天然氣市場(chǎng)化改革路徑漸趨明朗

□ 文/楊驛昉

山雨欲來(lái)風(fēng)滿(mǎn)樓。今年以來(lái)，我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革動(dòng)作不斷，其中國(guó)家管網(wǎng)公司將成立的消息，無(wú)疑是業(yè)界最關(guān)心的熱點(diǎn)。隨著管網(wǎng)獨(dú)立時(shí)代漸行漸近，我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革路徑漸趨明朗，兼顧“差異化”，注重“精細(xì)化”。

國(guó)家管網(wǎng)公司猶抱琵琶半遮面

3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》，提出組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。至此，業(yè)內(nèi)議論已久的國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司終于從紙面走向臺(tái)前，不日將正式掛牌。5月底，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》，圍繞實(shí)踐中影響公平開(kāi)放的突出問(wèn)題和關(guān)鍵因素設(shè)置了條款，為國(guó)家管網(wǎng)公司成立后油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放進(jìn)行了政策鋪墊。

這一系列改革舉措意味著我國(guó)推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷(xiāo)售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系又邁出了至關(guān)重要的一步，特別是對(duì)中游環(huán)節(jié)“管輸銷(xiāo)售一體化”的模式影響巨大。截至目前，關(guān)于國(guó)家管網(wǎng)公司的成立并無(wú)更多政策細(xì)節(jié)披露。毋庸置疑，隨著運(yùn)銷(xiāo)分離步伐漸行漸近，國(guó)家管網(wǎng)公司關(guān)于組織架構(gòu)、管理團(tuán)隊(duì)、資產(chǎn)劃撥、規(guī)則章程等一系列重大事宜正在緊鑼密鼓地籌備著。

在靴子落地之前，改革牽涉的相關(guān)方存在著各自不同的訴求與關(guān)切。對(duì)于占全國(guó)管網(wǎng)資產(chǎn)77%、受改革沖擊影響最大的中國(guó)石油而言，如何平衡管網(wǎng)資產(chǎn)獨(dú)立對(duì)天然氣板塊盈利能力的影響和重構(gòu)新的運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)機(jī)制是核心；對(duì)于地方政府和省網(wǎng)而言，最關(guān)心的是國(guó)家干線管網(wǎng)與省內(nèi)管線之間的關(guān)系，以及地方管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)模式問(wèn)題；對(duì)于下游大用戶(hù)和城市燃?xì)馄髽I(yè)而言，則十分關(guān)心國(guó)家管網(wǎng)公司能否打通市場(chǎng)化氣量從氣源地至終端用戶(hù)的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”運(yùn)輸問(wèn)題，以及上中游價(jià)格機(jī)制調(diào)整對(duì)下游終端用戶(hù)的傳導(dǎo)。

市場(chǎng)參與者訴求各異

市場(chǎng)參與主體各自的訴求不同，市場(chǎng)上也形成了針?shù)h相對(duì)的聲音和呼吁，有的觀點(diǎn)甚至是截然相反。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前半政府定價(jià)半市場(chǎng)化定價(jià)的模式引發(fā)了價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制的不順暢，比如政府定價(jià)的居民價(jià)格和市場(chǎng)化的工商業(yè)氣價(jià)形成交叉補(bǔ)貼，政府定價(jià)的門(mén)站價(jià)和高額的國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口長(zhǎng)約價(jià)格形成倒掛，導(dǎo)致上下游順價(jià)不暢，因此呼吁能夠在管網(wǎng)獨(dú)立后將價(jià)格管制徹底放開(kāi)，通過(guò)完全的市場(chǎng)化交易形成定價(jià)（這種模式?jīng)]有考慮漲價(jià)）。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前天然氣市場(chǎng)化改革的時(shí)機(jī)尚未成熟，阻礙我國(guó)天然氣管網(wǎng)第三方公平開(kāi)放的制約因素并非市場(chǎng)機(jī)制，而是管道基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，即便國(guó)家管網(wǎng)公司即將成立，存量用戶(hù)很可能通過(guò)多種方式繼續(xù)壟斷管容，管道設(shè)施已經(jīng)沒(méi)有富余的管容能力，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不會(huì)產(chǎn)生質(zhì)的變化，因此主張全盤(pán)延用現(xiàn)有市場(chǎng)交易體系。

事實(shí)上，考慮到我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段、國(guó)際國(guó)內(nèi)有別的體制與國(guó)情、廣袤疆域不同地點(diǎn)的稟賦特征，天然氣市場(chǎng)化改革的推進(jìn)不適合“一刀切”式的一概而論，而需要非常精妙的差異化和精細(xì)化的處理。

市場(chǎng)化改革宜做好“差異化”和“精細(xì)化”

首先，我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段決定，不宜簡(jiǎn)單套用西方發(fā)達(dá)國(guó)家全盤(pán)市場(chǎng)化的模式，宜將暫緩市場(chǎng)化的部分類(lèi)型進(jìn)行差異化處理。

