清末行政訴訟制度研究

摘 要 二十世紀(jì)初，中國陷入了災(zāi)難的淵藪，腐朽沒落的清政府為了挽救岌岌可危的統(tǒng)治，也為了收回領(lǐng)事裁判權(quán)，在“清末新政”的大背景下，開啟了“修律”的時(shí)代。在刑事、民事訴訟制度改革的同時(shí)，清廷本著“尊國法，防吏蠹”的宗旨，開始在中央籌設(shè)行政裁判院，并出臺(tái)了一些行政訴訟領(lǐng)域的法令與草案，中國近代的行政訴訟制度開始萌芽。遺憾的是，辛亥革命之后，清廷的這套計(jì)劃由于王朝的覆滅而沒能實(shí)現(xiàn)，但是，行政訴訟在司法實(shí)踐中已經(jīng)形成了一股不可逆轉(zhuǎn)的潮流。時(shí)至今日，清末行政訴訟開始萌芽的這段歷史仍具有很大的研究價(jià)值，這是因?yàn)?，?dāng)前全國的鐵路運(yùn)輸法院都在積極推行集中管轄行政案件的改革，而在改革大浪面前，我們亟需汲取歷史經(jīng)驗(yàn)，并以改革為契機(jī)，對(duì)未來中國行政審判的發(fā)展前景作出美好的展望。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 清末 行政裁判院 鐵路運(yùn)輸法院

作者簡介：陳俊霖，開遠(yuǎn)鐵路運(yùn)輸法院，研究方向：晚清法制史。

中圖分類號(hào)：D929? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.356

談及中國行政訴訟的起源，大多數(shù)人首先會(huì)想起民國時(shí)期設(shè)立的平政院，其實(shí)，中國近代的行政訴訟制度并非起源于民國，而是濫觴于清末。

對(duì)于“清末修律”這段歷史，學(xué)界往往目光聚焦在《大清現(xiàn)行刑律》與《大清新刑律》之上，反而忽略了行政訴訟制度的起源與發(fā)展，盡管有的學(xué)者對(duì)這段歷史有所研究，但也只是“就史論史”，并未很好地結(jié)合當(dāng)下行政訴訟的審判實(shí)踐對(duì)該段歷史展開分析。本文將對(duì)清末行政訴訟制度產(chǎn)生的原因、制度設(shè)計(jì)和失敗原因展開分析，進(jìn)而以史為鑒，論述當(dāng)代鐵路運(yùn)輸法院在集中管轄行政案件的改革中所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

一、清末行政訴訟制度產(chǎn)生的原因

1901年1月29日，慈禧太后借光緒帝的名義下了一道“不易者三綱五常，昭然如日星之照世，而可變者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦” 的諭旨，正式開啟了“清末新政”的改革時(shí)代。之后，在晚清名臣張之洞的引薦下，沈家本、伍廷芳等大臣膺時(shí)代重任，開始了一系列的修律活動(dòng)。

清末修律以來，清廷運(yùn)用法律移植的方式出臺(tái)了一系列法律草案，受修律浪潮的影響，《行政裁判院官制草案》《法院編制法》等與行政訴訟有關(guān)的法律也相繼問世。從宏觀而言，清廷推行新政與修律的原因，同時(shí)也是行政訴訟制度產(chǎn)生的原因，這些原因主要包括“延續(xù)王朝統(tǒng)治”“收回領(lǐng)事裁判權(quán)”“歐風(fēng)美雨的影響”“孤立革命派與立憲派”等，但是，行政訴訟作為一種具有典型近代性質(zhì)的制度，與中國傳統(tǒng)的“叩閽”“民告官”截然不同，因此，其產(chǎn)生原因除了上述宏觀原因之外，又有其獨(dú)特的微觀原因，主要有如下三點(diǎn)：

（一）“防吏蠹”

1906年，清廷出臺(tái)了第一個(gè)行政訴訟草案——《行政裁判院官制草案》，在這個(gè)草案開篇的“謹(jǐn)按”部分，清廷將其設(shè)立行政訴訟制度的初衷一語道破：“謹(jǐn)按，唐有知獻(xiàn)納使，所以申天下之冤滯，達(dá)萬人之情狀，與御史臺(tái)并列……今采用德、奧、日本之制，特設(shè)此院，明定權(quán)限，用以尊國法，防吏蠹，似于國家整飭紀(jì)綱勤恤民隱之至意不無裨益?！?由清廷的言語可知，當(dāng)時(shí)的清廷根本沒有搞清行政訴訟的精髓，也沒有擺脫傳統(tǒng)“民告官”的桎梏，清廷是在混淆了傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)與行政訴訟制度的前提之下，貿(mào)然地效仿西方國家而籌設(shè)行政審判法院。

