構(gòu)建小區(qū)治理體系的思考

林祥明

20世紀(jì)末我國實施土地招拍掛、住宅商品化改革以來，商品房住宅小區(qū)成為城市人口聚居的主要空間形態(tài)，形成了以私人物權(quán)和物業(yè)管理為紐帶的社會治理單元。在當(dāng)前“兩級政府、三級管理、四級服務(wù)”傳統(tǒng)治理架構(gòu)下，如何推動體制力量進(jìn)一步由社區(qū)往小區(qū)下沉，是新時代城市基層治理的重大命題。近年來，杭州市各城區(qū)積極開展“黨建引領(lǐng)下的小區(qū)三方協(xié)同治理”探索實踐，但在不同程度上均面臨業(yè)委會和物業(yè)公司的選舉選聘難題，迫切需要在小區(qū)治理理念和制度安排上形成新的突破。

當(dāng)前小區(qū)治理面臨的主要挑戰(zhàn)

小區(qū)在基層治理體系中的定位問題。商品房住宅小區(qū)實際替代了社區(qū)成為城市治理的最小單元。名義上一個社區(qū)下轄多個小區(qū)，但實際上社區(qū)對小區(qū)難以實施有效管理，小區(qū)普遍沒有建立黨組織，社區(qū)居委會管不了小區(qū)業(yè)委會，社區(qū)網(wǎng)格化管理與小區(qū)物業(yè)管理“兩張皮”，成為公共管理難以抵達(dá)的“最后一公里”。

業(yè)委會在基層治理中的身份定位問題。我國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有把小區(qū)業(yè)委會定性為基層自治組織。但絕大多數(shù)小區(qū)業(yè)委會以“業(yè)主自治組織”自我定位，相對獨立或游離于街道、社區(qū)管轄之外。業(yè)主大會召開難、業(yè)委會人選難、業(yè)委會監(jiān)管難，業(yè)委會到底由誰來管，成為基層黨委政府和居民反映強(qiáng)烈的普遍難題。

小區(qū)物業(yè)公司在基層治理中的職責(zé)定位問題?，F(xiàn)實中，小區(qū)物業(yè)公司承擔(dān)了大量基層社會治理的職能。物管公司作為市場主體，到底該不該履行社會治理責(zé)任？如何解決物管公司權(quán)責(zé)不對稱、不匹配，把分外事變成分內(nèi)事，把體制外變成體制內(nèi)，是當(dāng)前小區(qū)治理面臨的現(xiàn)實難題。

四季青街道的實踐經(jīng)驗

強(qiáng)化街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建“四位一體”組織架構(gòu)。針對社區(qū)資源力量有限、難以有效協(xié)調(diào)各方的客觀實際，在街道層面建立“大物業(yè)管理”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，建立街道、社區(qū)、小區(qū)物業(yè)公司及業(yè)委會“四位一體”的基層治理組織架構(gòu)，搭建共商共享平臺，形成齊抓共管合力。橫向，建立街道、社區(qū)、物業(yè)公司、業(yè)委會四方聯(lián)席會議制度，邀請轄區(qū)派出所、城管綜合執(zhí)法中隊、消防等執(zhí)法力量以及同心圓單位共同參加，定期通報物業(yè)、業(yè)委會管理工作檢查考核情況，共同商議協(xié)調(diào)物業(yè)管理和服務(wù)工作問題?？v向，街道牽頭成立“四季宜居”物業(yè)管理工作協(xié)會、業(yè)委會聯(lián)誼會、社區(qū)工作聯(lián)盟，強(qiáng)化行業(yè)條線的內(nèi)部交流，并聘請律師、專家成立顧問團(tuán)，參與對物業(yè)、業(yè)委會、社區(qū)的專業(yè)指導(dǎo)、矛盾調(diào)解、問題會診、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、監(jiān)督考評、應(yīng)急保障等工作。

突出小區(qū)基礎(chǔ)地位，狠抓物業(yè)公司準(zhǔn)入和業(yè)委會建設(shè)。制定四季青街道《物業(yè)管理考核辦法》，對進(jìn)入轄區(qū)范圍內(nèi)服務(wù)的物業(yè)公司提出資質(zhì)準(zhǔn)入要求。對業(yè)委會人選和選舉過程嚴(yán)格把關(guān)，推薦優(yōu)秀社區(qū)黨員、熱心居民群眾、機(jī)關(guān)退休黨員加入業(yè)委會。對物業(yè)、業(yè)委會各項開支進(jìn)行財務(wù)審計，督促指導(dǎo)規(guī)范經(jīng)營、運作，對于不合格物業(yè)公司、不規(guī)范履職的業(yè)委會進(jìn)行整改。

