覺將以人為本、低碳綠色、智慧管理、文化傳承、共享發(fā)展等理念融入具體行動中，讓廣大人民群眾切實獲得自豪感、獲得感、幸福感。

新時代加強城市形象管理要做到“五個堅持”

中國特色社會主義新時代是以城市形象管理促進城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，各級政府應(yīng)自覺做到“五個堅持”。

一是堅持公權(quán)公用。在城市形象管理中，要明晰政府權(quán)力責(zé)任清單，合理劃分事權(quán)范圍。凡是政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情，一定要抓嚴、抓實、抓好；凡是政府職權(quán)范圍外的事情，一定要大膽放權(quán)，讓社會去解決。要制定規(guī)則，講究規(guī)矩，切實做到公權(quán)公用、私權(quán)私用、公私分明。

二是堅持以人為本。在城市形象管理中，要全面完善各種城市硬件設(shè)施和現(xiàn)行管理制度。以人性化、便捷化、精細化、舒適化、智能化、低碳化等標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，全面客觀評價“以人為本”和“以人民為中心”發(fā)展觀的踐行情況，認真查找其中存在的問題，對城市硬件設(shè)施以及現(xiàn)行管理制度進行完善，切實把以人為本落到實處。

三是堅持文化為魂。城市不僅僅是物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)地，更是精神文化產(chǎn)品的創(chuàng)造地和展示地。世界上魅力四射的城市，在文化軟實力上都是極具競爭實力的。文化是一座城市的靈魂，沒有文化的城市終究只是枯燥建筑物的堆積，會被歷史遺棄。因此，在城市形象管理中，不論是舊城改造還是新區(qū)開發(fā)，都應(yīng)把保護歷史文化遺存、做好優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承以及現(xiàn)代文化藝術(shù)營造作為核心工作，將文化打造成為城市最靚麗的名片。

四是堅持城市特色。在漫長的歷史發(fā)展長河中，每一個城市都會形成自己的個性特色。而這種個性特色，既是城市個性化發(fā)展的結(jié)果，也是城市進一步發(fā)展的優(yōu)勢，更是城市之間展開緊密合作、形成城市群的基礎(chǔ)。隱藏在城市個性化發(fā)展背后的是“對城市個性化發(fā)展選擇的尊重和認可”，達成這種“尊重和認可”需要進行一場深刻的思想啟蒙、文化反思、社會認同和制度變革。在城市形象管理過程中，保持城市個性特色越來越引起社會的共鳴，并逐漸成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

五是堅持公平法治。在城市形象管理過程中，要牢固堅守公平底線，堅持一視同仁的原則，不分男女老少，不問民族宗教信仰，不管戶籍非戶籍，不論家庭出身，不管收入多少，不論文化程度高低，在保障公民人身安全和財產(chǎn)權(quán)利等方面均應(yīng)“一碗水端平”，一律平等。要積極營造弱勢群體有希望、強勢群體有愛心、強勢群體愿意扶助弱勢群體的和諧社會氛圍，要讓弱勢群體活得有尊嚴、活得有希望、活得更幸福。同時，要堅持依法依規(guī)治市，堅決杜絕人情執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、差別化執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、以罰代法、被動執(zhí)法等不文明、不正當(dāng)、不積極的執(zhí)法行為發(fā)生。

（作者為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻】

①薛亮：《“千城一面”的反思》，《人民政協(xié)報》，2016年8月11日。

②李琳、黃昕珮：《四議“千城一面”》，《中外建筑》，2018年第10期。