我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)時(shí)中國的法制近代化剛剛起步，傳統(tǒng)的人治因素、森嚴(yán)的等級(jí)特權(quán)以及官尊民卑的思想根深蒂固，因此，清廷建立行政訴訟制度的內(nèi)因并非“建立一種保障人權(quán)的行政救濟(jì)機(jī)制”，而是企圖利用“民告官”的手段整飭吏治，倒逼官員秉公執(zhí)法。

（二）“尊國法”

如上所述，清廷在《行政裁判院官制草案》中提到了“尊國法，防吏蠹”，而清廷所說的這個(gè)“國法”，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是當(dāng)時(shí)憲政改革中一系列規(guī)范性文件的總稱。

1906年9月1日，清廷迫于現(xiàn)實(shí)壓力且出于種種考慮，頒布了一道名為《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》的諭旨，宣布了中國的政治體制變?yōu)椤熬髁椫啤?，并制定了“大?quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論” 的立憲宗旨，此后，中國進(jìn)入了“預(yù)備立憲”的政體改革時(shí)期，即“由原有的封建專制政治制度向資產(chǎn)階級(jí)君主立憲政治制度過渡的時(shí)期”。

不論清廷的“預(yù)備立憲”是惺惺作態(tài)還是真心改革，毋庸置疑的是，司法權(quán)獨(dú)立這項(xiàng)改革是非常成功的。在立憲和司法獨(dú)立的大背景下，清廷猛然意識(shí)到，要想繼續(xù)推行憲政改革，必須要根據(jù)三權(quán)分立的抗衡原則，效仿西方國家設(shè)立一個(gè)專門審理行政案件的“行政裁判院”，這樣既能達(dá)到“無以司法權(quán)侵害行政權(quán)之虞，免行政官獨(dú)行獨(dú)斷之弊” 的效果，又可以“為籌備立憲，統(tǒng)一法權(quán)”。

（三） 刑事、民事訴訟制度改革的帶動(dòng)

二十世紀(jì)初，中國社會(huì)激蕩變革，傳統(tǒng)的司法審判模式已無法適應(yīng)時(shí)代的要求。沈家本、伍廷芳作為“法理派”的修律大臣，對(duì)訴訟法的修訂工作高度重視。沈家本曾把實(shí)體法比作“體”，把訴訟法比作“用”，并認(rèn)為“體不全，無以標(biāo)立法之宗旨;用不備，無以收刑法之實(shí)功。二者相因，不容偏廢”。 在沈家本的主持下，修律大臣先后修訂了中國歷史上最早的具有近代意義的訴訟法——《刑事民事訴訟法草案》《刑事訴訟律草案》和《民事訴訟律草案》。在刑事、民事訴訟制度改革的帶動(dòng)下，作為三大訴訟之一的行政訴訟制度也被提上了改革的議程。

二、清末行政訴訟的制度設(shè)計(jì)

從1906年清廷宣布“預(yù)備立憲”開始，清廷的修律活動(dòng)有所升華，以審判為核心的訴訟制度也悄然發(fā)生著重大變革，在這樣的歷史條件下，又基于“防吏蠹”“尊國法”和“訴訟制度改革帶動(dòng)”等原因，中國近代的行政訴訟制度誕生了。

1906年，慶親王奕劻等人將《行政裁判院官制草案》上呈清廷，這部草案是中國近代法制史上第一部專門涉及行政訴訟制度的法律文件，具有劃時(shí)代的意義。

該草案共二十一條，不分章節(jié)，尤其值得注意的是第十一條，該條規(guī)定了行政裁判院的受案范圍，即“不得受理刑事、民事訴訟”。 這種“專門管轄”的制度設(shè)計(jì)，其實(shí)是借鑒了西方的“二元制審判制”的模式。為了將行政裁判院這個(gè)“專門法院”的屬性在立法層面規(guī)定得更加清晰，清廷在1910年頒行的《法院編制法》中再次明確：“審判衙門掌審民事、刑事訴訟案件，但關(guān)于軍法或行政訴訟等另有法令規(guī)定者，不在此限?！?清廷試圖設(shè)立的這種“二元制審判制”模式，對(duì)后世行政訴訟法的立法和實(shí)踐產(chǎn)生了重大影響。

