中國特色社會主義反貧困事業(yè)的改革創(chuàng)新史與行動策略

徐德斌

（長春中醫(yī)藥大學馬克思主義學院，吉林長春 130117）

從新中國的成長歷程來看，克服貧困難題，帶領全國人民奔向小康之路始終是中國發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標。中國走出了一條符合社會發(fā)展規(guī)律的扶貧開發(fā)之路，使七億多貧困人口逐漸脫貧，為全球脫貧事業(yè)交上了一份滿意的“中國答卷”，也提供了可借鑒的有中國特色的反貧困經驗。在中國共產黨十八大以后，精準扶貧和脫貧攻堅等詞匯屢次出現在中央文件中，全面脫貧成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的核心要義，成為全面建成小康社會首先要攻克的難題。為此，回顧和總結新中國成立以來中國反貧困事業(yè)的改革創(chuàng)新史，梳理扶貧開發(fā)的中國特點、中國智慧、中國創(chuàng)新，從長歷史視角、戰(zhàn)略高度開拓全面戰(zhàn)勝貧困事業(yè)的中國規(guī)律、中國機制、中國對策，是推進中國反貧困事業(yè)從勝利走向勝利的關鍵。

一、中國特色社會主義反貧困事業(yè)的傳承與發(fā)展

中國的反貧困史具有獨特的歷史背景和現實指向，有著與世界其他國家不同的出發(fā)點和落腳點，是一部世界反貧困事業(yè)的改革創(chuàng)新史。從歷史長視角看，在不同的歷史條件下，中國有針對性地提出了扶貧和脫貧的政策和機制，走出了一條具有中國特色的反貧困之路，取得了舉世矚目的成績。中國的減貧治理經歷了五個重要的發(fā)展階段，即反貧困基調架構期、普遍貧困克服期、區(qū)域扶貧期、以整村推進細化扶貧期、精準清除絕對貧困期。在反貧困事業(yè)不斷推進的過程中，始終伴隨著扶貧體制、模式和方式的深刻變革，創(chuàng)造了一部中國特色社會主義反貧困事業(yè)的改革創(chuàng)新史。正如鄧小平同志指出，“改革的性質與革命是一樣的，是為了掃除發(fā)展社會生產力的障礙，使中國擺脫貧窮落后的狀態(tài)。從這個意義上說，改革也可以叫革命性的變革[1]135。

（一）反貧困基調架構期（1949—1977）

新中國成立之后，國際局勢依然緊張，連年災荒又導致農產品極度短缺，在積累能力極低、剩余非常分散的基礎之上進行國家建設，勢必要求盡快從新民主主義社會過渡到社會主義社會，建立社會主義基本制度，實行單一公有制。為此，國家通過進行社會主義改造來應對“貧困陷阱”，實行以計劃經濟為主體的經濟制度，集中力量辦大事，實現了階級關系與經濟結構的根本性變革。這一時期的反貧困策略始終和中國所處的國際環(huán)境和國內發(fā)展形勢緊密聯(lián)系，表現為以下幾個方面：第一，為了應對西方國家對新中國的封鎖禁運和支援朝鮮戰(zhàn)爭，中國政府不得不將國家安全擺在首要位置，在經濟戰(zhàn)略制定中加快發(fā)展重工業(yè)的步伐。正如黨在過渡時期總路線宣傳提綱所說：“因為我國過去重工業(yè)的基礎極為薄弱，經濟上不能獨立，國防不能鞏固，帝國主義國家都來欺侮我們，這種痛苦我們中國人民已經受夠了。如果現在我們還不建立重工業(yè)，帝國主義是一定還要來欺侮我們的”[1]705；第二，通過土地改革鏟除剝削，將土地還給農民大眾，為消除貧困奠定制度基礎。1950年國家通過了《中華人民共和國土地改革法》，經過明確土地性質和所有權實現了廣大農村地區(qū)生活水平的普遍提高，農村階級結構出現了中農化趨向；第三，為了應對農產品短缺和1954年的災荒，國家實行主要農副產品糧、棉的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，以此來穩(wěn)定物價和人民生活的基本供給，實現了社會穩(wěn)定。此外，提前消滅了私營批發(fā)商和城鄉(xiāng)之間的市場的主要農產品交易，加快了社會主義改造的步伐。毛澤東同志在社會主義建設的實踐進程中，不斷地總結和升華了反貧困理論，形成了一系列治貧制度和主張。從新中國成立到改革開放前，我國制定了利用社會主義制度優(yōu)越性克服貧困的基本基調，為新中國的反貧困理論的形成奠定了基礎。但是，改革開放以前的扶貧工作主要是由國家統(tǒng)籌進行糧食調撥、衣物救濟等形式展開的，屬于“輸血”式扶貧，還未形成對中國貧困問題的深刻認識，也沒有專門性的政策安排。

