加強和創(chuàng)新見義勇為工作的思考
——以上海市為例

章明昌（上海市見義勇為基金會， 上海 200030）

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加強和創(chuàng)新見義勇為工作的思考
——以上海市為例

章明昌
（上海市見義勇為基金會， 上海 200030）

見義勇為、匡扶正義，是構建和諧社會的重要內容?，F(xiàn)階段各地的見義勇為工作正處在摸索發(fā)展之中，急需借助新時期深化社會治理和推進平安建設的契機，通過夯實三項工作基礎、制定四項規(guī)范標準、完善五項運作機制，著力提升工作水平。

見義勇為；工作；機制

2000年12月20日，時任福建省省長的習近平同志在出席全國見義勇為工作福建現(xiàn)場會時指出“見義勇為行為是光榮的，見義勇為精神是不朽的，見義勇為事業(yè)是高尚的”。

見義勇為人員，是無數(shù)生活在你我眾人身邊，恪守在平凡工作崗位的最普通的勞動者，且多是社區(qū)公益活動的熱心人、參與平安志愿服務的積極分子。他們樂意奉獻社會、熱情幫助他人、關心社會治安，面對兇狠的歹徒和突如其來的災難，能夠置個人安危于不顧，挺身而出，發(fā)出正義之聲，伸出援助之手，或制止犯罪、或勇斗歹徒、或協(xié)助破案、或臨危救人、或排險救災，用自己的血肉之軀奏響了一首首感動你我的英雄之曲，用浩然正氣生動詮釋了社會主義核心價值觀，他們舍生取義的正能義舉，將永遠被歷史和人民銘記。

見義勇為工作，是包括宣傳、表彰、獎勵見義勇為先進分子，撫慰保障、愛心資助見義勇為人員，保護見義勇為人員及家屬的合法權益，弘揚和倡導見義勇為精神，傳遞社會正能量，促進社會主義精神文明建設和構建社會主義和諧等諸多內容的一項重要工作。這既是上海市各級政府職能部門和見義勇為基金會應當全力做好的本職工作，也是需要全社會鼎力相助、支持的一項重要的社會性工作。

加強和創(chuàng)新見義勇為工作，要求上海市的見義勇為工作在原來的基礎上做得更實、做得更好，有所進步、有所突破。

一、上海市見義勇為工作的概況及簡析

上海的見義勇為工作始于1990年，先后由市公安局、市綜治辦負責。1999年5月起至2010年底，上海市把每月10日確定為“上海市見義勇為先進分子表彰宣傳日”；2011年起，調整為每年表彰2至3次。截止到2015年底，全市共表彰見義勇為先進人員5000余人。其中獲“全國見義勇為先進分子”榮譽稱號的有26人，獲“上海市見義勇為楷模榮譽”稱號的有2人，獲“上海市見義勇為先進分子”榮譽稱號的有1694人，另有7個群體、26人獲“上海市見義勇為先進群體”榮譽稱號，3500余人獲區(qū)級見義勇為者稱號。其中因見義勇為不幸犧牲的有49人、負重傷的有54人、負輕傷的有153人。全市共舉辦市級見義勇為先進表彰宣傳活動153次。

16年來，上海市用于見義勇為人員的獎勵、撫恤等費用約6000余萬元。有關部門還為部分見義勇為人員解決了政策許可范圍內的難點問題，基本消除了見義勇為人員的后顧之憂，避免了英雄“流血又流淚”情況的發(fā)生。

筆者通過對2010年以來被授予“上海市見義勇為先進分子（楷模/先進群體）”榮譽稱號的352名見義勇為人員分析，提供以下數(shù)據(jù)供大家參考：

（1）從人員性別看，男性325名，占92.3%，女性僅占7.7%。由此可見，在動員女性參與見義勇為，發(fā)揮女性強于男性的“細心、愛心、責任心”優(yōu)勢作用方面的潛力還是很大的。

（2）從年齡結構看，25歲以下的占7.9%，26歲至39歲占22.2%，40歲至59歲的占49.1%，60歲以上的占20.8%。由此可見，中老年人是見義勇為的主力軍，相關部門在宣傳動員青年人參與見義勇為方面顯然還做得不夠。

