PPP模式下城鎮(zhèn)供熱普遍服務的實證：監(jiān)管機制視角

一 問題提出

暖氣是冬季寒冷而漫長的我國北方城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活的必需品。供熱行業(yè)是關系公眾利益的基礎性公共事業(yè)，具有壟斷性產(chǎn)業(yè)特征，而普遍服務是壟斷性產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的重要內(nèi)容。解決城鎮(zhèn)供熱普遍服務問題對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。傳統(tǒng)上，我國城鎮(zhèn)供熱一直采用政府投資、國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，單位付費、職工免費或低價使用的福利供熱模式。在這種模式下，不論國有供熱企業(yè)還是自建鍋爐房的各機關和企事業(yè)單位，其供熱業(yè)務都依靠政府補貼或企業(yè)內(nèi)部交叉補貼支撐，具有顯著的公益性。由于國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率低下，缺乏積累，加之政府財政資金長期緊張，城鎮(zhèn)供熱行業(yè)發(fā)展面臨著嚴重的投資瓶頸，不僅入網(wǎng)用戶比例較低，服務質(zhì)量也難以保證，城鎮(zhèn)供熱普遍服務水平整體較低。為了消除投資瓶頸，改進生產(chǎn)經(jīng)營效率，為更多居民提供有質(zhì)量保證的供熱服務，我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)開始實行市場化改革。作為一種融資機制和競爭機制，以特許經(jīng)營為主要形式的政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，以下簡稱“PPP模式”)在城鎮(zhèn)供熱市場化改革中得到廣泛應用。

PPP模式得以施行的一個重要原因是原有以政府為唯一主體、通過壟斷國有企業(yè)免費或低價提供公共服務的普遍服務機制存在局限。一方面，供給主體變遷導致絕對低價機制失效。PPP模式是政府部門與私人部門為提供公共服務而建立的一種合作關系(王增忠，2015)[1]，是一種公共服務供給制度創(chuàng)新。截至20世紀70年代，包括電信、電力、供水、供熱在內(nèi)的公共服務幾乎全由政府一手包辦。引入PPP模式后，私人部門開始承擔部分供給責任(賴丹馨和費方域，2010)[2]，成為重要的公共服務供給主體。公共服務供給主體格局由單一走向多元意味著私人部門在公共服務領域扮演越來越重要的角色。在PPP合作框架下，項目企業(yè)或私人部門會獲得一定范圍內(nèi)的壟斷經(jīng)營權(Evenhuis和Vickerman，2010)[3]。受利潤最大化驅使，私人部門傾向于制定壟斷高價(張水波等，2014)[4]，原有以政府補貼支撐的絕對低價機制走到盡頭，公眾尤其是收入較低的弱勢群體將因此失去可靠的公共服務保障。另一方面，市場結構變遷致使交叉補貼失去基礎。傳統(tǒng)體制下，公共服務領域普遍實行國有企業(yè)獨家壟斷經(jīng)營。不同業(yè)務、不同客戶群體之間的交叉補貼是維持普遍服務的主要物質(zhì)基礎。作為一種競爭性準入制度(仇保興和王俊豪，2014)[5]，PPP模式使各類社會資本可以通過項目特許權競爭繞開在位企業(yè)設置的市場壁壘，參與公共服務項目建設運營。國有企業(yè)獨家壟斷格局逐漸被多元主體競爭格局取代。市場份額下降、利潤攤薄使原有交叉補貼失去來源。總之，PPP模式下，原有普遍服務機制失效，重構普遍服務機制，建立與PPP模式相適應的普遍服務監(jiān)管體系已成為亟待解決的問題。

目前，PPP模式下的公共服務監(jiān)管呈現(xiàn)碎片化特征，缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管體系。Carmona(2010)[6]提出了包含戰(zhàn)略層面、戰(zhàn)術層面和操作層面的公共服務PPP模式監(jiān)管體系。王俊豪(2016)[7]提出，PPP模式下的公用事業(yè)監(jiān)管體系應包含監(jiān)管法律法規(guī)體系、監(jiān)管機構體系、監(jiān)管監(jiān)督體系和監(jiān)管績效評價體系四個部分。Braithwaite(2008)[8]認為，有效的監(jiān)管體系應由多個相互影響、協(xié)同共治的監(jiān)管子系統(tǒng)共同構成。受此啟發(fā)，本文將PPP模式下的普遍服務監(jiān)管體系視為包括監(jiān)管治理體系、監(jiān)管內(nèi)容體系和監(jiān)管政策工具體系在內(nèi)的三個協(xié)調(diào)互動的子系統(tǒng)的有機組合，如圖1所示。

