論規(guī)范性文件一并審查對象的界定

楊瑩

【摘 要】新《行政訴訟法》增加了對規(guī)范性文件一并審查的條款，以立法的方式承認了當事人對行政行為提起行政訴訟時請求一并審查行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的合法性。通過對新《行政訴訟法》實施后司法實踐中法院附帶審查規(guī)范性文件的判決進行分析，以規(guī)范性文件審查的黨委文件、黨政聯(lián)合制定的文件、國務(wù)院辦公廳制定的文件類型為入手點，采用案例分析的實證方法分析不同的法院對于相類似的文件類型作出的予以審查或不予審查的判決。通過對比，發(fā)現(xiàn)實踐中這種現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因主要是規(guī)范性文件附帶審查制度存在審查對象界定不清的問題。在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國的國情和立法初衷來提出相應(yīng)地完善的建議。

【關(guān)鍵詞】一并審查;黨委文件;黨政聯(lián)合文件;國務(wù)院辦公廳文件;審查對象界定不清

中圖分類號：D924.1 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2019）10-0117-003

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.10.049

On the Definition of the Object of Review Together With Normative Documents

YANG Ying

（Shenzhen University School of Law，Shenzhen Guangdong 518000，China）

【Abstract】The Administrative Litigation Law，amended on November 1，2014，adds provisions for incidental review of normative documents.The new Administrative Litigation Law gives the parties the basis for reviewing administrative actions when they file administrative proceedings against administrative actions.The right to request a normative document.From the legal level，the judicial review system for normative documents has been vigorously promoted.Through the analysis of the judgments of the courts reviewing the normative documents in the practice after the implementation of the new Administrative Litigation Law，starting from the documentary documents of the party committees，the documents formulated jointly by the party and the government，and the documents formulated by the General Office of the State Council， Using the empirical method of case analysis to analyze the judgments of different courts that may be reviewed or not reviewed for similar document types.Through comparison，it is found that some problems in the practice of reviewing normative documents are combined with the national conditions of China. Perfect advice.

【Key words】Collective review;Party committee documents;Joint documents of party and government

1 問題源起和樣本說明

新《行政訴訟法》賦予了當事人對行政行為提起行政訴訟時一并審查行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的請求權(quán)。但早在1999年的《行政復(fù)議法》中，行政復(fù)議機關(guān)即可基于申請人的請求對作為行政行為依據(jù)的行政規(guī)范性文件的合法性進行審查，其合理性已被認可。根據(jù)《行政復(fù)議法》第7條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織如若認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請復(fù)議的同時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出審查該規(guī)定的請求。而且在新《行政訴訟法》施行前，法院的司法實踐中，就涉及到了對規(guī)范性文件合法性的評斷。

對于規(guī)范性文件附帶審查制度，我國行政訴訟法學(xué)界的學(xué)者也對此持以很高的關(guān)注，紛紛提出見解和策略。從新《行政訴訟法》實施以來至今，目前理論中對于附帶審查的構(gòu)成要件——請求主體、請求客體、請求內(nèi)容、請求期限、請求方式、管轄法院，以及審查后的處理結(jié)果等方面，進行了相當詳盡的研究，為規(guī)范性文件附帶審查制度的進一步發(fā)展和完善提出了許多寶貴的建議。對于黨委、黨政聯(lián)合文件、國務(wù)院辦公廳文件的可審查性也有學(xué)者提及到，但未著較多筆墨去論述。本文之所以挑選這三個文件作為審查對象進行分析、論述，是由于理論和實踐的銜接不到位，存在法官對規(guī)范性文件一并審查對象界定不清的問題，導(dǎo)致同案不同判的尷尬現(xiàn)狀，直接導(dǎo)致了行政相對人的合法權(quán)益遭到侵害。《行政訴訟法（草案）》中提出規(guī)范性文件附帶審查的立法初衷的直接目的在于保護行政相對人的合法權(quán)益，防止其權(quán)益因以違法的規(guī)范性文件為依據(jù)的具體行政行為的侵害。對比顯然可以看出司法實踐中的這種現(xiàn)狀與立法初衷背離。故筆者從這個角度出發(fā)，在閱讀借鑒前人豐富寶貴的理論的基礎(chǔ)上，通過對相關(guān)案例的搜集、整理、歸納和研究，發(fā)現(xiàn)不同的法院在審理黨委文件或黨政聯(lián)合制定的文件以及國務(wù)院辦公廳文件后的不同處理結(jié)果，對比分析法院的審查思路，探討實踐中審查對象界定不清的原因，并針對性的提出一些建議。