（二）普遍貧困克服期（1978—1990）

1978年，大多數農村地區(qū)處于貧困狀態(tài)，農民人均純收入100 元是國家制定的貧困線，按照這種計算模式中國的農村有2.5 億的貧困人口，占到了全國總人口的近26%，農村的貧困發(fā)生率超過30%。 全球每四個貧困人口中就有一個中國人[2]229。1978年12月，黨的十一屆三中全會審議的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》中第一次明確指出了中國農村存在著大規(guī)模貧困人口，開始將治理貧困問題作為促進農村發(fā)展進而帶動全國發(fā)展的重要內容和要求。從1978年到1985年的短短七年時間中，在不斷的努力下農村在溫飽線以下的貧困人口僅剩1.25億，普遍貧困的問題得到了一定糾正。這一階段是中國起草第一個扶貧開發(fā)指導性文件并啟動大規(guī)模反貧困行動的階段。1984年，中共中央、國務院發(fā)布了《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，指出改變貧困現狀的根本是要依靠當地群眾，發(fā)展商品生產。這是我國第一次提出了開發(fā)式扶貧的思路，也是國家制定的第一個專門的扶貧開發(fā)指導性文件。20 世紀80年代中期，國家實施了一系列的反貧困戰(zhàn)略，成立了扶貧開發(fā)的專門領導機構，確立了開發(fā)式扶貧的方針。但是，這一時期的反貧困事業(yè)處于起步階段，沒有形成完善的體制和機制，也沒有脫貧的計劃和標準。從反貧困理念角度看，鄧小平進一步深化了毛澤東的消除貧困思想，并將其上升到社會主義的本質層面來認識，推動我國的反貧困事業(yè)邁上新的臺階。

（三）區(qū)域性扶貧期（1991—2000）

在經濟發(fā)展有一定起色后，貧富差距的問題在中國逐漸凸顯。上世紀90年代中期，我國的“老、少、邊、窮”地區(qū)大約還有8000 萬貧困人口，農村改革的扶貧效應在這些地區(qū)難以顯現，救濟式的扶貧已經不能滿足社會的發(fā)展需求，國家的扶貧戰(zhàn)略也逐漸轉向了開發(fā)式扶貧階段。1994年國務院頒布了第一個反貧困事業(yè)的綱領性文件《國家八七扶貧攻堅計劃（1994－2000）》，黨中央成立了以政府為主導的國家扶貧治理結構，改變扶貧方式，建立了以縣級為主要對象的目標瞄準機制。國家將大部分的扶貧資金專門用于建設貧困縣，大力解決連片貧困的問題，對當時的扶貧開發(fā)工作起到了積極的推動作用。1996年，中央通過了《關于進一步加強扶貧開發(fā)工作的決定》，進一步提升了國家反貧困、扶貧開發(fā)力度。同時，中國對扶貧體制也進行了深刻變革，主要體現在兩個方面：一方面是以政府為主導構建扶貧公共治理的框架，另一方面是將扶貧資源下放到縣級政府，做到減貧有的放矢。截至20 世紀末，農村貧困人口持續(xù)減少，農村貧困的發(fā)生率已經降到了3%左右。1999年6月9日，江澤民在全國扶貧開發(fā)工作會議上指出：“下個世紀繼續(xù)開展扶貧開發(fā)，要首先解決剩余貧困人口的溫飽問題，同時在穩(wěn)定解決溫飽的基礎上，全面推進貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展?！盵3]138同時，結合“三個代表”思想，江澤民指出，“不斷改善人民生活，是我們黨全心全意為人民服務宗旨和‘三個代表’要求的最終體現”[3]139，這是中國特色扶貧思想在新的歷史條件下的升華與“進化”。