圖1 PPP模式下的普遍服務監(jiān)管體系

供熱行業(yè)作為典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)供熱普遍服務同樣面臨PPP模式所帶來的巨大沖擊。首先，PPP模式引發(fā)城鎮(zhèn)供熱價格水平上漲，致使低收入群體失去供熱服務保障。逐利動機驅使下，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)會憑借壟斷優(yōu)勢抬高價格水平。Agrel和Bogetoft(2000)[9]指出,與天然氣和電力行業(yè)相比，城鎮(zhèn)供熱具有更強的自然壟斷屬性，私人部門更容易實施壟斷高價損害消費者利益。Gatautis(2004)[10]對立陶宛的城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管實踐研究表明，私營城鎮(zhèn)供熱企業(yè)更容易憑借其壟斷勢力抬升供熱服務價格，由此損害消費者利益，也增加了監(jiān)管難度。價格水平上漲的結果是收入水平較低的弱勢群體，包括困難企業(yè)職工、下崗職工、沒有勞動能力的傷殘人士、特困戶等被排斥在供熱系統(tǒng)之外，無法獲得供熱服務，失去供熱服務保障。其次，PPP模式引發(fā)選擇性供給，致使高成本地區(qū)居民無法獲得供熱服務。PPP模式下，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)積極參與成本低、利潤高的項目經(jīng)營，而對成本高、利潤低的項目缺乏積極性。由于歷史原因和現(xiàn)實條件約束，城市供熱片區(qū)之間的邊緣地帶、人口相對稀疏的周邊地區(qū)、低收入群體聚集地區(qū)仍未接入供熱網(wǎng)絡，相關供熱項目運營成本較高，難以獲得預期利潤，甚至會出現(xiàn)虧損，私人部門缺乏投資積極性，片區(qū)內(nèi)居民難以獲得供熱服務。最后，PPP模式引發(fā)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)投機行為，致使供熱服務質(zhì)量難以保證。PPP模式下，項目企業(yè)尤其是民營企業(yè)具有很強的營利動機。一般而言，較高的城鎮(zhèn)供熱服務質(zhì)量意味著較高的經(jīng)營成本，為了獲取較多利潤，供熱企業(yè)會憑借其信息優(yōu)勢實施降低服務質(zhì)量的投機行為。此外，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)還會出于競爭目的而有意實施質(zhì)量歧視行為。于左等(2013)[11]對典型城市的城鎮(zhèn)供熱服務質(zhì)量不達標問題進行了分析。結果顯示，民營供熱企業(yè)的逐利屬性更為突出，并且為了排斥競爭，垂直一體化供熱企業(yè)會對下游熱力企業(yè)實行歧視性供給，由此引發(fā)城鎮(zhèn)供熱服務質(zhì)量問題。為此，強化普遍服務監(jiān)管,探索適合城鎮(zhèn)供熱PPP模式的普遍服務監(jiān)管體系具有很強的現(xiàn)實意義。

從現(xiàn)有文獻看，城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管研究多集中于行業(yè)準入監(jiān)管(Palm，2007[12]；Hawkey et al.，2013[13])、價格監(jiān)管(Becchis et al.，2005[14]；Westin和Lagergren，2002[15]；Munksgaard et al.，2005[16])和污染物排放監(jiān)管(Ericsson et al.,2004[17]；Sarma和Bazbaue，2016[18])等領域，城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管研究較少，相關研究主要從體制改革過程中出現(xiàn)的弱勢群體供熱服務保障缺失問題入手，探討其原因和相應的監(jiān)管政策。就弱勢群體供熱服務保障缺失的原因而言，一些研究將其歸結為市場化改革目標定位存在偏差，認為以商品化取代福利供熱忽略了供熱服務的公益屬性(周達，2010[19]；曹建軍，2011[20])；一些研究則將其歸結為城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管制度存在缺陷(徐月賓和張秀蘭，2006)[21]，認為在政府退出、社會資本進入過程中，缺乏相應的定價制度、補貼制度和其他互補性制度安排(徐毅夫，2001[22]；馮中越和穆慧敏，2006[23])。從制度變遷角度看，以帶有身份色彩的福利供熱體制為起點，由強勢利益集團主導的體制改革必然出現(xiàn)不當群體偏向，缺少話語權的弱勢群體由此失去供熱服務保障(唐要家和徐燕，2016)[24]。因此，只有建立與市場化改革相適應的監(jiān)管體系(郭漢丁，2015[25]；唐要家，2016[26])，才能保障城鎮(zhèn)供熱普遍服務水平。

綜上所述，已有研究雖然從弱勢群體供熱保障問題入手，對相應的監(jiān)管機制進行有益探討。但是，這些研究沒有明確城鎮(zhèn)供熱普遍服務概念和內(nèi)涵，未構建統(tǒng)一的普遍服務監(jiān)管框架，對普遍服務監(jiān)管效果的研究尚屬空白。再者，由于行業(yè)數(shù)據(jù)缺乏，現(xiàn)有研究多以定性分析為主，定量分析較少。與已有研究相比，本文的邊際貢獻在于：在PPP模式下，明確界定城鎮(zhèn)供熱普遍服務內(nèi)涵，并以此為基礎構建包含監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管治理和監(jiān)管政策工具在內(nèi)的城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管體系；使用1997-2016年北方我國14省(自治區(qū)、直轄市)城鎮(zhèn)供熱行業(yè)數(shù)據(jù)構建面板模型，對現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管機制的普遍服務效果進行實證研究，進而針對性地提出完善城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管體系的政策建議。