（3）從戶籍狀況看，上海市戶籍人口占72%，來滬人員占28%。由此可見，上海市居民在危急關頭勇于挺身而出的比例較高。在鼓勵“新上海人”主動參與見義勇為的工作方面，還有待調研改進和完善相應工作措施。

（4）從職業(yè)狀況看，社區(qū)干部占4%，農(nóng)村農(nóng)民占3.7%，單位員工占43.5%，私營業(yè)主及自由職業(yè)者占11.1%，安保人員占12.8%，在校學生占5.4%，退休人員占14.5%，其他占6%。由此可見，企業(yè)單位的“日常管教”、退休人員的“敢作勇為”、安保人員的“職業(yè)本能”及社區(qū)多倡導平安志愿服務活動等，都有助于促進參與見義勇為。

（5）從行為類別看，治安類占50.9%（其中制止違法犯罪的占14.5%，協(xié)助扭獲違法犯罪嫌疑人的占34.1%，提供線索協(xié)助破案件的占2.3%）；臨危救人的占36.1%（其中下河救人的情況占三分之二以上），協(xié)助搶險救災的占11.9%。由此可見，見義勇為行為的核心價值，還是緊扣著維護治安秩序主題，但在動員提供治安信息協(xié)助破案、打擊犯罪方面還有潛力可挖。

（6）從危險程度看，因見義勇為傷亡的比例高達18.2%（其中犧牲11人，占3.1%；重傷及致殘16人，占4.6%；輕傷37人，占10.51%）。由此可見，針對因實施見義勇為行為存在遭受意外傷害高危風險的情況，職能部門既要教育群眾增強自我保護意識，倡導“見義智為”，避免“盲目勇為”，又要堅持為見義勇為先進人員購買疊加式高額意外傷害保險，還要考慮提高傷殘人員的后續(xù)康復、撫慰等權益保障方面的待遇。

二、上海市見義勇為工作存在的主要問題

現(xiàn)階段上海市的見義勇為工作，尤其是2014年9月上海市見義勇為基金會（下簡稱“市基金會”）正式掛牌以來，總體運作狀況較之前的15年相比，有了明顯的改觀：一是扭轉了原來只有市綜治辦一名干部單打獨斗、兼而難管的局面。現(xiàn)在基金會有6名從政法系統(tǒng)退休的干部專門在籌劃和組織開展此項工作。二是打破了原來區(qū)（縣）申報、舉薦市級見義勇為先進分子的100%高審批率?，F(xiàn)在每次申報審批過程中，均有15%左右不符合條件的淘汰率，逐步提高了市級見義勇為先進分子的評審質量。三是改變了原來部分區(qū)（縣）綜治辦見義勇為工作弱化的狀況。在市基金會的影響和推動下，2015年虹口、嘉定、長寧、崇明、松江等5個區(qū)（縣）成立了見義勇為基金分會（下簡稱“基金分會”），夯實了部分區(qū)（縣）綜治部門做好見義勇為工作的組織建設基礎。但是影響和制約上海市見義勇為工作發(fā)展的難點問題還是不少。這主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.法制保障還不夠到位。上海市雖然在前幾年已經(jīng)開始立法調研，并擬定了《上海市見義勇為人員獎勵和保護條例》（草案建議稿），但時至今日仍然沒有納入市人大法工委的立法計劃。另外，從國家層面看，有關見義勇為工作的法律或行政法規(guī)至今也未出臺，使得目前的見義勇為工作既沒有“國家標準”也沒有“市級標準”，從而導致基層在見義勇為工作中，憑感情申報舉薦、憑經(jīng)驗審核確認、憑影響表彰獎勵、憑指示撫慰保護等隨意性的問題比較突出。同時，因見義勇為行為造成使自身或他人傷害和經(jīng)濟損失的賠（補）償問題，職能部門在見義勇為工作中的職責、操作程序等問題，也因缺失相應的法規(guī)保護而使得矛盾日漸凸顯。