對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，天然氣民生屬性較弱，純粹是由氣量買(mǎi)賣(mài)合同約定的市場(chǎng)行為。此外，居民由于用氣量少，單位成本高，因此比工商業(yè)大用戶(hù)承受較高的終端價(jià)格。在完全市場(chǎng)化的情景假設(shè)中，居民氣價(jià)失去政策保護(hù)后面臨大幅上漲風(fēng)險(xiǎn)，可能影響社會(huì)輿論和穩(wěn)定，而高價(jià)的國(guó)際進(jìn)口長(zhǎng)協(xié)則面臨低價(jià)現(xiàn)貨沖擊，可能產(chǎn)生國(guó)際違約風(fēng)險(xiǎn)和外交爭(zhēng)端。因此，通盤(pán)考慮上述因素，在改革過(guò)渡期內(nèi)，對(duì)居民用氣和進(jìn)口長(zhǎng)協(xié)的差異化處理存在一定必要性，但從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著資源供給和基礎(chǔ)設(shè)施的豐富，政策導(dǎo)向的差異有望趨于消失。

其次，國(guó)內(nèi)不同區(qū)域發(fā)展程度、資源稟賦存在巨大差異，需要改革方案在合理范圍內(nèi)考慮政策的“區(qū)域有別”。從管輸環(huán)節(jié)看，國(guó)內(nèi)主干管網(wǎng)負(fù)荷根據(jù)區(qū)域不同存在差異，西一線、陜京線等處于市場(chǎng)好、消費(fèi)量高的地區(qū)沿線，管網(wǎng)負(fù)荷率基本處于飽和狀態(tài)；而西南、東北等區(qū)域的干線管網(wǎng)負(fù)荷率只有20%–55%。此外，各省級(jí)管網(wǎng)的投資和運(yùn)營(yíng)模式有較大差異，既有干線管網(wǎng)的支線（山東），也有油田集輸管網(wǎng)發(fā)展成的環(huán)網(wǎng)（川渝），還有省全資出資建設(shè)（陜西），或省屬企業(yè)與央企合資建設(shè)（廣東）。這樣復(fù)雜的模式產(chǎn)生了多方面的矛盾與沖突，比如用戶(hù)自采氣源與管網(wǎng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的矛盾、干線直供與地方管網(wǎng)管輸費(fèi)層層加碼的矛盾，國(guó)家管網(wǎng)與地方管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的矛盾等等。從供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)看，我國(guó)主要的國(guó)產(chǎn)氣源地位于西部，而主要的消費(fèi)市場(chǎng)則位于華北供暖區(qū)和東南沿海工業(yè)區(qū)。資源地政府傾向于將更多氣量留在門(mén)站價(jià)更低的資源地附近，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和工業(yè)發(fā)展，而氣源銷(xiāo)售企業(yè)則傾向于將更多氣量輸往價(jià)格承受力高的東部市場(chǎng)，以獲得更好的銷(xiāo)售收益。因此，為平衡天然氣市場(chǎng)化改革對(duì)不同區(qū)域的影響，政策應(yīng)該盡可能精細(xì)化，相同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、資源稟賦條件的區(qū)域可以統(tǒng)一政策，而不同區(qū)域間由于管道負(fù)荷率、價(jià)格承受力差異較大，建議根據(jù)“一事一議”的原則進(jìn)行市場(chǎng)化競(jìng)價(jià)、管道運(yùn)營(yíng)機(jī)制層面的討論。

再次，管道運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)制需要精細(xì)化的設(shè)計(jì)，使“有規(guī)可依、有法可查”成為天然氣管網(wǎng)連通上游生產(chǎn)商和下游用戶(hù)的制度基礎(chǔ)。區(qū)域間由于管道負(fù)荷率、價(jià)格承受力差異較大，建議根據(jù)“一事一議”的原則進(jìn)行市場(chǎng)化競(jìng)價(jià)、管道運(yùn)營(yíng)機(jī)制層面的討論。在傳統(tǒng)的天然氣運(yùn)銷(xiāo)一體化模式下，以中石油為例，管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)與批發(fā)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)統(tǒng)一考核、同一董事長(zhǎng)，兩者間職責(zé)界定、成本收益等問(wèn)題可以通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部協(xié)調(diào)、公司行政命令等方式推進(jìn)，在管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則不明確的情況下尚且可以運(yùn)轉(zhuǎn)。但管網(wǎng)獨(dú)立后，管網(wǎng)公司與銷(xiāo)售公司和其他委托輸氣的用戶(hù)是獨(dú)立法人的關(guān)系，依據(jù)約定的合同、行業(yè)認(rèn)可的規(guī)則運(yùn)作是確保管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)順利實(shí)施的關(guān)鍵因素，也是實(shí)現(xiàn)天然氣市場(chǎng)化的關(guān)鍵保證。

此外，監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)方面，管網(wǎng)公司作為政策性壟斷環(huán)節(jié)，應(yīng)該面臨最嚴(yán)格的監(jiān)管，以避免其發(fā)展成為“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”的強(qiáng)勢(shì)中間商模式，脫離基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供商的定位。目前，我國(guó)油氣行業(yè)欠缺專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能監(jiān)會(huì)也是從電監(jiān)會(huì)改制而來(lái)，存在一定程度的專(zhuān)業(yè)缺口，尚未建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)管網(wǎng)公司的監(jiān)管職能。