二 城鎮(zhèn)供熱普遍服務的內(nèi)涵與監(jiān)管框架

(一)城鎮(zhèn)供熱普遍服務的內(nèi)涵

王俊豪(2009)[27]研究認為壟斷性產(chǎn)業(yè)普遍服務是政府為保障全體居民的基本權利而通過相關法律法規(guī)促使壟斷性產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者以可承受的價格向全體居民提供無差別的公共服務。具體到城鎮(zhèn)供熱行業(yè)，普遍服務是政府通過一定的政策措施促使城鎮(zhèn)供熱企業(yè)以可承受的價格向包括弱勢群體在內(nèi)的所有消費者提供有質(zhì)量保證的供熱服務。其內(nèi)涵至少包括三個層次：一是全面提供供熱服務，即城鎮(zhèn)供熱企業(yè)必須實現(xiàn)所服務區(qū)域內(nèi)供熱設施的全面覆蓋，保證所有用戶都能獲得城鎮(zhèn)供熱服務；二是以可承受的價格提供供熱服務，即政府監(jiān)管者必須對居民用熱價格進行必要的限制，在維持供熱企業(yè)財務平衡的基礎上，將熱價控制在絕大多數(shù)居民能夠承受的范圍之內(nèi)；三是向各類用戶非歧視性地提供供熱服務，即對區(qū)域內(nèi)各類用戶，不論其位置遠近、收入高低，供熱企業(yè)都應當為其提供價格與質(zhì)量無差別的供熱服務。

(二)PPP模式下的城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管框架

1.監(jiān)管內(nèi)容。城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管內(nèi)容主要有價格監(jiān)管和服務質(zhì)量監(jiān)管。PPP模式下，價格在熱力資源分配中起決定性作用。為了防止項目企業(yè)憑借其壟斷勢力抬高供熱服務價格，致使低收入群體無法獲得供熱服務，政府依據(jù)保本微利原則，控制供熱服務價格水平?？煽康姆召|(zhì)量是城鎮(zhèn)供熱普遍服務的基礎性要求。在鼓勵城鎮(zhèn)供熱基礎設施投資的同時，監(jiān)管者依據(jù)室內(nèi)溫度、供熱時間、消費者投訴數(shù)等指標，強化服務質(zhì)量監(jiān)管。

需要注意的是，過于嚴格的價格監(jiān)管會誘發(fā)供熱企業(yè)降低服務質(zhì)量的投機行為,而過于嚴格的質(zhì)量監(jiān)管會推高價格或對投資產(chǎn)生負向激勵(楊萬中和蔣傳海，2018)[28]。因此，應適當權衡各項監(jiān)管內(nèi)容，以追求最佳總體監(jiān)管效果。

2.監(jiān)管政策工具。政府定價是最重要的城鎮(zhèn)供熱普遍服務政策工具。目前，供熱價格由地方政府制定，通常包括成本、利潤和稅金三部分。實踐中，由于缺乏統(tǒng)一的成本核算體系和明確的共同成本分攤標準，城鎮(zhèn)供熱價格通常以PPP項目企業(yè)上報的個別成本為基礎制定。這種帶有成本加成性質(zhì)的定價方式往往會引發(fā)熱價的非正常上漲(梁雪峰，1999)[29]。政府補貼是城鎮(zhèn)供熱常用的普遍服務政策工具之一。我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱普遍服務補貼有兩種：對供熱企業(yè)的政策性補貼和對居民的用熱補貼。執(zhí)行低價、向高成本地區(qū)擴展供熱網(wǎng)絡、減免困難群體熱費等普遍服務政策會推高企業(yè)經(jīng)營成本，影響其正常經(jīng)營。為了維持供熱服務的連續(xù)性，政府需要對供熱企業(yè)進行補貼?，F(xiàn)行居民用熱補貼主要面向包括公務員、事業(yè)單位職工和部分國有企業(yè)職工在內(nèi)的“泛公務員”群體。由于將大量的自由職業(yè)者、非公企業(yè)職工、農(nóng)民排斥在外，現(xiàn)行居民用熱補貼制度顯失公平，其效果也備受質(zhì)疑。據(jù)估計(唐要家和徐燕，2016)[24]，2012年我國北方16省的5.3億人口中，有一半以上無法獲得供熱補貼。僅占用熱總人口6.03%的“泛公務員”群體所得用熱補貼平均占其用熱支出50%以上，遠高于其他群體。除政府定價和補貼外，還有針對部分低保戶或貧困戶的臨時性救助及鼓勵城鎮(zhèn)供熱企業(yè)承擔普遍服務責任的以熱定電、減免稅收、融資扶持等監(jiān)管政策工具。