（四）以整村推進細化扶貧期（2000-2010）

21 世紀的中國面臨著新的扶貧形勢，大面積的貧困已經基本消除，但是貧困人口呈現出“大雜居、小集中”的特點。貧困人口的分布特點也和以往不同，扶貧的目標也發(fā)生了轉化，政策不再以縣級單位進行制定，而是下移到了村級單位。21 世紀初，全國一共劃定了14.8 萬個貧困村，將這些村作為扶貧工作的核心，不斷加強村級單位的建設，強調以村為核心進行綜合扶貧開發(fā)。經過以村級單位進行扶貧開發(fā)，實現了貧困人口的持續(xù)減少，中國的扶貧開發(fā)走向了從面到點的轉變，精準程度不斷提高。中國反貧困事業(yè)的歷史進程反復證明，扶貧工作的重點還是在農村，尤其是在欠發(fā)達地區(qū)的農村。因此，扶貧工作重心下移和資源下沉是中國扶貧開發(fā)的必由之路。構建以貧困村為基礎的“一體兩翼”的扶貧體制是符合社會歷史發(fā)展邏輯的，經過十年的建設，取得了較好的減貧效果。胡錦濤進一步發(fā)展了中國的反貧困理念，將反貧困的戰(zhàn)略目標與貫徹落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會進行了有機統(tǒng)一，將反貧困事業(yè)的重要性置于全球化發(fā)展的歷史場景中，為新世紀的反貧困事業(yè)規(guī)劃了新的藍圖。

（五）精準清除絕對貧困人口期（2010年至今）

隨著中國的改革進入深水期，我們的反貧困任務也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，反貧困事業(yè)的形勢更加復雜和多變。一方面，近年來中國的消費水平逐漸提高，扶貧的標準發(fā)生變化，再用以往的標準來衡量當前的貧困人口已經失去了現實意義，所以需要重新評價貧困人口的數量；另一方面，隨著中國的發(fā)展社會風險逐漸增大，貧困人口的返貧危險不斷增加，加上城鎮(zhèn)化建設、產業(yè)轉型等因素的疊加，農村空心化問題凸顯，農村極端貧困人口的脫貧問題愈加緊迫。

因此，習近平在湖南湘西考察時歷史性地提出了“精準扶貧”的概念，并發(fā)表了“6·18”重要講話，提出“四個切實”“六個精準”“四個一批”等重要思想，為精準扶貧基本方略和決策部署指明了方向。中國的反貧困事業(yè)始終都是遵循著共同富裕與社會和諧這條主線延伸的，實現城鄉(xiāng)同步發(fā)展、消滅地域差異始終是反貧困事業(yè)的不渝追求。為此，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[4]17。鄉(xiāng)村振興的根本指向是徹底擺脫貧困，通過提升中國的國家生態(tài)治理體系和實現生態(tài)治理能力現代化來打造一個消滅貧窮、生態(tài)良好的社會主義強國。習近平總書記的這一創(chuàng)造性的反貧困策略，既是對新中國扶貧開發(fā)思想的傳承，又是全新的嘗試和創(chuàng)新。

二、中國特色社會主義反貧困事業(yè)的歷史規(guī)律

回顧新中國成立70年來中國特色社會主義反貧困事業(yè)的歷史，總的說來，中國特色社會主義反貧困事業(yè)的歷史規(guī)律可以總結為以下幾個方面：其一，在扶貧模式上，由單輪驅動向雙輪驅動轉向；其二，在扶貧策略上，實現了從面到點轉向；其三，在扶貧格局上，參與主體實現從單一主體向多元主體轉變。

（一）變革扶貧模式

新中國成立以來我國走出了一條從“輸血”式救濟式扶貧到“造血”式開發(fā)扶貧、再到雙輪驅動式扶貧的發(fā)展路徑。在新中國成立初期，為了緩解整體貧困的局面，依托民政救濟系統(tǒng)實施了緊急救濟計劃，由此開啟了“輸血”式的救濟扶貧。但是，這種扶貧模式只能短期緩解極度貧困卻不能形成長效機制。因此，從1986年開始，國家通過扶貧資源的投入，改善了貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療、生產和生活的各方面條件，推動貧困群眾生產自救，增強其“造血”功能，促進了貧困地區(qū)的經濟社會發(fā)展。上個世紀末，世界銀行提出了全新的發(fā)展理念，即“一方面進行經濟結構調整，推動以市場為導向的經濟增長，另一方面為暫時不能從這種經濟增長中受益的窮人提供安全網”[5]，這一理念提倡提供最低生活保障制度和扶貧制度的有機結合。2011年，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》指出：“要堅持開發(fā)式扶貧方針，實行扶貧開發(fā)和農村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。 ”[6]至此，中國扶貧開發(fā)的雙輪驅動架構基本形成。

