六水合一、命運(yùn)與共：中國(guó)瀾湄政策一覽

李志斐

2019年4月16日晚，一輪明月懸掛在湄公河上空。由中國(guó)中鐵集團(tuán)承建的中老鐵路老撾瑯勃拉邦湄公河特大橋正在緊張施工。

2016年3月23日，瀾滄江—湄公河合作（以下簡(jiǎn)稱“瀾湄合作”）首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議在海南三亞舉行，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)、泰國(guó)總理巴育、柬埔寨首相洪森、老撾總理通邢、緬甸副總統(tǒng)賽茂康和越南副總理范平明在啟動(dòng)儀式上共同將從瀾滄江—湄公河途徑六國(guó)不同河段采來(lái)的水注入啟動(dòng)臺(tái)水槽，實(shí)現(xiàn)了“六水合一”，正式宣告瀾湄合作機(jī)制誕生。瀾湄合作是首個(gè)由流域六國(guó)共同創(chuàng)建的新型次區(qū)域合作機(jī)制，啟動(dòng)三年來(lái)逐漸發(fā)展成為最具活力和潛力的合作機(jī)制之一。作為瀾湄合作倡議的發(fā)起者和推動(dòng)者，中國(guó)的政策直接關(guān)乎這一合作的未來(lái)與發(fā)展，關(guān)系到瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體的構(gòu)建前景。

倡議的提出和落地

2014年11月13日，在緬甸內(nèi)比都召開(kāi)的第十七次中國(guó)—東盟（10+1）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，李克強(qiáng)總理首次提出建立瀾湄對(duì)話合作機(jī)制的倡議，得到湄公河國(guó)家積極響應(yīng)。此后，在中國(guó)推動(dòng)下，2015年兩次召開(kāi)瀾湄對(duì)話合作外交高官會(huì)，六國(guó)開(kāi)始探討瀾湄合作概念文件，明確了瀾湄合作機(jī)制的基本目標(biāo)，即：深化次區(qū)域國(guó)家間互信和睦鄰友好，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)人文交往，擴(kuò)大貿(mào)易投資，改善互聯(lián)互通，促進(jìn)水資源合作，力爭(zhēng)將瀾湄流域六國(guó)建成平等互利、團(tuán)結(jié)合作、發(fā)展共贏的命運(yùn)共同體。2015年11月12日，瀾湄合作首次外長(zhǎng)會(huì)在云南景洪召開(kāi)，宣布正式建立瀾湄合作機(jī)制，王毅外長(zhǎng)明確了瀾湄合作的基本精神、重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先方向，對(duì)瀾湄合作的發(fā)展做出了整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

在首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，李克強(qiáng)總理提出了瀾湄合作發(fā)展的四個(gè)導(dǎo)向——即，共促和平穩(wěn)定、堅(jiān)持發(fā)展為先、依托項(xiàng)目推進(jìn)、促進(jìn)開(kāi)放包容。李克強(qiáng)同時(shí)表示，中國(guó)對(duì)瀾湄合作秉持發(fā)展為先、平等協(xié)商、務(wù)實(shí)高效、開(kāi)放包容的理念，即：把發(fā)展作為貫穿瀾湄合作的優(yōu)先方向，把經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性轉(zhuǎn)化為發(fā)展互助力;堅(jiān)持國(guó)家一律平等，合作中不附加任何政治條件，不把自己的意志強(qiáng)加于他方;以項(xiàng)目說(shuō)話，減少繁文縟節(jié)，必要時(shí)特事特辦;對(duì)有利于地區(qū)發(fā)展的倡議和機(jī)制都持開(kāi)放態(tài)度。如今，在中方推動(dòng)下，瀾湄合作逐漸成長(zhǎng)為架構(gòu)完備、會(huì)晤密集、制度健全的次區(qū)域合作機(jī)制，形成了“領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)、全方位覆蓋、各部門(mén)參與”的“瀾湄格局”，創(chuàng)造了“天天有進(jìn)展、月月有成果、年年上臺(tái)階”的“瀾湄速度”，培育出“平等相待、真誠(chéng)互助、親如一家”的“瀾湄文化”。李克強(qiáng)總理2018年1月在柬埔寨金邊出席瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議時(shí)稱贊說(shuō)，瀾湄合作就像新型火車頭，把中國(guó)與湄公河五國(guó)之間的合作帶入“高鐵時(shí)代”。