3.監(jiān)管治理體系。城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管治理體系由監(jiān)管法規(guī)體系、監(jiān)管機構體系、監(jiān)管監(jiān)督體系和監(jiān)管績效評價體系四部分組成。監(jiān)管法規(guī)體系是城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管治理體系的基礎。目前，我國城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管主要依據(jù)國務院和相關部委發(fā)布的政策文件實施。由于位階較低，權威性不高，這些政策性文件很難為城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管提供有力的法理支持。監(jiān)管機構是監(jiān)管政策的實施主體，是監(jiān)管治理體系的中心。目前，我國城鎮(zhèn)供熱實行多頭交叉監(jiān)管。發(fā)改委、規(guī)劃、財政、建設、物價、民政等政府部門都根據(jù)本部門管理權限，分別承擔一定的普遍服務監(jiān)管職能。在多頭交叉監(jiān)管機制下，監(jiān)管職能相對分散，各平行部門之間互不統(tǒng)屬、缺乏協(xié)調(diào)，往往產(chǎn)生較高的監(jiān)管成本。監(jiān)管監(jiān)督體系是防止監(jiān)管裁量權濫用，確保監(jiān)管效能的基本條件。目前，我國城市公用事業(yè)監(jiān)管監(jiān)督體系還很不完善，縱向分級監(jiān)督和橫向同級監(jiān)督都存在不同程度的缺位。社會監(jiān)督也常因為缺乏有效的監(jiān)督方式而流于形式(王俊豪，2016)[7]。作為監(jiān)管治理體系的重要組成部分，監(jiān)管績效評價體系通過對監(jiān)管結果的客觀評價與反饋促成監(jiān)管體系的不斷完善。目前，我國城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管績效評價體系還很不健全。既缺乏統(tǒng)一的評價指標體系，又缺少相對獨立的評價機構和科學合理的評價方法，其結果很難全面、準確地反映普遍服務監(jiān)管效果。

三 PPP模式下城鎮(zhèn)供熱普遍服務的監(jiān)管效果檢驗

在PPP模式下，我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)面臨著如何實現(xiàn)普遍服務的現(xiàn)實問題。由于現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管機制還遠未完善，很難保證監(jiān)管效果。為針對性地探討城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管政策，本文擬對現(xiàn)有城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管效果進行實證檢驗。

(一)變量說明

1.被解釋變量。國內(nèi)外學者對普遍服務內(nèi)涵的認識基本一致，即普遍服務應包含三項基本要求：可獲得性、低價和質(zhì)量保證(王俊豪，2009[27]；讓·雅克·拉豐，2001[30]；肖興志，2008[31])。就城鎮(zhèn)供熱普遍服務而言，供熱服務覆蓋率是衡量供熱服務可獲得性的常用指標；熱價水平是衡量是否低價的最重要指標；室內(nèi)溫度、供熱時間、顧客投訴數(shù)則是衡量服務質(zhì)量的主要指標。由于地區(qū)差異，我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)尚未建立統(tǒng)一的服務質(zhì)量檢測體系，室內(nèi)溫度、供熱時間、顧客投訴等服務質(zhì)量數(shù)據(jù)比較缺乏。為此，本文以熱價水平和供熱服務覆蓋率作為衡量城鎮(zhèn)供熱普遍服務水平的主要指標。目前，我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)依據(jù)業(yè)務環(huán)節(jié)實行分級熱價監(jiān)管，熱力出廠價格、管輸價格和銷售價格都受到政府監(jiān)管。因為缺乏熱力管輸價格和銷售價格數(shù)據(jù)，所以本文以熱力出廠價格作為衡量普遍服務水平的價格指標。在我國，熱電聯(lián)產(chǎn)是最重要的城鎮(zhèn)供熱方式。鑒于很難找到單獨的熱力出廠價格數(shù)據(jù)，本文使用電力、熱力生產(chǎn)供應業(yè)產(chǎn)品出廠價格近似替代熱力出廠價格。本文以集中供熱覆蓋率作為供熱服務覆蓋率的衡量指標，集中供熱覆蓋率使用城鎮(zhèn)居民住宅集中供熱面積與住宅總面積的比值測度。

2.解釋變量。為了刻畫PPP模式下城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管力度，本文借鑒肖興志和孫陽(2006)[32]的方法，從PPP法律法規(guī)體系、PPP管理機構設置和PPP主體發(fā)育程度三個維度設置城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管指標。從法律法規(guī)體系來看，2004年，原建設部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2004年第126號)，對城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營的管理機構、原則和責任分擔、監(jiān)督作了原則性規(guī)定。這是首部城市公用事業(yè)特許經(jīng)營法規(guī)。為了進一步鼓勵、引導社會資本投資，2014年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合多個部門發(fā)布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》。2015年，國家發(fā)展改革委、財政部等6部門又聯(lián)合發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，城市公用事業(yè)PPP法律法規(guī)體系進一步完善。因此，本文將PPP法律法規(guī)體系變量賦值如下：2004年之前為0，2004-2014年為0.5，2015年之后為1。從PPP管理機構設置來看，城鎮(zhèn)供熱行業(yè)的PPP一直由國家發(fā)展改革委、財政部與建設部等多個部門協(xié)同管理。2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，明確建設部和地方建設主管部門作為市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的主管部門，負責特許經(jīng)營活動的指導和監(jiān)督工作。自2014年以來，雖然國家發(fā)展改革委和財政部分工負責PPP的政策制定和宏觀管理工作，但建設部和地方建設主管部門仍是包括城鎮(zhèn)供熱在內(nèi)的市政公用事業(yè)PPP監(jiān)管部門。因此，本文將PPP監(jiān)管機構變量賦值如下：2004年之前為0.5，2004之后為1。從PPP主體發(fā)育程度來看，得益于從20世紀90年代開始的城市公用事業(yè)市場化改革，部分城鎮(zhèn)供熱企業(yè)開始實行政企分離，逐步成為獨立經(jīng)營的市場主體。2003年，建設部聯(lián)合多個部門發(fā)布《關于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導意見》(建城[2003]148號)，明確提出深化國有供熱企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，引導非公有資本參與城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營，國有城鎮(zhèn)供熱企業(yè)改革全面展開。因此，本文將PPP主體發(fā)育程度變量賦值如下:2003年之前為0.5，2003年之后為1。