（二）更新扶貧策略

反貧困事業(yè)要取得成效，還有一條重要的規(guī)律就是扶貧策略始終與貧困狀況相適應，根據具體的需要制定相應的扶貧制度。按照2011年中國政府最新確定的收入絕對貧困線來計算，中國農村的貧困發(fā)生率在改革開放初期是97. 7%，而現在已經降到了3%左右（如表1 所示）。這就決定了扶貧策略也要隨著貧困人口的下降而作出適時的調整，由面到點不斷精確幫扶。因此，我國的扶貧策略經歷了漫灌式扶貧—區(qū)域性扶貧—精準扶貧的轉變，實現了從“面—線—點”不斷精準識別的歷程，將區(qū)域性開發(fā)與每家每戶脫貧有機結合，駐村逐戶排查致貧原因，對癥下藥，把扶貧攻堅轉移到精準扶助的軌道上來，提高扶貧的時效性和針對性。

（三）重塑扶貧格局

扶貧開發(fā)還必須抓住的另一條定律就是要尊重經濟與社會發(fā)展的規(guī)律，不斷優(yōu)化扶貧格局。 我國的反貧困事業(yè)和經濟的發(fā)展是同步“進化”的，因此也有著從計劃經濟向市場經濟過渡的特征，經歷了計劃經濟體制下的政府專項扶貧向市場經濟的政府、市場、社會協(xié)同的“三位一體”大扶貧格局的轉型，進而形成了以政府為主導，以部門為主要幫扶主體，以社會參與和多方面關注的多元扶貧格局。扶貧格局的轉變體現在不同時期的政策當中，我國先后實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994－2000年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要 （2001－2010年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》。黨的十八大以來，習近平總書記高瞻遠矚作出了精準扶貧的新部署，并從全面建成小康社會的視角審視當下的農村貧困問題。 2013年出臺了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，2015年發(fā)布了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，這標志著中國的反貧困事業(yè)不斷成熟，走出了一條飽含中國元素和特點的扶貧開發(fā)道路。

圖1 中國特色反貧困事業(yè)發(fā)展的規(guī)律總結

表1 新貧困標準（2010年不變價格）下中國貧困狀況分析

圖2 中國特色社會主義反貧困事業(yè)進程圖

三、當前中國特色社會主義貧困治理方式的創(chuàng)新性變革

2013年習近平總書記第一次提出精準扶貧這一全新概念，并就這一概念展開了論述，也拉開了我國創(chuàng)新治貧手段、變革減貧方式的大幕。“扶貧開發(fā)推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”[7]827?，F階段，中國社會的基本矛盾已經不同于以往，社會生產力的大發(fā)展使絕對貧困人口的數量有了大幅度下降，但是由于地區(qū)發(fā)展的不平衡所導致的極端貧困人口仍然存在，這些人群的貧困特征和分布與以往有了很大差別，貧困人口數量減少與插花式的扶貧模式之間存在巨大矛盾，因此要加強扶貧的針對性和有效性，運用點對點的方式精準扶貧是最合適的減貧范式。中國反貧困事業(yè)發(fā)展形勢的變化，為我們創(chuàng)新方略手段提出了更高的要求，只有深刻變革扶貧模式，真正將以人為本落到實處，真正實現公平與效率的兼顧，才能在2020年順利實現小康社會的美好愿景。