文章選用的案例主要是從無訟網(wǎng)站上公開的裁判中選取，i輸入關(guān)鍵詞檢索“附帶審查”和“一并審查”，篩選出案例295份，涉及黨委文件、黨政聯(lián)合制定的文件和國務(wù)院辦公廳文件附帶審查的僅有8起，其中黨政聯(lián)合制定的文件有3起，中共黨委文件有3起，國務(wù)院辦公廳文件有2起。但是隨著目前黨的十九大的召開，為了更好地應(yīng)對復(fù)雜多變的國際國內(nèi)形勢，一個重要的著手點就在于構(gòu)建科學(xué)、合理、規(guī)范的黨政關(guān)系，黨政聯(lián)合辦公的狀況在實踐中也將不再罕見。通過研究、分析案例，發(fā)現(xiàn)問題所在，以期提出些許建議，為以后該類案件提供一個參考。

2 審查對象—三種規(guī)范性文件類型的法院司法處理

2.1 黨委文件—為什么兩審法院對其一律不予審查？

根據(jù)表1所示，兩審法院對黨委文件不予一并審查最重要原因是對于《行政訴訟法》第53條的嚴格落實。但法院也考量了是否為具體行政行為依據(jù)這一因素，退一步講，如若該黨委文件是依據(jù)，那法院到底審不審？產(chǎn)生這種問題的原因某種程度上也是由于第53條將黨委文件排除在審查對象之外的界定問題的困惑。

2.2 黨政聯(lián)合文件—為什么兩審法院對其作出不同判斷？

如表2所示，兩審法院對黨政聯(lián)合文件前后作出不同的認定原因在于對黨政聯(lián)合制定的文件和黨委文件在性質(zhì)上認定判斷上存在問題。對于黨政聯(lián)合文件，上述法院在審查對象的界定上都是予以一并審查，可以看出司法實踐中對政黨聯(lián)合制定的文件已經(jīng)作出明確的界定。

2.3 國務(wù)院辦公廳文件—為什么兩審法院對其作出相反處理？

從表3可以看出，同樣屬于國務(wù)院辦公廳文件，不同的法院司法審查的結(jié)果卻互相矛盾，造成這種現(xiàn)狀的原因是對《行政訴訟法》第53條規(guī)定的審查對象范圍的理解不同，造成審查對象界定不清，從而存在司法適用結(jié)果上的不同。

3 明確審查對象界定問題的幾點建議

3.1 從立法初衷出發(fā)維護相對人的權(quán)益

從一審、二審法院的審判說理中可以看出，法院對規(guī)范性文件進行附帶審查時“嚴格”遵循《行政訴訟法》第53條規(guī)定的“國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門”制定的行政規(guī)范性文件范疇，對于黨委文件一律不予審理。但姜春元一案中法院也考量了黨委文件并非依據(jù)這一因素，考慮到了行政相對人的權(quán)益。

從目前的理論研究來看，幾乎很少有學(xué)者對黨委文件是否納入規(guī)范性文件附帶審查的范圍進行研究。

筆者對于法官的這種審理方法，在自己的理解上，適用發(fā)展的眼光，提出自己的一些看法和建議。首先，對于黨委文件，要從形式和內(nèi)容兩方面進行審查界定，從形式上看，黨委文件主要是從制定主體層面進行區(qū)分，政規(guī)范性文件的制定主體包括六大類，這六類主體均屬于行政機關(guān)，而中國共產(chǎn)黨及其組成部門主體不適格，法院對其不予審查是依法辦事，故對于黨委文件不予一并審查目前在實踐中法院不予審查的做法并無不妥;從內(nèi)容上看，要看黨委文件中涉及到的相關(guān)內(nèi)容，是否確實影響到了行政相對人的合法權(quán)益。

綜上，法院在對規(guī)范性文件一并審查的對象進行界定時，涉及到一個價值選擇的問題，法官在審理時可以參考當時的立法初衷去衡量選擇，從而對規(guī)范性文件一并審查的對象作出科學(xué)、合理的界定，以期最大程度上維護行政相對人的合法權(quán)益。