1908年，在立憲派人士熊范輿、楊度等人不斷請(qǐng)?jiān)干蠒木薮髩毫χ拢逋⒉坏貌活C布了《欽定憲法大綱》，也承諾將在光緒三十九年（1913年）設(shè)立行政裁判院。盡管如此，國內(nèi)外的立憲派仍舊不依不饒，他們于1909年至1910年發(fā)動(dòng)了三次“國會(huì)請(qǐng)?jiān)笩岢薄?，騎虎難下的清廷再次妥協(xié)，于1910年宣布縮短立憲的預(yù)備期，將原定的九年改為五年，并將行政訴訟制度的改革進(jìn)度縮短，擬于1911年提前頒布《行政審判院法》。

遺憾的是，還沒等到清廷將這一系列的改革完成，清王朝的喪鐘就已經(jīng)敲響。辛亥革命爆發(fā)后，清廷在慌不擇路的改革中匆匆斷送了自己的命運(yùn)，這不但讓君主立憲的改革旋律戛然而止，也讓一系列的修律活動(dòng)被迫停滯，更讓剛剛起步的行政訴訟制度遽然中斷。

三、改革失敗的原因探析

清末行政訴訟制度改革失敗的原因共有以下三點(diǎn)：

（一）未及施行，清即滅亡

直到清朝滅亡之時(shí)，清廷所有行政訴訟制度的改革都沒來得及真正地、全面地施行，就連一件行政訴訟案件都沒有，這是改革失敗最直接的原因。

雖說歷史不容假設(shè)，但是“歷史學(xué)家并不因此停止假設(shè)、推論等工作，歷史學(xué)的許多意義就在于此”。 我們不妨大膽作出一種假設(shè)，即“如果清王朝繼續(xù)存活下去，行政訴訟的制度改革是否會(huì)取得成果”？筆者認(rèn)為答案是否定的，因?yàn)榫退闱宄倨堁託埓舾赡辏援?dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)狀，中國在短時(shí)期內(nèi)根本不可能建立健全行政訴訟制度，這是由于整個(gè)社會(huì)缺乏一種“憲政大環(huán)境”。

（二）憲政大環(huán)境的缺失

行政訴訟作為一種具有近代意義的訴訟制度，必須要有“憲政大環(huán)境”作為依托，而這種環(huán)境恰好是清末社會(huì)所缺失的。這個(gè)觀點(diǎn)在學(xué)界已形成共識(shí)，比如，曹全來認(rèn)為，在憲政大環(huán)境缺失的情況下，“近代意義上以分權(quán)制衡和依法治國、保護(hù)民權(quán)為理論基礎(chǔ)的行政訴訟制度不可能存在”。 我們不妨再次大膽地假設(shè)，倘若清王朝真心實(shí)意地推行憲政改革，也如期完成了“設(shè)議會(huì)、開國會(huì)、定憲法”的目標(biāo)，營造了一個(gè)法治的環(huán)境，而且茍活了若干年，那么，行政訴訟制度的改革會(huì)不會(huì)取得成功？筆者認(rèn)為，答案仍然是否定的，因?yàn)檫@又涉及改革失敗的第三個(gè)原因，即“副產(chǎn)品”問題。

（三）修律活動(dòng)的“副產(chǎn)品”

盡管清廷修律大臣的思想較為前衛(wèi)，但他們對(duì)建立行政訴訟制度的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及刑訴和民訴，從起草的法律來看，《行政裁判院官制草案》雖具有訴訟方面的內(nèi)容，但本質(zhì)上仍是一紙法院編制類、官制類的法規(guī)，并未像刑訴、民訴一樣起草過專門性的訴訟律草案?？梢哉f，在整個(gè)修律的改革大浪中，行政訴訟制度的改革猶如一絲點(diǎn)綴，只是一個(gè)若有若無的“副產(chǎn)品”，在這樣的前提下，改革不可能取得較大進(jìn)展。

四、對(duì)當(dāng)代行政審判的借鑒意義——以鐵路運(yùn)輸法院為視角

歷史學(xué)的意義在于“為現(xiàn)代一般人活動(dòng)之資鑒”。 清末籌設(shè)行政審判院的改革雖然失敗了，但這段歷史仍然具有很大的研究價(jià)值。近年來，學(xué)界對(duì)其歷史價(jià)值不乏研究成果，比如宋玲提出，清末行政審判院的籌設(shè)具有“成就了一種不可逆轉(zhuǎn)的形式法制”、“成就了一類新的審判機(jī)構(gòu)，也成就了一種新的救濟(jì)形式” 等歷史意義。