多層會(huì)議機(jī)制與“3+5+X”框架

在瀾湄合作機(jī)制建立之初，中方就“因地制宜”地提出了多層會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的設(shè)想，搭建起領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、外長(zhǎng)會(huì)、高官會(huì)、工作組會(huì)這四級(jí)機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議每?jī)赡昱e行一次，旨在共商合作大計(jì)，引領(lǐng)合作方向。外長(zhǎng)會(huì)每年舉行一次，重點(diǎn)是推動(dòng)合作倡議落地。高官會(huì)和工作組會(huì)根據(jù)實(shí)際情況不定期舉行，負(fù)責(zé)具體落實(shí)和推進(jìn)共識(shí)。中國(guó)還倡導(dǎo)成立了瀾湄合作國(guó)家秘書(shū)處，設(shè)在各成員國(guó)外交部，具體職能是協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)相關(guān)部門(mén)、地方政府和瀾湄國(guó)家推進(jìn)合作;推動(dòng)合作項(xiàng)目落實(shí)和輿論宣傳;等等。在工作組級(jí)別，逐步建立起互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧等六個(gè)聯(lián)合小組，并成立了水資源合作中心、環(huán)境合作中心和全球湄公河研究中心，在政策對(duì)話、人員培訓(xùn)、項(xiàng)目合作、聯(lián)合研究等方面提供支撐。

瀾湄合作針對(duì)流域國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的具體需求，設(shè)計(jì)了三個(gè)重點(diǎn)合作領(lǐng)域，全面對(duì)接?xùn)|盟共同體建設(shè)的三大支柱。在政治安全領(lǐng)域，密切高層交往，鼓勵(lì)各國(guó)議會(huì)、政黨、民間團(tuán)體加強(qiáng)交流，增進(jìn)互信與了解;加強(qiáng)治國(guó)理政交流，堅(jiān)定支持彼此走符合自身國(guó)情的發(fā)展道路，反對(duì)外部勢(shì)力干涉地區(qū)國(guó)家內(nèi)政;加強(qiáng)邊境地區(qū)管理合作，共同應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅。在經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，結(jié)合次區(qū)域整體發(fā)展目標(biāo)和各自發(fā)展需求，發(fā)揮互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，積極深化經(jīng)貿(mào)投資，加強(qiáng)軟硬件互聯(lián)互通，促進(jìn)金融政策協(xié)調(diào)合作;合理有效開(kāi)發(fā)利用資源能源，實(shí)現(xiàn)綠色和可持續(xù)發(fā)展。在社會(huì)人文領(lǐng)域，積極探討在六國(guó)間互設(shè)文化中心，開(kāi)展形式多樣的文化交流，弘揚(yáng)本地區(qū)優(yōu)秀文化傳統(tǒng);加強(qiáng)教育政策、職業(yè)培訓(xùn)等交流合作;共同推動(dòng)次區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展;積極推動(dòng)媒體、智庫(kù)、婦女、青年等交流合作。

王毅外長(zhǎng)在首次瀾湄合作外長(zhǎng)會(huì)上還強(qiáng)調(diào)，應(yīng)本著先易后難、循序漸進(jìn)的原則，根據(jù)現(xiàn)階段次區(qū)域的實(shí)際情況和發(fā)展需求，從互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟(jì)合作、水資源合作、農(nóng)業(yè)和減貧合作五個(gè)方向優(yōu)先推進(jìn)瀾湄機(jī)制建設(shè)，提供政策、金融、智力三個(gè)方面的重要支撐，以項(xiàng)目為主導(dǎo)，抓好落實(shí)。

這三大重點(diǎn)領(lǐng)域和五個(gè)優(yōu)先方向便構(gòu)成了我們今天所說(shuō)的“3+5合作框架”。李克強(qiáng)總理在第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上指出，瀾湄合作要在鞏固“3+5合作框架”的基礎(chǔ)上，拓展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、衛(wèi)生、海關(guān)、青年等領(lǐng)域合作，逐步形成“3+5+X合作框架”。自此，瀾湄合作的覆蓋領(lǐng)域更加全面，項(xiàng)目開(kāi)展種類和數(shù)量更加豐富，相關(guān)配套機(jī)構(gòu)穩(wěn)步運(yùn)轉(zhuǎn)，全方位合作格局更加明晰，瀾湄命運(yùn)共同體從培育期進(jìn)入成長(zhǎng)期。