（一）中國特色反貧困事業(yè)具有創(chuàng)新性的制度體系

中國的反貧困事業(yè)的第一個創(chuàng)新之處在于它的領導者是一個政黨，中國共產黨對脫貧致貧工作全面領導，并進行多年以來持之以恒的努力，這在世界政黨的歷史中并不常見。黨中央建立了多個層級的責任體系，構建了完善的工作體系，實現了統(tǒng)一的協(xié)調機制，上下聯(lián)動共同出擊。黨直接掌握著扶貧資金、人力投入等方面的控制權，可以因地制宜、因人施策，具有動員社會各方的強大號召力，能夠全方位和多渠道的構建監(jiān)督體系和評估考核體制，形成了具有中國特色的反貧困攻堅制度體系[8]89。在組織領導層面，黨中央建立了中央、省、市、縣、村五級工作機制，五級書記共抓治貧，將治貧減貧的重心下沉到最基層。全面加強貧困村的黨支部建設，精選優(yōu)秀的第一書記和駐村工作隊員開展扶貧工作，這樣嚴密的扶貧工作機制在其他國家十分罕見。在政策制定和執(zhí)行方面，我國也發(fā)揮了制度的優(yōu)勢，中央協(xié)調各地和各部門不斷推出扶貧攻堅的組合拳，涉及各個行業(yè)、各個地區(qū)，涉及領域之廣、牽涉部門之多、支持力度之大是前所未有的。在資金保障方面，我國建立了“財政、社會資本、金融產業(yè)”三位一體的資金保障制度，所有投入綜合使用，取消了以往由財政出資的單一融資模式，保證脫貧攻堅的資金來源[9]。在社會參與方面，黨中央調動起了廣泛的扶貧積極性，從中央到地方，從軍隊到武警部隊，從中央企業(yè)到民營實體，從社會組織到每個公民，全社會都參與到扶貧治貧的熱潮之中。為此，為了獎勵對扶貧工作有突出貢獻的個人，國家還設立了全國脫貧攻堅獎，激勵全國群眾參與扶貧、關心扶貧。在監(jiān)督考核方面，各省都開展了扶貧開發(fā)成效考核，不斷提高減貧指標在政府政績中的權重。同時，建立了脫貧攻堅督查巡視制度，督促地方政府積極開展工作，并運用媒體和群眾監(jiān)督的方式對扶貧開發(fā)中出現的問題進行調查，取得了良好的成效。

（二）中國特色社會主義反貧困事業(yè)實行創(chuàng)新性的工作機制

中國特色社會主義反貧困事業(yè)的另一個創(chuàng)新是細化了扶貧攻堅的工作機制，黨中央提出了對扶貧精準性的若干要求，構建了完整和詳細的貧困識別和幫扶的體制和機制。主要從四個角度入手進行精準治理和幫扶。第一，弄清楚需要“扶持誰”的問題。這就需要建立精準的識別方法，自2014年以來，各地對貧困戶和貧困村進行摸排走訪，每一家每一戶進行精準識別，并建立了檔案卡[10]。經過這些細致和公開透明的程序，全國都建立了扶貧開發(fā)系統(tǒng)，對貧困人員的基本信息、貧困原因、脫貧措施、幫扶成效和貧困退出等情況進行統(tǒng)計和動態(tài)分析，經常更新數據庫的信息。第二，緊緊圍繞誰參與扶貧的問題建立精準的責任機制。在以往的扶貧中，常常存在各部門多頭管理、責任交叉和責任空白的情況，使得扶貧的實效大大降低。為此，黨中央創(chuàng)新了扶貧工作的管理體制，各部門層層明確責任，簽訂責任書，構建了行業(yè)扶貧、專項扶貧和社會扶貧相結合的全面扶貧格局。第三，實施了精準的幫扶機制。我們從“一刀切”的扶貧模式逐漸轉變?yōu)榉诸愔笇А⒉町惢瘞头龅姆椒?，依據不同的情況進行因地制宜的幫扶工作，通過開展“五個一批”工程，從發(fā)展勞動生產、改善居住條件、進行生態(tài)補償、發(fā)展教育醫(yī)療和完善社會保障等角度運用不同的方式，因人、因地、因致貧原因進行分類的差異化幫扶，以確保幫扶的成效。同時，更加注重對生態(tài)的保護，習近平提出要“統(tǒng)籌考慮貧困區(qū)域人的生存與發(fā)展實際情況，使生態(tài)保護與社會補償救助相結合，實現減貧任務與生態(tài)環(huán)境改善的雙贏”[11]。第四，黨中央還探討了貧困退出機制，制定了各種管理辦法，對已經超過貧困標準的人口制定退出時間表和路線圖。