2.基礎工作尚不夠扎實。長期以來，市和區(qū)（縣）兩級綜治辦雖然都有1名干部專管見義勇為工作，但1%的考核分值和繁重綜治工作事務，使得“專管”變成了“兼管”，“兼管”又變成了“應付”，“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的工作地位，使得專管干部沒有充足的精力做好此項工作，以致見義勇為工作一是“懸浮在上”，上級部門缺少立足基層組織之根，基層普遍存在見義勇為工作的觸角沒有伸展到街鎮(zhèn)和居村委的問題，基層發(fā)現(xiàn)見義勇為工作信息渠道不暢；二是“沒賬可查”，專管干部沒有建立完整的見義勇為基礎工作臺賬，普遍存在評選、表彰、獎勵見義勇為人員之后，沒有及時整理、積累相關工作資料的問題，以致給后續(xù)跟蹤關愛、撫慰見義勇為人員的工作帶來了不便。

3.運作機制還不夠順暢。市級、區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)三個層面，以及公安、綜治等有關部門在日常見義勇為工作中的職責不清晰、運作銜接不到位。一是既是“運動員”，又當“教練員”的問題突出。應當由行為發(fā)生地公安派出所為主調查取證、初步確認見義勇為行為事實的職責，時常被以所在地綜治部門為主替代。二是區(qū)（縣）綜治辦或基金分會充當“二傳手”角色的現(xiàn)象普遍。只是簡單地在街鎮(zhèn)申報材料上蓋章后轉遞給市基金會，沒有仔細把好審核之關，導致姓名差錯的情況時常發(fā)生。三是公安機關基層科所隊及民警結合警務工作主動發(fā)掘見義勇為信息線索的意識普遍淡薄，有的民警即使處置了與見義勇為相關的案事件也說不清事發(fā)過程，查不明關鍵事實，直接影響了見義勇為工作的開展。

4.評審褒獎工作尚不夠規(guī)范。首先，基層在正確認定見義勇為行為、準確評審和褒獎見義勇為先進分子方面出現(xiàn)較大的差異。由于缺失評審規(guī)范和獎勵標準，直接影響了市級見義勇為先進分子的評審結果，也拉開了同是區(qū)（縣）級先進分子之間的獎勵差距。其次，基層普遍對獎勵見義勇為行為與表彰見義勇為先進分子存在模糊認識，認為只要確認有見義勇為行為，就必須授予區(qū)（縣）級或市級先進分子的榮譽稱號，以致近幾年基層申報、舉薦市級見義勇為先進分子的數(shù)量是多了，但工作質量有不足之處。再次，市基金會成立來，在原來單一的“上海市見義勇為先進分子”榮譽稱號的基礎上，又先后增設了“上海市見義勇為先進群體”、“上海市見義勇為楷?！奔啊吧虾Ｊ幸娏x勇為好司機”等榮譽項目和相應的獎金，雖然比以前更貼近褒獎實際，但還沒有出臺相應的法規(guī)加以固定，尚未形成工作規(guī)范。

三、加強和創(chuàng)新上海市見義勇為工作的依據(jù)和建議

2005年11月22日，時任浙江省省委書記的習近平同志在浙江省見義勇為基金會成立十周年暨浙江省第十屆見義勇為先進分子表彰大會上的講話中要求各級黨委、政府“進一步加強新形勢下的見義勇為工作，把這項工作納入社會治安綜合治理和精神文明建設的總體規(guī)劃，抓好部署落實......，堅持專門工作與群眾路線相結合，把維護社會和諧穩(wěn)定的基礎深深地植根于人民群眾之中，進一步發(fā)揮人民群眾參與維護社會治安積極性，在全社會努力形成扶正祛邪、懲惡揚善，勇?lián)熑?、崇尚正義的良好社會氛圍” 。

2015年5月13日，上海市委常委、市委政法委書記姜平同志在第151次上海市見義勇為先進分子表彰大會上的講話，以及在2015年給中華見義勇為基金會主辦的《中華見義勇為》6月刊卷首語“崇尚見義勇為 關愛百姓英雄”中指出：“上海市各級黨委、政府和市見義勇為基金會，要進一步弘揚見義勇為精神，著力形成崇尚正義、互愛互助的社會風尚；進一步關愛見義勇為人員，著力提高獎勵保護工作水平；進一步擴大見義勇為效應，著力形成專群結合、群防群治的社會治安工作機制。充分發(fā)揮社會組織和市民群眾的作用，形成維護社會和諧穩(wěn)定的整體合力”。