3.控制變量。由于資源稟賦約束，目前我國城鎮(zhèn)供熱仍然以煤炭為主，煤炭支出是城鎮(zhèn)供熱企業(yè)最重要的成本組成部分，對熱力出廠價格具有顯著影響。此外，人力成本也是城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的主要成本。因此，本文將煤炭價格指數(shù)和測度人力成本大小的城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)作為熱力出廠價格分析中的控制變量。鑒于可支配收入往往對改善居民居住條件具有決定性影響，所以本文將城鎮(zhèn)居民人均實際可支配收入也作為城鎮(zhèn)供熱覆蓋率分析中的控制變量。

(二)基本假定

PPP模式本身即是一種競爭性選優(yōu)機制，PPP項目招投標的結果是效率較高的競標企業(yè)獲得項目經(jīng)營權，為項目高效運營打下基礎。充分競爭的項目招投標能夠迫使競標企業(yè)依據(jù)自身真實成本上報供熱服務價格，從而遏制壟斷高價。此外，在項目運營過程中，監(jiān)管者將根據(jù)項目企業(yè)上報的成本信息，結合第三方機構的成本監(jiān)審結果，周期性調(diào)整供熱服務價格，從而在維持項目企業(yè)財務平衡的基礎上將供熱服務價格控制在較低水平。以壟斷經(jīng)營為起點，隨著PPP模式的逐步完善，供熱服務實際價格水平將逐步下降。因此，提出假說H1：

H1：PPP模式下良好的監(jiān)管能夠降低供熱服務實際價格水平。

我國城鎮(zhèn)供熱行業(yè)的最大問題是，以政府為唯一主體的傳統(tǒng)投融資機制造成了投資瓶頸，嚴重制約了城鎮(zhèn)供熱行業(yè)規(guī)模擴張。作為一種融資模式，PPP為各類社會資本參與城鎮(zhèn)供熱生產(chǎn)經(jīng)營開辟了渠道，可以消除投資瓶頸，擴大行業(yè)規(guī)模，讓更多居民享受到城鎮(zhèn)供熱服務。因此，提出假說H2：

H2：PPP模式下良好的監(jiān)管能夠提高供熱服務覆蓋率。

(三)模型構建

本文借鑒Cubbin和Stern(2004)[33]的電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管績效分析方法，根據(jù)我國城鎮(zhèn)供熱普遍服務實際情況，建立省際面板模型。由于數(shù)據(jù)約束，本文僅選取了部分指標衡量城鎮(zhèn)供熱普遍服務水平。為了解決因遺漏變量而產(chǎn)生的內(nèi)生性問題，考慮到城鎮(zhèn)供熱價格水平和供熱服務覆蓋率的連續(xù)性，本文引入其一階滯后項，構建動態(tài)面板模型。

城鎮(zhèn)供熱服務價格模型為：

rji, t=α+β1rji, t-1+β2mji, t+β3czcpii, t+β4JGi, t+ui+εi, t

(1)

其中，rji, t是指熱力產(chǎn)品出廠價格指數(shù)；rji, t-1為熱力產(chǎn)品出廠價格指數(shù)的一階滯后項。JGi, t是衡量PPP監(jiān)管力度的指標，系數(shù)預期為負。mji, t是指煤炭出廠價格指數(shù)，czcpii, t是指城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)，兩者的系數(shù)預期為正。

城鎮(zhèn)供熱服務覆蓋率模型為：

fgli, t=α+β1fgli, t-1+β2lnsri, t+β3JGi, t+ui+εi, t

(2)

其中，fgli, t是指供熱服務覆蓋率；fgli, t-1為供熱服務覆蓋率的一階滯后項；lnsri, t是指取自然對數(shù)形式的城鎮(zhèn)居民實際人均可支配收入(單位：元)；隨著居民實際可支配收入的增長，將有更多居民改善居住條件，接入供熱網(wǎng)絡，所以控制變量lnsri, t的系數(shù)預期為正。該模型中，JGi, t的系數(shù)預期也為正。