（三）中國特色社會主義反貧困事業(yè)踐行創(chuàng)新性的關鍵舉措

實現全民共同富裕的偉大目標需要超常規(guī)和行之有效的政策措施，黨在落實扶貧工作時中心不斷下沉，由省管任務、資金、責任和權力下放到縣級政府。在資金使用方面，首次推行由貧困縣自己統(tǒng)籌扶貧資金，真正將錢花在最需要的地方，避免了層層扒皮的困境。資金使用的新機制極大地調動了地方的積極性，取得了較好的成效。在土地政策方面，國家為貧困縣專門設立了新增建設用地的指標，將國家扶貧開發(fā)重點縣、集中連片特困區(qū)和幫扶易地搬遷用地與新增建設用地指標相掛鉤，對于深度貧困縣的土地需求還可以實行國家跨省調劑的優(yōu)惠政策，切實保證了貧困地區(qū)土地的充分供應。在金融幫扶層面，銀行業(yè)實行了“四單政策”，在貧困地區(qū)獨立開設金融服務部門，對扶貧開發(fā)所需要的資金進行獨立審核、管理、調配，并開設了扶貧再貸款業(yè)務。在教育領域，國家構建了從學齡前教育到研究生教育的全覆蓋的困難學生資助體系，采取果斷措施阻斷貧困代際傳遞的可能性，從制度上確保了所有的孩子都可以平等地接受國家教育。在社會保障領域，中國在構建了新農合大病保險、新農合基本保險和民政城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系的基礎上，還補充了大病醫(yī)療商業(yè)保險，形成了一條覆蓋所有困難人群的社會福利保障線，確保困難群眾不會因病致貧、因病返貧。以上這些政策措施，構成了中國特色社會主義反貧困事業(yè)的完善體系，創(chuàng)新了中國扶貧脫貧事業(yè)的體制和機制。

四、不斷探索中國特色社會主義反貧困事業(yè)的創(chuàng)新行動策略

“十三五”是脫貧攻堅的最后時刻，是徹底脫貧的攻堅時期。要打贏這場曠日持久的攻堅戰(zhàn)需要全社會的努力，也需要創(chuàng)新體制機制。當前，“十三五”已經過半，還有一些難題亟待破解，需要舉全國之力徹底打勝這場反貧困之戰(zhàn)。我們需要處理好五個重要的關系。

第一，要處理好中央領導和地方執(zhí)行的關系。黨中央是扶貧攻堅的總統(tǒng)領，地方與中央有各自的職責，要做到權責明晰。

第二，要處理好市場與政府之間的辯證關系。毋庸置疑，政府在扶貧治貧事業(yè)中發(fā)揮著主導作用。但是，想要保證扶貧的成效和持久性，市場和社會的力量是不可或缺的，“輸血”總是有限的，破除窮根還需加強“造血”功能。因此，在扶貧工作中也要積極引入市場機制，充分激發(fā)市場的潛力和資源，形成國家、社會、個人“三位一體”的扶貧模式，推動扶貧資源實現最佳配置，打造社會效益最大化的扶貧格局。

第三，要處理好專項扶貧與行業(yè)扶貧的關系。 徹底脫貧是一個發(fā)揮整體合力的過程，單獨某個行業(yè)或者某個地區(qū)的扶貧不具有可持續(xù)性，唯有各行各業(yè)都參與到扶貧的洪流中，才能真正實現徹底脫貧。

第四，要把握外部幫扶與培育內生動力之間的度，使內因與外因共同發(fā)揮作用。外部幫扶是推動扶貧攻堅前進的重要動力，可以動員起全國的力量參與扶貧攻堅，能夠充分調動資源和金錢，是扶貧攻堅不可缺少的部分。但是，技術的輸入、項目開發(fā)和體制的完善并不能代替貧困人口自身的努力，在思想上想要擺脫貧困，在行動中積極踐行自力更生的精神是決定扶貧治貧能否取得實效的關鍵。

第五，要把握好精準扶貧與精準脫貧之間的關系。精準扶貧是實現全面脫貧的手段，而精準脫貧是實現全面小康的結果。只有手段而沒有目標會造成施策的盲目性，而只有結果但缺乏合理的手段則會造成治貧的無力，因此二者是互為前提和結果的關系。“要強化支撐體系，加大政策傾斜，聚焦精準發(fā)力，攻克堅中之堅，確保深度貧困地區(qū)和貧困群眾同全國人民一道進入全面小康社會?！盵12]只有同時做到精準扶貧與脫貧，才能最終實現全面戰(zhàn)勝貧困的任務。