據(jù)此，加強和創(chuàng)新上海市的見義勇為工作，除了有中央和市領導的指示精神作引領外，還急需借助當前深化社會治理和推進平安建設的契機，通過夯實三項工作基礎、制定四項規(guī)范標準、完善五項運作機制，提升上海市見義勇為工作的總體水平。

（一）夯實三項工作基礎（即延伸基層基礎觸角、落實基礎信息責任、建立基礎工作臺賬）

1．延伸基層基礎觸角。這是指要解決原先區(qū)（縣）見義勇為工作“懸浮在上”不接地氣的問題。建議街鎮(zhèn)綜治辦、公安派出所借助創(chuàng)新社會治理和加強基層基礎建設的有利契機，在基層原有平安工作站、綜治工作站、社區(qū)警務室的基礎上，吸納浙江和福建省在街鎮(zhèn)派出所設立“見義勇為工作站”和“見義勇為工作室”的經(jīng)驗，在原有“二站一室”的基礎上，再添加見義勇為工作職責，試點創(chuàng)建上?！叭径摇被鶎踊A組織體系的新模式。結合現(xiàn)階段中央政法委及公安部部署的“構建社區(qū)群防群治網(wǎng)絡”要求，齊頭推進社區(qū)平安志愿者服務工作和基層的見義勇為工作，延伸見義勇為基礎工作的觸角，以此夯實上海市見義勇為工作的根基。

2．落實基礎信息責任。各區(qū)（縣）街鎮(zhèn)綜治辦應當主動協(xié)同轄區(qū)公安派出所抓好見義勇為基礎信息工作。在原由一名綜治干部負責平安（綜治）工作站的基礎上，建議再明確一名分管社區(qū)警務及群防群治工作的派出所領導擔任“見義勇為工作站”的站長，指導、協(xié)調轄區(qū)內見義勇為工作。社區(qū)民警作為社區(qū)警務（見義勇為）工作室的負責人，負有指導社區(qū)治安協(xié)管人員結合日常社區(qū)警務和平安創(chuàng)建工作，做好見義勇為基礎信息收集工作的責任。同時，建議公安派出所明確社區(qū)民警還負有查證見義勇為信息線索，核實見義勇為人員身份信息，并對申報的見義勇為行為材料提出初步確認意見的責任。

3．建立基礎工作臺賬。一是建議抓緊整理過去10多年的紙質檔案材料，盡快“拾遺補缺”、為每個見義勇為人員建立比較完整的電子信息基礎臺賬，確保能夠隨時調閱清晰反映每個見義勇為先進人員的基本信息，為后續(xù)權益保障工作奠定基礎；二要建立市級和區(qū)（縣）見義勇為“大事記”工作制度。確保能夠比較全面、系統(tǒng)、準確地反映本區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)在某個時段所開展的重要工作或某件大事、要事；三要建立全市統(tǒng)一格式內容的半年度見義勇為工作情況、數(shù)據(jù)信息上報制度，及時整理、積累相應工作資料，徹底改變原來“沒賬可查”的基礎臺賬缺失問題，為全市總結、研析見義勇為工作提供詳實、客觀的資料。

（二）制定四項規(guī)范標準（即行為確認標準、風險評估標準、獎勵表彰標準、安撫慰問標準）

1．行為確認標準。不同等級的見義勇為行為確認標準，應當建立在相同的基本要素之上。相同的基本要素，應當包括違法犯罪的危害程度、涉及見義勇為案件的承辦單位級別、侵財案件的案值（含審擴）累計數(shù)額、災難事故或突發(fā)事件的嚴重狀態(tài)、見義勇為行為人遭受意外傷害或物損的狀況、見義勇為行為的正能效應（結果）等六個方面。市級層面的標準，應當由市見義勇為基金會擬定，市級層面的行為確認標準，肯定要明顯高于區(qū)（縣）層面的標準。