(四)數(shù)據(jù)來源

本文選取1997-2016年我國北方14省(自治區(qū)、直轄市)(1)14省(自治區(qū)、直轄市)分別為北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、寧夏、新疆。由于青海、西藏兩省的相關數(shù)據(jù)缺失較多，所以未列入樣本。的城鎮(zhèn)供熱行業(yè)年度相關數(shù)據(jù)。其中，電力、熱力出廠價格指數(shù)和煤炭出廠價格指數(shù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》和各省統(tǒng)計年鑒，煤炭價格指數(shù)的個別缺失數(shù)據(jù)使用當年燃料動力購進價格指數(shù)替代；電力、熱力出廠價格指數(shù)的個別缺失數(shù)據(jù)使用當年電力工業(yè)品出廠價格指數(shù)替代。城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。以上三類價格指數(shù)均以1996年為基期進行折算。城鎮(zhèn)住宅集中供熱面積數(shù)據(jù)主要來自《中國城市建設年鑒》，部分(1997-1998年)數(shù)據(jù)來自各省統(tǒng)計年鑒或年度經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。城鎮(zhèn)居民住宅總面積通過《中國統(tǒng)計年鑒》和各省統(tǒng)計年鑒中的城鎮(zhèn)人均住宅面積和城鎮(zhèn)人口總數(shù)(單位：萬人)乘積獲得。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》，使用城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)進行折算得到城鎮(zhèn)居民實際人均可支配收入。

主要變量的數(shù)據(jù)描述見表1。

表1 主要變量數(shù)據(jù)描述

(五)實證結果分析

本文使用計量軟件stata12.0對面板模型進行回歸分析。為了避免出現(xiàn)偽回歸問題，根據(jù)T>n的數(shù)據(jù)特性，使用LLC和ADF-fisher兩種檢驗方法對監(jiān)管力度之外的變量序列進行單位根檢驗。并根據(jù)檢驗結果對未通過單位根檢驗的變量進行協(xié)整檢驗?？紤]到數(shù)據(jù)可能存在組間異方差、組內(nèi)自相關和組間同期相關情形，先使用沃爾德檢驗法和Breusch-Pagan LM檢驗法進行組間異方差、組內(nèi)自相關和組間同期相關檢驗，根據(jù)檢驗結果選擇相應的回歸方法。

單位根檢驗結果表明，所有變量均通過了協(xié)整檢驗，即所有變量序列都是平穩(wěn)的，不會出現(xiàn)偽回歸問題。沃爾德檢驗和Breusch-Pagan LM檢驗結果顯示，兩組數(shù)據(jù)均存在組間異方差、組內(nèi)自相關和組間同期相關情形。針對組間異方差、組內(nèi)自相關和組間同期相關情形，全面FGLS估計最有效率。因此，本文首先運用全面FGLS法進行回歸，作為基準參照。對包含被解釋變量滯后項的動態(tài)面板而言，動態(tài)面板偏差會影響估計結果的一致性。考慮到T>n的樣本數(shù)據(jù)特征，其動態(tài)面板偏差較小，可以通過LSDVC(面板偏差校正)法獲得一致估計(Kiviet，1995[34]；Owen和Judson，1999[35]；文雁兵，2015[36])。 LSDVC法要求變量嚴格外生，因此本文首先對模型進行DWH檢驗。DWH檢驗結果顯示，接受原假設，認為變量符合外生性要求，故可使用LSDVC法進行估計。此外，考慮到廣義矩估計(GMM)在處理內(nèi)生性動態(tài)面板模型中的廣泛適用性(王藝明和蔡昌達，2013)[37]，且在有限樣本下，結合差分GMM和水平GMM的系統(tǒng)GMM估計更有效率(方紅生和張軍，2009[38]；Che et al.，2013[39])，故本文同時提供系統(tǒng)GMM法的回歸結果。回歸結果如表2所示。

表2 PPP模式下城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管效果檢驗

(續(xù)上表)

解釋變量模型(1)FGLSGMMLSDVC模型(2)FGLSGMMLSDVCL.rj0.907???0.936???0.987???(76.79)(33.57)(37.87)mj0.602???0.607???0.046???(12.89)(2.48)(3.54)czcpi0.323???0.093?-0.021(1.74)(1.81)(-1.37)常數(shù)項0.304???0.367???-0.481???-0.486???(5.54)(4.10)(-9.33)(-4.29)Var(1)0.0760.033Var(2)0.3490.269Hansen-test0.3980.941

注：括號內(nèi)數(shù)值為Z值，***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。下表同。

表2中模型(1)為價格模型的回歸結果。三種方法的估計結果基本一致。PPP模式下，監(jiān)管對城鎮(zhèn)供熱服務價格水平的影響較為顯著，但其符號顯著為正，與預期相反。說明PPP模式下，現(xiàn)有監(jiān)管不但未有效遏制供熱服務價格上漲，反而推動了熱價上漲。出現(xiàn)這種結果的原因可能是現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱服務定價機制不合理。由于缺乏統(tǒng)一的成本核算體系和明確的共同成本分攤標準，在信息不對稱情形下，政府價格主管部門只能被動地按照項目企業(yè)上報的成本，根據(jù)“成本+利潤+稅金”原則確定最終熱價。這種具有“實報實銷”性質(zhì)的成本加成定價方式不但難以降低價格水平，反而誘發(fā)供熱企業(yè)的無效成本擴張，最終推動熱價水平上漲。