加強(qiáng)物業(yè)規(guī)范管理，對不同主體制訂標(biāo)準(zhǔn)并分類考核。充分發(fā)揮小區(qū)物業(yè)管理在基層治理中的重要作用，按照商品房社區(qū)、回遷安置房社區(qū)、政府福利房、商務(wù)樓宇等不同分類，街道制定“大物業(yè)管理”業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、年度任務(wù)清單等差異化考評細(xì)則。對社區(qū)考核組織保障、管理落實、宣傳引導(dǎo)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、業(yè)主滿意率、物業(yè)費收繳率等六方面內(nèi)容;對物業(yè)管理公司考核基本要求、房屋管理、共用設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)、協(xié)助維護(hù)公共秩序、保潔服務(wù)、綠化養(yǎng)護(hù)管理等六方面內(nèi)容;對業(yè)委會考核小區(qū)管理、黨建引領(lǐng)、運作規(guī)范、財務(wù)公開、三方合作、信訪投訴、民意測評七個方面等內(nèi)容。

推動多方協(xié)同治理，建立問題流轉(zhuǎn)處理機(jī)制。吸納物業(yè)、業(yè)委會骨干力量進(jìn)入社區(qū)兩委班子、基層議事協(xié)商會，同時將業(yè)委會和物業(yè)公司的力量沉入網(wǎng)格，統(tǒng)一納入“一格五員”配備中，形成網(wǎng)格兜底管理的強(qiáng)大合力。在日常工作中，對涉及物業(yè)管理方面的問題，通過網(wǎng)格首問責(zé)任制，在網(wǎng)格中協(xié)調(diào)解決。對網(wǎng)格難以解決的，每周社區(qū)例會中加以研究，通過相關(guān)條線工作支撐和動員居民群眾參與加以落實解決。對社區(qū)難以解決的，由“大物業(yè)管理”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出面召集專題聯(lián)席會議，開展專項討論，利用街道平臺、同心圓單位及區(qū)主管部門力量解決難題。

小區(qū)治理創(chuàng)新的思考與對策

明確小區(qū)在城市基層治理體系中的基礎(chǔ)地位，建立小區(qū)治理新格局。四季青街道積極推動小區(qū)多方協(xié)同治理，明確了小區(qū)在城市基層治理中的基礎(chǔ)地位，是理念和實踐的一次重大突破。建議借鑒四季青街道經(jīng)驗，把小區(qū)作為城市社區(qū)的有效延伸和基層治理的最小單元，全面推行“黨支部+業(yè)委會+物管公司”的小區(qū)治理結(jié)構(gòu)，把黨支部建在小區(qū)上，委派社區(qū)兩委成員擔(dān)任小區(qū)黨支部（委）負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化對業(yè)委會和物管公司的黨建引領(lǐng);同時，在《杭州市物業(yè)管理條例》《業(yè)主委員會相關(guān)工作制度（試行）》《物業(yè)經(jīng)營性收支信息公示試點工作方案》基礎(chǔ)上，加快制訂小區(qū)治理政策制度。

明確物業(yè)管理作為城市基層治理的重要組成，加強(qiáng)小區(qū)大物業(yè)管理。四季青街道旗幟鮮明地提出“大物業(yè)管理”概念，把物業(yè)管理作為基層治理應(yīng)有之義，把物業(yè)公司作為基層治理重要力量，有效實現(xiàn)體制內(nèi)與體制外資源力量的優(yōu)化整合，有效解決公共管理與市場服務(wù)“兩張皮”問題，為城市基層治理注入強(qiáng)大活力和合力。建議借鑒四季青街道“大物業(yè)管理”經(jīng)驗，在杭州市《物業(yè)管理條例》中進(jìn)一步明確物業(yè)公司在公共管理、公共服務(wù)、公共安全等方面權(quán)利和義務(wù)，在業(yè)主大會與物業(yè)公司簽訂的委托合同中，明確物業(yè)公司承擔(dān)的社會治理職責(zé)，推動物業(yè)管理與社會治理有效銜接、行政力量與市場力量相得益彰。

明確業(yè)委會在基層治理中的身份關(guān)系，規(guī)范小區(qū)業(yè)委會管理。四季青街道對業(yè)委會人選嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格業(yè)委會監(jiān)管考核，業(yè)委會成員中有近一半為黨員及社區(qū)兩委班子成員，較好地理順了社區(qū)居委會與小區(qū)業(yè)委會之間關(guān)系，把業(yè)委會納入有效管理。建議借鑒四季青街道有關(guān)小區(qū)業(yè)委會選舉管理經(jīng)驗，率先制定小區(qū)業(yè)委會選舉和管理辦法，對業(yè)委會組成人員條件、選舉程序、財務(wù)管理等作出規(guī)范，明確業(yè)委會必須在轄區(qū)居委會指導(dǎo)下開展活動，接受居委會管理。對沒有成立業(yè)委會的小區(qū)應(yīng)成立“小區(qū)管理委員會”，由社區(qū)委派兩委成員、社區(qū)工作者、小區(qū)黨支部委員等參與業(yè)委會或管委會工作，在基層黨組織和居委會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，有效發(fā)揮業(yè)委會在基層治理中的主體作用。

作者單位：杭州市委政策研究室