2．風險評估標準。建議各區(qū)（縣）綜治部門、基金分會應當在舉薦見義勇為先進候選人之前，建立風險評估制度，并制定統(tǒng)一且沒等級之分的風險評估標準。該標準內容中應包括：擬舉薦評先的見義勇為候選人是否表現(xiàn)良好？近5年內有無犯罪行為？本人及家屬是否無怨無悔見義勇為？若是境外人員的，還必須吸納出入境管理、國家安全和維穩(wěn)部門的政審意見，確保候選人被評上先進、給了榮譽之后，不會衍生亂提非分要求及糾纏鬧訪等問題，確保見義勇為先進分子有較好的榜樣示范效應和較高的正能量宣傳弘揚效應。

3．獎勵表彰標準。市級層面的獎勵表彰標準，由市見義勇為基金會依據(jù)見義勇為行為所涉案件和災難事故的性質（一般、重特大）、見義勇為行為所起作用的大?。ㄉ婕敖饩热嗣鼣?shù)、協(xié)破案件數(shù)、累計案值數(shù)、扭獲對象數(shù)、避免物損數(shù)等）、見義勇為行為所激起的社會正能量效應（涉及媒體關注度、社會影響度、領導批示等）以及授予的榮譽稱號（見義勇為楷模、先進分子、先進群體等）來統(tǒng)一制定。區(qū)（縣）級層面的獎勵表彰標準，原則上由各區(qū)（縣）根據(jù)地區(qū)實際自行制定。

4．安撫慰問標準。市級層面的安撫慰問標準，也由市見義勇為基金會依據(jù)2013年8月30日“兩院三部”（最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部）發(fā)布的《人體損傷程度鑒定標準》等法規(guī)，綜合考慮行為人的傷亡情況、傷殘康復程度、犧牲人員的遺屬情況、被授予市級榮譽稱號的見義勇為人員患大病及生活困難的狀況、每年夏季高溫季節(jié)和春節(jié)前夕的關愛性撫慰活動等基本要素，制定相應的安撫慰問標準。

（三）完善五項運作機制（即發(fā)現(xiàn)挖掘機制、創(chuàng)新拓展機制、申報評審機制、申訴復議機制、權益保護機制）

1．發(fā)現(xiàn)挖掘機制。此運作機制的關鍵，一是各級綜治部門或基金分會和公安機關要協(xié)同發(fā)揮“三站二室”的基層組織體系優(yōu)勢作用。街鎮(zhèn)綜治辦、公安派出所及責任區(qū)刑偵隊，要結合日常社區(qū)平安創(chuàng)建、社區(qū)警務及案件偵辦工作，注意發(fā)掘見義勇為線索，并負有循跡調查取證、提出初步確認意見和制作申報材料的責任。二是市、區(qū)（縣）政府其他行政執(zhí)法部門（尤其司法機關）也要明確下屬單位的公務或公職人員結合案件審理及其他本職工作，注意發(fā)掘見義勇為信息線索，并負有向同級綜治部門或基金會傳遞相關信息或發(fā)出工作建議的責任，綜治部門或基金會應當及時核查并反饋核查結果。

2．創(chuàng)新拓展機制。此運作機制的亮點，是有條件地表彰負有法定職責民警和負有約定義務人員的突出見義勇為行為。建議有關部門及主管見義勇為工作的領導，立足創(chuàng)新上海市見義勇為工作的角度，制定認定特定人員見義勇為行為的標準，試點將在非履職期間因見義勇為負重傷、致殘或犧牲的民警，在履職期間因與犯罪嫌疑人搏斗而負重傷、致殘或犧牲的專職保安人員，在履職期間因見義勇為負輕傷、致殘的社區(qū)治安協(xié)管人員，納入確認、獎勵、表彰見義勇為行為的范圍，以鼓勵更多有法定職責和約定義務的特定人員在非履職期間或履職期間能夠主動、積極參與見義勇為。