表2中模型(2)為覆蓋率模型的回歸結果。三種方法的估計系數(shù)非常接近，符號相同：PPP模式下，監(jiān)管能夠對城鎮(zhèn)供熱服務覆蓋率產(chǎn)生顯著影響，但其符號與預期相反。這表明PPP模式下，監(jiān)管不但沒有提升城鎮(zhèn)供熱服務覆蓋率，反而顯著降低了城鎮(zhèn)供熱覆蓋率。即在PPP模式下，以營利為首要目標的城鎮(zhèn)供熱企業(yè)并未承擔應有的普遍服務責任，沒有積極提升供熱服務覆蓋率，缺乏城鎮(zhèn)供熱服務保障的居民比例上升了。一種可能的解釋是，實踐中普遍服務監(jiān)管政策出現(xiàn)了較大的偏差。信息不對稱導致對企業(yè)的普遍服務補貼并沒有被真正用于城鎮(zhèn)供熱基礎設施投資。由于“泛公務員群體”大多早已被納入城鎮(zhèn)供熱管網(wǎng)系統(tǒng)，以其為主要對象的居民用熱補貼不會顯著提升供熱覆蓋率。同時，針對弱勢群體的用熱補貼，因為范圍狹窄、標準較低而難以顯著增加入網(wǎng)用熱人口比例。在政府財政緊張情形下，上述兩類低效率補貼因占用了大量城鎮(zhèn)供熱財政支出而阻礙了城鎮(zhèn)供熱管網(wǎng)正常擴張。這也從側面印證了信息不對稱會弱化公用基礎設施網(wǎng)絡投資激勵(拉豐和張昕竹，2004)[40]的結論。

(六)穩(wěn)健性討論

為了檢驗回歸結果的穩(wěn)健性，本文在使用不同回歸方法的同時，引入解釋變量和被解釋變量的替代性指標，對上述模型再次進行驗證。(1)使用面板校正標準誤差法(PCSE)和自助法(Bootstrap)對上述兩個模型進行估計，估計結果基本一致。(2)除城鎮(zhèn)供熱服務實際價格水平之外，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的資產(chǎn)利潤率也能在一定程上反映PPP模式下的普遍服務監(jiān)管效果。因此，本文將城鎮(zhèn)供熱企業(yè)資產(chǎn)利潤率作為供熱服務價格水平的替代性指標進行回歸。(3)以歷年國家立法機關和各部委發(fā)布的與城鎮(zhèn)供熱密切相關的法律法規(guī)和政策性文件總數(shù)作為PPP模式下監(jiān)管的替代指標，分別對兩個模型進行回歸。替代性指標的回歸結果與上文結果基本一致。說明估計結果具有較好的穩(wěn)健性。穩(wěn)健性檢驗結果見表3-表5。

表3 面板校正標準誤差法和自助法的回歸結果

表4 以資產(chǎn)利潤率為被解釋變量的回歸結果

(續(xù)上表)

解釋變量模型(1)FGLSGMMLSDVCVar(1)0.025Var(2)0.837Hansen-test0.766

表5 以政策文件數(shù)作為解釋變量的回歸結果

四 結論與政策建議

福利供熱體制下，政府是唯一的普遍服務責任主體，通過國有企業(yè)壟斷經(jīng)營、單位付費以及相關配套制度安排解決城鎮(zhèn)供熱普遍服務問題。城鎮(zhèn)供熱實行市場化改革，引入PPP模式之后，原有的普遍服務機制逐漸失效。在供熱企業(yè)以營利為首要目標、熱力資源根據(jù)商品交易原則分配背景下，弱勢群體失去供熱服務保障。為此，建立完善的城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管機制成為急需解決的問題。為了探討與PPP模式相適應的城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管機制，本文選取1997-2016年我國北方14省(自治區(qū)、直轄市)相關數(shù)據(jù)，構建省際面板模型對PPP模式下現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管效果進行檢驗。結果顯示，PPP模式下現(xiàn)行城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管效果并不理想：一方面，現(xiàn)有監(jiān)管機制不但沒有降低城鎮(zhèn)供熱服務價格水平，反而顯著推動了價格上漲；另一方面，現(xiàn)有監(jiān)管機制也未能顯著提升城鎮(zhèn)供熱覆蓋率。本文認為，正是以城鎮(zhèn)供熱企業(yè)上報成本為定價基礎的成本加成定價機制導致了熱價水平的上漲。同時，信息不對稱致使對城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的政策性補貼偏離了擴大熱網(wǎng)投資的普遍服務目標，居民用熱補貼也因為補貼范圍和補貼標準失當而未能顯著提升城鎮(zhèn)供熱覆蓋率。

基于本文結論的政策建議：

1.加強城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的成本監(jiān)審。有效的成本監(jiān)審是城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管的基礎性條件。首先，應當完善城鎮(zhèn)供熱企業(yè)財務管理制度，在明確共同成本分攤標準、建立統(tǒng)一資產(chǎn)核算體系的基礎上，推動城鎮(zhèn)供熱企業(yè)以業(yè)務內(nèi)容為依據(jù)，遵循權責發(fā)生制、相關性和分類核算原則實現(xiàn)業(yè)務成本的公平分攤和獨立核算。其次，為了防止成本監(jiān)審中的監(jiān)管俘虜問題，應當聘請相應資質(zhì)的、獨立的第三方機構，對城鎮(zhèn)供熱企業(yè)進行客觀、公正的成本監(jiān)審。最后，建立完善的成本信息公開制度，在規(guī)定期限內(nèi)，通過書面公告、網(wǎng)絡平臺或移動終端軟件等多樣化渠道向利益相關者和社會公眾公開成本監(jiān)審結果，接受監(jiān)督。