3.2 政黨文件的對象界定應(yīng)持寬松立場

通過一審法院和二審法院的判決說理可以看出，一審法院對規(guī)范性文件的類型存在定位錯誤，從而對《實施辦法》不予審查。筆者從景寧政府網(wǎng)分析該文件第七條第七項看出，《實施辦法》是確定被告不予列入異地搬遷對象的直接依據(jù)，其不單純只涉及黨委的宏觀指導(dǎo)性的內(nèi)容，但該法院對其不予考量，直接認定為黨委文件不予審查。而且法院對案件的審查主要是事實審和法律審，是一種司法判斷權(quán)，但卻對文件屬于黨政聯(lián)合制定認定錯誤。從中不難發(fā)現(xiàn)，科層化司法體制下法官的行為邏輯和現(xiàn)實選擇，完全堵塞了他們在行政規(guī)范性文件司法審查案件中自覺運用法律方法和司法技術(shù)解決疑難問題的可能性，從而導(dǎo)致其司法審查能力的缺失?！盵11]

二審法院則科學(xué)地界定了文件的性質(zhì)為黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，并且根據(jù)案情認定該文件是界定農(nóng)民異地搬遷資格的依據(jù)，具有關(guān)聯(lián)性，從而認定屬于規(guī)范性文件的附帶審查范圍，對其進行審查。如果實踐中法院嚴守《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，只要求符合形式，不斟酌實質(zhì)內(nèi)容，只審查行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件，那么將會給意圖逃避司法審查的文件有機可乘，使第53條的規(guī)定流于形式，與立法初衷相悖。

理論中也有立論予以支撐，如學(xué)者章劍生認為，一旦將這類規(guī)范性文件排除在請求客體范圍之外，行政機關(guān)就可能會通過這個途徑制定、發(fā)布可以作為行使行政職權(quán)依據(jù)的規(guī)范性文件，從而架空《行政訴訟法》第53條的規(guī)定。[12]

對于黨政聯(lián)合制定的文件，由于黨政聯(lián)合辦公的趨勢越來越明顯，對應(yīng)的以后很多情況下的規(guī)范性文件都是以這樣的形式制定，面對這樣的一種現(xiàn)狀，筆者認為可以將其歸為行政機關(guān)與非行政機關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，可以由最高院出臺一些指導(dǎo)性的案例，相應(yīng)地出臺一些相關(guān)的司法解釋，通過這種形式將規(guī)范性文件一并審查的對象明確確定下來。

3.3 國務(wù)院辦公廳文件—注重實質(zhì)審查避免法條形同虛設(shè)

在錢海軍案件中，法院沒有僅僅依據(jù)《行政訴訟法》第53條規(guī)定的文件類型不包括國務(wù)院辦公廳為由，而是突破了法條形式上的規(guī)定，對5號文件的內(nèi)容進行了實質(zhì)性的解讀。湖南省高級人民法院對國務(wù)院辦公廳相關(guān)的文件只進行形式審查，而南通市港閘區(qū)人民法院則突破了第53條形式的限制，對國務(wù)院部門的解釋進行了擴大解釋，包括國務(wù)院辦公廳、組成部門、直屬機構(gòu)等國務(wù)院組織機構(gòu)。

筆者支持南通市港閘區(qū)人民法院的做法，對國務(wù)院辦公廳文件進行了實質(zhì)性的內(nèi)容審查，明確將其作為界定對象予以一并審查。故筆者建議通過出臺司法解釋的方式將國務(wù)院辦公廳文件以及以后實踐中很大可能會遇到的國務(wù)院法制辦、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等機構(gòu)制定的文件明確規(guī)定為一并審查的對象，對第53條附帶審查的范圍作出更明確的界定，避免第53條的規(guī)定形同虛設(shè)。

【參考文獻】

[1]參見浙江省杭州市上城區(qū)人民法院（2015）杭上行初字第99號行政判決書.

[2]參見浙江省杭州市中級人民法院（2016）浙01行終891號行政判決書.

[3]參見山東省青島市中級人民法院（2016）魯02行終396號行政判決書.

[4]參見山西省晉城市城區(qū)人民法院（2015）城行初字第17號行政判決書.

[5]參見麗水市中級人民法院（2018）浙11行終29號行政判決書.

[6]參見麗水市中級人民法院（2018）浙11行終14號行政判決書.

[7]參見浙江省高級人民法院（2015）浙行終字第580號行政判決書.

[8]參見湖南省長沙市中級人民法院（2015）長中行初字00307號行政判決書.

[9]參見湖南省高級人民法院（2016）湘行終203號行政判決書.

[10]參見江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院（2016）蘇0611行初24號行政判決書.

[11]張文.行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)的實效性考察[J].法學(xué)研究，2006，（2）.

[12]章劍生：“論行政訴訟中規(guī)范性文件的合法性審查”，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2016年第3期，第11頁.