3．申報評審機制。此運作機制的核心，是要明確申報評審見義勇為行為材料的主體和時限。首先，要明確見義勇為行為發(fā)生地公安派出所及街鎮(zhèn)綜治辦是受理初認的主體；區(qū)（縣）綜治辦或基金分會及見義勇為評審委員會（以下簡稱“評審委”）是評審確認的主體。兩者應當在規(guī)定時限內分別提出受理初認意見和評審確認意見。其次，要明確對發(fā)生在上海市水域、車站、機場、港口、自貿(mào)區(qū)、軌道交通沿線及上海在外省市的農(nóng)場等特定范圍內的見義勇為行為，原則上由特定范圍內的公安機關與屬地社區(qū)管委會或區(qū)（縣）綜治辦或基金分會協(xié)商，確定受理初認和評審確認的主體。再次，上海市戶籍公民在上海市行政區(qū)域外實施了見義勇為行為的，申請人原則上應在30個工作日內（有特殊情況的可酌情延長）持行為發(fā)生地縣級以上部門的有效書面證明材料，向戶籍地區(qū)（縣）綜治辦或基金分會及評審委申請確認。第四，建議區(qū)縣綜治辦或基金分會遇因見義勇為負傷人員需要支付搶救醫(yī)療費、保險理賠金等緊急情形，且見義勇為行為事實清楚、證據(jù)充分、材料齊全，受益單位、受益人對見義勇為行為人無異議的，經(jīng)區(qū)（縣）綜治辦或基金分會負責人批準即可先予確認，方便有關工作及時進行，但事后要抓緊補辦相關評審確認手續(xù)。

4．申請復議機制。此運作機制的初衷，在于維護申請確認見義勇為行為人的合法權益。區(qū)縣綜治辦或基金分會及評審委在規(guī)定時限內完成評審確認工作后，應由評審委開具《見義勇為行為確認書》（一式四份），一份留檔，一份給行為申請人，一份給行為人所在單位或居村委，一份給行為發(fā)生地的街鎮(zhèn)綜治辦。申請人若對見義勇為行為確認結果有異議的，可在收到《見義勇為行為確認書》后，在30日內向市綜治辦、市基金會及市評審委申請復議。市基金會及市評審委應當在30日內完成復議過程，并由市評審委出具《見義勇為行為復議結果通知書》（一式三份），一份留檔，一份給行為申請復議人，一份給行為人所在的區(qū)（縣）綜治辦或基金分會。情況復雜難以核實的，可再延長15個工作日。

5．權益保護機制。此運作機制的重點，在于建議政府各有關部門發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，協(xié)同做好見義勇為人員的合法權益保護工作。一是建議市綜治辦和市基金會，每年為見義勇為人員購買的意外傷害保險理賠金數(shù)額不低于上年度基數(shù)。因見義勇為遭遇重大傷害而保險理賠不足部分，由市基金會對行為人給予適當資助，其余部分應當由行為發(fā)生地政府統(tǒng)籌資金給予托底保障。二是對因見義勇為致殘的人員，按照《傷殘撫恤管理辦法》，由民政部門評定傷殘等級并落實相應助殘待遇；市基金會按照傷殘等級，給予1至10萬元的一次性康復補助金。對因實施見義勇為行為而犧牲的人員，符合烈士條件的，對其撫恤標準按照烈士待遇執(zhí)行；不符合烈士條件的，對其撫恤標準按照相關規(guī)定執(zhí)行。三是明確見義勇為人員受表彰所得獎金、撫慰金、獎品，以及因見義勇為所獲的其他各類補助金，不計入家庭總收入，免征個人所得稅；市基金會對特困或突遭險難的家庭，應給予相應的專項救助或臨時性救助。四是建議衛(wèi)計、民政、人保、司法等市見義勇為基金會理事成員單位能各司其職，充分發(fā)揮理事在見義勇為工作中的職能作用，真正為見義勇為人員撐起合法權益的保護傘。

Ponder over Strengthening and Innovating the Work Concerning Good Samaritans
-- Take Shanghai for Example

Zhang Mingchang （Shanghai Good Samaritan Foundation， Shanghai 200030， China）

Good Samaritans and taking up cudgels for a just cause are important components of harmonious society. At the present social phase， this work is under the way and exploration and we should seize the chance of deepening social governance and promoting security development in the new era， make four standardizations， perfect five operation mechanisms and improve work standards by the means of laying solid foundations of three main tasks.

Good Samaritan； Work； Mechanism

D631

A

1008-5750(2016)03-0050-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.03.008

2015-12-28責任編輯：何銀松

章明昌，男，上海市見義勇為基金會干部。