在前人研究成果的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為清末的這項(xiàng)改革對(duì)后世還有一個(gè)隱性的影響，即“訴訟制度近代化與法治近代化的耦合”，具體而言，行政訴訟制度的確立讓法治思想在中國得到了廣泛的傳播，而法治的近代化又不斷促使行政訴訟制度在后世的成熟與發(fā)展。

當(dāng)下，我國的行政審判事業(yè)比歷史上任何一個(gè)時(shí)期都接近“現(xiàn)代化”的目標(biāo)，這是因?yàn)辄h中央高度重視法院審判中的行政訴訟工作，一直堅(jiān)持不懈地、持續(xù)地推進(jìn)行政訴訟的各項(xiàng)改革，中國社會(huì)也基本擁有一個(gè)法治的大環(huán)境，這種良好的發(fā)展機(jī)遇與環(huán)境氛圍，與清末“改革未及施行”“大環(huán)境缺失”和“修律副產(chǎn)品”等境況相比，可謂霄壤之別。

清廷設(shè)立“專門行政審判法院”的制度，在理論上被稱作“二元司法體制”，結(jié)合當(dāng)下的司法實(shí)踐，這個(gè)制度的設(shè)計(jì)思路對(duì)現(xiàn)今的司法改革具有一定的借鑒意義，譬如，北京市第四中級(jí)人民法院的法官程琥曾經(jīng)呼吁：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有必要依托行政案件跨區(qū)劃集中管轄改革探索建立跨區(qū)域行政審判專門法院?！?從歷史的承繼關(guān)系而言，清末擬推行的“二元司法體制”制度，也正是目前國內(nèi)鐵路運(yùn)輸法院推行“跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件”這一改革措施的歷史淵源。

近年來，全國各地的鐵路運(yùn)輸法院都在積極探索“跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件”的發(fā)展模式，儼然形成了一種新的審判格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院在2018年共受理一審行政案件19232件，結(jié)案18442件， 而且，最高人民法院的周強(qiáng)院長在十三屆全國人大第二次會(huì)議所作的《最高人民法院工作報(bào)告》中也明確指出：“山西、河南、甘肅等地法院開展行政案件集中管轄試點(diǎn)，軍事法院推進(jìn)軍事行政審判試點(diǎn)，取得良好效果。” 可見，目前中國的行政審判在跨行政區(qū)劃集中管轄的改革方面已經(jīng)邁出了關(guān)鍵性的一步。

《人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019-2023）》中指出：“31.規(guī)范專門法院建設(shè)……33.配合人民法院組織體系改革，推動(dòng)整合鐵路運(yùn)輸法院、林區(qū)法院、農(nóng)墾法院等機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置。” 未來的五年，是各地鐵路運(yùn)輸法院的發(fā)展歷程中極為關(guān)鍵的五年，“跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件”的發(fā)展模式既是一種機(jī)遇，也是一種挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)包括“客觀方面的挑戰(zhàn)”和“主觀方面的挑戰(zhàn)”，前者是指目前跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件改革方案的配套機(jī)制尚不健全、法律規(guī)制尚有缺陷等現(xiàn)實(shí)因素，后者則是指各地鐵路運(yùn)輸法院“如何履行好行政訴訟的審判職能”的艱巨任務(wù)。

行政訴訟法律制度的理論基礎(chǔ)是分權(quán)與抗衡理論，此種訴訟的意義在于，既要通過司法審判的方式體現(xiàn)“維權(quán)的功能”，也要讓司法審判發(fā)揮對(duì)法治政府建設(shè)進(jìn)程中的“控權(quán)的功能”（即防止行政機(jī)關(guān)亂執(zhí)法、權(quán)力濫用，這與清末設(shè)立行政訴訟制度的“防吏蠹”這一目的有相似之處）。建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、廉潔高效、守法誠信的法治政府，是十八大以來新時(shí)代法治政府建設(shè)的具體目標(biāo)， 行政訴訟作為一種控權(quán)與維權(quán)相結(jié)合的訴訟機(jī)制，對(duì)于保障人權(quán)、構(gòu)建法治政府、督促行政機(jī)關(guān)做到“效率優(yōu)先”與“合法行政”的有機(jī)統(tǒng)一等方面具有不可替代的作用，因此，鐵路運(yùn)輸法院在改革進(jìn)程中“履行好行政訴訟的審判職能”的擔(dān)子是非常沉重的，“面對(duì)挑戰(zhàn)，中國法院沒有退路，只有勇敢面對(duì)”。

歷史的車輪滾滾向前，我們?cè)诮梃b歷史經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)未來中國行政審判乃至司法審判的前景充滿信心，并以新的作為，迎接新的時(shí)代。

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