打好管控、節(jié)約、建設、激勵組合拳
——寧波市全力構建耕地保護新格局

□ 寧波市自然資源和規(guī)劃局 張寶龍 陳 丹

土地是民生之本、發(fā)展之基、財富之母。耕地資源是稀缺不可再生資源，也是土地資源中最精華的部分，她提供了人類生命活動80%以上的熱量和75%以上的蛋白質以及88%的食物來源。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護工作，黨的十八大和十八屆三中全會、中央經(jīng)濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農(nóng)村工作會議強調，堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴防死守耕地保護紅線，確保實有耕地面積基本穩(wěn)定，保障糧食生產(chǎn)安全。保護耕地，就是保護我們的生命線。

寧波市是一個土地資源十分稀缺的沿海港口城市，人均占有耕地0.45畝，遠低于全國平均水平及聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均耕地安全警戒線。寧波市委、市政府歷來高度重視耕地保護工作，認真執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度。作為“長江經(jīng)濟帶”重要節(jié)點城市、“一帶一路”海上絲綢之路主要始發(fā)港和長三角區(qū)域一體化發(fā)展的重要一極，寧波市始終秉承綠色發(fā)展理念，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明建設觀，自黨中央、國務院印發(fā)《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號，下稱《意見》）以來，寧波市委、市政府按照習近平總書記“像保護大熊貓一樣保護耕地”的指示，面對人多地少、土地資源稟賦不足的現(xiàn)實，堅決貫徹落實《意見》精神，全力構建耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護格局，以管控、節(jié)約、建設、激勵為抓手，全方位傾力打造耕地保護的寧波樣本。

一、以管控促保護

寧波市堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，努力構建耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護體系，以管控促保護，連續(xù)22年實現(xiàn)耕地占補平衡，切實保障糧食安全。

（一）率先編制寧波國土規(guī)劃，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局

寧波市于2013年在全國率先開展副省級城市國土規(guī)劃編制工作，形成了《寧波市國土規(guī)劃（2016—2030年）》。該《規(guī)劃》以人口發(fā)展與資源環(huán)境綜合承載力等研究為載體，統(tǒng)籌推進國土集聚開發(fā)、實施分類保護、推進城鄉(xiāng)和海陸統(tǒng)籌發(fā)展，構建了“三軸三片兩屏”的國土開發(fā)空間格局，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，為后續(xù)編制國土空間總體規(guī)劃提供了雛形。

（二）構建“1+X”規(guī)劃體系，擎畫自然資源發(fā)展藍圖

《寧波市國土資源發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》為“1”，輔助配套《寧波市土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》《寧波市礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2015—2020年）》《寧波市地質災害防治與地質環(huán)境保護規(guī)劃（2015—2020年）》《寧波市中心城區(qū)土地儲備規(guī)劃（2016—2020年）》等多個專項規(guī)劃，“十三五”時期寧波市擘畫了自然資源發(fā)展藍圖。

（三）優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田，強化國土空間用途管控

寧波市遵循“保護優(yōu)先、優(yōu)化布局”的基本原則，做到永久基本農(nóng)田“劃優(yōu)、劃足、劃實”，引導基本農(nóng)田保護向立地條件好、農(nóng)田設施完備、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平高，以及城鎮(zhèn)周邊和交通干線沿線的優(yōu)質耕地區(qū)域集中。全市共劃定永久基本農(nóng)田276.65萬畝，城市（鎮(zhèn)）周邊劃定永久基本農(nóng)田65.63萬畝，實現(xiàn)了對城市（鎮(zhèn)）發(fā)展邊界的“強約束”，并與河流、湖泊、山體、生態(tài)廊道等屏障共同形成城市開發(fā)的實體邊界，真正讓城市鑲嵌在美麗的青山綠水中。

（四）創(chuàng)新年度用地計劃管理，精準配置土地資源要素

寧波市推進“以項目定計劃、以空間定計劃、以占補定計劃”的“三定”計劃管理模式，加強用地計劃項目化、差別化、精細化管理，完善“切塊、統(tǒng)籌、掛鉤”計劃分配方式，加大存量土地掛鉤力度，優(yōu)先消化存量用地，實現(xiàn)全市重大項目用地“應保盡?！?。

（五）構建“天地網(wǎng)”立體監(jiān)管格局，堅決守住耕地保護紅線

寧波市通過“天上看”——深入開展土地衛(wèi)片執(zhí)法，“地上查”——組織開展專項打擊非法占用基本農(nóng)田和耕地的“綠劍”行動，“網(wǎng)上管”——應用數(shù)字化、規(guī)范化和空間可視化巡查執(zhí)法“一張圖”，對新增違法占用基本農(nóng)田和耕地行為采取“零容忍”，逐年壓降違法占用耕地比例。

▲ 寧波市優(yōu)質耕地集中連片保護

二、以節(jié)約促保護

（一）加快推進“九個一批”，助力城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)