2.轉變城鎮(zhèn)供熱定價機制。一是改變以城鎮(zhèn)供熱企業(yè)上報成本為基礎的定價方式，實行激勵性定價機制?？稍谕晟瞥擎?zhèn)供熱企業(yè)財務管理制度基礎上實行標桿價格監(jiān)管，以本地區(qū)所有同類城鎮(zhèn)供熱PPP項目企業(yè)的平均成本為基礎，制定標桿價格，并根據(jù)被監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率狀況和經(jīng)營條件的變化對標桿價格進行周期性調(diào)整，從而激勵城鎮(zhèn)供熱企業(yè)為獲取更多利潤而主動改進生產(chǎn)經(jīng)營效率，為最終控制城鎮(zhèn)供熱服務價格水平奠定基礎。二是理順價格關系，完善煤(氣)熱價格聯(lián)動制度。在價格雙軌制情形下，煤(氣)價格上漲所引發(fā)的城鎮(zhèn)供熱成本價格“倒掛”現(xiàn)象掩蓋了被監(jiān)管企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營虧損，嚴重降低政策性補貼的效率。實行煤(氣)熱價格聯(lián)動制度可在一定程度上消除信息不對稱，減少對城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的政策性補貼，提升普遍服務效率。國家發(fā)展改革委于2005年發(fā)布的《關于建立煤熱價格聯(lián)動機制的指導意見》，至今并未真正落實。為此，各地政府應結合本地實際，制定和完善本地煤(氣)熱價格聯(lián)動管理辦法，促使煤(氣)熱價格聯(lián)動機制的落地實施。

3.優(yōu)化城鎮(zhèn)供熱普遍服務補貼政策。一是調(diào)整對城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的政策性補貼。在轉變定價方式和強化成本監(jiān)審的基礎上，合理估算被監(jiān)管企業(yè)為實現(xiàn)普遍服務面臨的虧損?？梢愿鶕?jù)本地城鎮(zhèn)供熱實際，使用成本代理模型確定對供熱企業(yè)的補貼數(shù)額。對于生產(chǎn)經(jīng)營虧損和政策性虧損確實難以區(qū)分的情形，應合理確定補貼比例，一部分虧損應由城鎮(zhèn)供熱企業(yè)自行消化。積極探索“以獎代補”政策。二是調(diào)整居民用熱補貼政策。一方面，通過調(diào)整補貼范圍和補貼標準將居民用熱補貼重點從“泛公務員”群體轉向弱勢群體。逐步將包括下崗職工、民營企業(yè)職工、農(nóng)民在內(nèi)的弱勢群體納入居民用熱補貼范圍，提高補貼標準；同時降低對“泛公務員”群體的補貼標準。以居民收入水平而非崗位等級確定補貼數(shù)額。另一方面，建立弱勢群體供熱服務保障制度。將民政部門的臨時性供熱救助或取暖補貼與財政部門的居民用熱補貼并軌管理。以財政撥款為主，多方面籌集資金，建立弱勢群體供熱服務保障基金。依據(jù)居民收入狀況建立分級、分類的弱勢群體供熱服務補貼檔案。

4.建立城鎮(zhèn)供熱普遍服務基金制度。PPP模式下的城鎮(zhèn)供熱普遍服務最終還需依靠資金投入。應以財政資金為引導，通過多種渠道籌集資金，建立城鎮(zhèn)供熱普遍服務基金。所有城鎮(zhèn)供熱企業(yè)都應當依據(jù)自身經(jīng)營狀況繳納普遍服務費。建立城鎮(zhèn)供熱普遍服務基金賬戶，由政府財政部門統(tǒng)一管理，單列收入支出。在合理估算普遍服務成本的基礎上，科學設計普遍服務基金競標機制。為了降低總體實施成本，應將普遍服務納入城鎮(zhèn)供熱PPP項目競標過程，在選定社會資本方的同時監(jiān)督其履行普遍服務義務。

5.完善城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管體系。首先，完善普遍服務法規(guī)政策體系。國家立法機關應聯(lián)合城市公用事業(yè)主管部門盡快制定《城市公用事業(yè)法》或《城鎮(zhèn)供熱法》，通過相應的普遍服務條款明確政府部門和社會資本方的普遍服務義務邊界和履行方式，為城鎮(zhèn)供熱普遍服務提供必要的法理支持。其次，健全普遍服務監(jiān)管機構。在相對獨立的城鎮(zhèn)供熱監(jiān)管機構內(nèi)部設置專門的普遍服務科室，負責普遍服務監(jiān)管事務。再次，完善城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管監(jiān)督機制。建立包括立法機關、司法機關、行政機關、社會團體和民眾在內(nèi)的相互協(xié)同的綜合性普遍服務監(jiān)督體系。最后，建立城鎮(zhèn)供熱普遍服務監(jiān)管績效評價體系。各級政府應根據(jù)本地實際構建普遍服務監(jiān)管績效指標體系，建立相對獨立的普遍服務監(jiān)管績效評價機構，制定科學合理的普遍服務監(jiān)管績效評價方式和程序。