寧波市出臺了《關于加快盤活存量建設用地的若干意見》，按照“協(xié)商收回一批、實施流轉一批、協(xié)議置換一批、‘退二優(yōu)二’一批、收購儲備一批、提高容積率一批、改變土地用途一批、提高土地利用效率一批、其他低效利用土地再開發(fā)一批”等“九個一批”要求推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

（二）大力推進地下空間開發(fā)，減少建設占用耕地資源

寧波市把城市地下空間作為城市戰(zhàn)略性空間資源，強化制度保障，出臺了《寧波市地下空間開發(fā)利用管理辦法》和《關于落實省政府空間換地政策鼓勵開發(fā)利用地下空間的通知》，鼓勵和規(guī)范地下空間開發(fā)利用活動。寧波市東部新城在核心區(qū)內建成的地下共同溝工程，長度達10公里，是全省首個使用綜合管溝的區(qū)域。

（三）統(tǒng)籌廢棄礦地綜合利用，實現(xiàn)環(huán)境治理地盡其用

寧波市加快廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理，出臺了《關于進一步加快廢棄礦山生態(tài)環(huán)境治理推進礦地綜合利用工作的實施意見》，以礦地利用為杠桿，擴大社會資金渠道，推進廢棄礦山治理，實現(xiàn)“環(huán)境治理、地盡其用”。全市加大廢棄礦山治理力度，在邊坡復綠、消除地質災害隱患的基礎上，結合當?shù)貙嶋H，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜景則景”的原則，將廢棄礦地開發(fā)成建設用地，復墾為耕地，開發(fā)成景觀以及配合當?shù)匦罗r(nóng)村建設等。

（四）實施農(nóng)村土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設用地

盤活農(nóng)村存量建設用地是保護耕地資源的有效途徑。寧波市以“農(nóng)民自愿、富民強村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為指導思想，以“節(jié)約集約利用土地、提高耕地質量”和“惠民、利民”為目標，以農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃為導向，加強引導、整合政策、規(guī)范管理，嚴格考核，積極有序地推進這項“惠民工程”“民心工程”。

三、以建設促保護

（一）大力開展土地整治工程，實施三位一體耕地保護

寧波市以土地整治規(guī)劃為引領，按照數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”建設要求，大力實施土地整治，扎實推進高標準農(nóng)田建設。據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年以來，全市完成墾造耕地18.55萬畝，實施農(nóng)村土地綜合整治1.53萬畝，建成高標準農(nóng)田193.4萬畝，實施旱地改水田質量提升面積5.5萬畝。

（二）率先實施表土剝離再利用，全面促進耕地地力提升

為保護千百年來形成的寶貴表土資源，寧波市在全省率先開展表土剝離再利用工作，2006年至今已累計剝離近5萬畝，剝離優(yōu)質表土1000多萬立方米，所剝離的表土重點用于提升灘涂圍墾、低丘緩坡開發(fā)、廢棄礦山和宅基地復墾等耕地地力。

四、以激勵促保護

（一）強化耕地保護共同責任機制

寧波市2014年出臺了《關于建立完善耕地保護共同責任機制嚴守耕地保護紅線的通知》，2018年印發(fā)了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，進一步落實了“黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的耕地保護共同責任機制，層層壓實各級黨委政府對耕地特別是永久基本農(nóng)田保護的主體責任，強化了耕地保護責任意識，落實各集體經(jīng)濟組織耕地保護的本體責任。政府主要領導層層簽訂責任書，將耕地保護納入黨政領導班子和領導干部實績考核內容，作為領導班子和領導干部考核、換屆考察等次的重要依據(jù)。

（二）全面落實耕地保護補償機制

寧波市積極推進耕地保護從“要我保”到“我要?！钡霓D變，2016年建成覆蓋全域的耕地保護補償機制，并建立了耕地保護補償轉移支付機制，調整了新增費分成政策，重點對耕地保護任務重特別是永久基本農(nóng)田保護任務重的地區(qū)進行補貼，切實調動地方政府和群眾保護耕地和永久基本農(nóng)田的積極性。

（三）開展農(nóng)村土地民主管理試點

以全省農(nóng)村土地民主管理試點為契機，寧波市各地探索推行村民民主自治，實現(xiàn)村內事務民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，加強宣傳引導，制定村規(guī)民約，通過進一步加強村務公開，確保村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃編制、宅基地安排管理、基本農(nóng)田劃定等工作的透明度和公眾參與度；積極發(fā)動村民共同參與違法用地監(jiān)管，堅守耕地紅線。

（四）建立耕地占補利益調節(jié)機制

寧波市依托市級耕地占補平衡調劑平臺，以全市“一本賬、一個價、一盤棋”為目標，建立分區(qū)縣（市）、分類型（水田、旱地）、分結構（不同質量等級）耕地占補指標臺賬，發(fā)揮耕地占補指標利益調節(jié)功能，明確不同類型、等級指標調劑價格體系。通過調劑、調換、借用等方式，全市一盤棋，調配指標余缺，優(yōu)化指標供給結構。