全方位、多維度的政策支持

中國(guó)作為瀾湄合作實(shí)際引領(lǐng)者，會(huì)及時(shí)根據(jù)瀾湄國(guó)家和區(qū)域發(fā)展的整體需求，對(duì)合作的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行政策引導(dǎo)。

從2018年開(kāi)始，中國(guó)政府為瀾湄合作五個(gè)優(yōu)先方向做出了更加細(xì)致的政策指導(dǎo)，提供了具體的政策扶持。對(duì)此，李克強(qiáng)總理在第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議中做了詳細(xì)闡述：第一，水資源合作是瀾湄合作的首要重點(diǎn)領(lǐng)域，瀾湄國(guó)家要制定“水資源合作五年行動(dòng)計(jì)劃”，加強(qiáng)旱澇災(zāi)害應(yīng)急管理，開(kāi)展水資源和氣候變化影響等聯(lián)合研究，改進(jìn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。第二，加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)等產(chǎn)能合作。要落實(shí)好《瀾湄國(guó)家產(chǎn)能合作聯(lián)合聲明》，制定瀾湄國(guó)家互聯(lián)互通規(guī)劃和瀾湄國(guó)家產(chǎn)能合作行動(dòng)計(jì)劃。第三，拓展農(nóng)業(yè)合作，開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品深加工合作，深化農(nóng)業(yè)科技合作，共建農(nóng)業(yè)科技聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)試驗(yàn)示范基地，開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)施好增殖放流、病蟲(chóng)害防治等重點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)建議設(shè)立瀾湄農(nóng)業(yè)合作中心，努力打造農(nóng)業(yè)技術(shù)交流、聯(lián)合研究及投資貿(mào)易合作平臺(tái)。第四，提升人力資源合作。中國(guó)將幫助培養(yǎng)更多發(fā)展亟需的各層次人才，倡議成立瀾湄合作教育聯(lián)合工作組，鼓勵(lì)高校間開(kāi)展聯(lián)合培養(yǎng)項(xiàng)目，推進(jìn)職業(yè)院校合作，支持在湄公河國(guó)家設(shè)立瀾湄職業(yè)教育中心。第五，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生合作。中國(guó)愿推動(dòng)建立傳染病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，深入實(shí)施跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目，建設(shè)瀾湄瘧疾消除網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助有關(guān)國(guó)家完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

在2018年12月的第四次外長(zhǎng)會(huì)上，王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)提出要共同打造瀾湄流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶的目標(biāo)，推動(dòng)以瀾滄江—湄公河黃金水道為依托，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展重鎮(zhèn)和重大基礎(chǔ)設(shè)施為樞紐，輻射帶動(dòng)整個(gè)流域腹地發(fā)展，推動(dòng)全流域經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)，在此框架下建設(shè)產(chǎn)能瀾湄、創(chuàng)新瀾湄、民生瀾湄、綠色瀾湄和開(kāi)放瀾湄。

中國(guó)也在推動(dòng)重點(diǎn)合作領(lǐng)域的中長(zhǎng)期規(guī)劃編寫(xiě)工作。2018年1月，中國(guó)正式公布《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃（2018?2022）》，規(guī)劃了瀾湄合作未來(lái)五年的發(fā)展目標(biāo)、基本原則、工作架構(gòu)和合作內(nèi)容。針對(duì)“綠色瀾湄”建設(shè)，中國(guó)提議實(shí)施“綠色瀾湄計(jì)劃”，并推動(dòng)制定了《瀾滄江—湄公河環(huán)境合作戰(zhàn)略（2018?2022）》，在環(huán)境治理、生物多樣性保護(hù)等方面開(kāi)展務(wù)實(shí)合作，提升瀾湄區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，有關(guān)戰(zhàn)略文本已于2019年3月獲各國(guó)通過(guò)。面對(duì)瀾湄地區(qū)高質(zhì)量產(chǎn)能合作的現(xiàn)實(shí)需要和可能性，王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)2018年12月在老撾瑯勃拉邦瀾湄合作第四次外長(zhǎng)會(huì)上提出，要探討產(chǎn)能合作主題年、產(chǎn)能與投資合作聯(lián)盟、“多國(guó)多園”、區(qū)域統(tǒng)一電力市場(chǎng)等倡議，加快編制《瀾湄國(guó)家互聯(lián)互通規(guī)劃》、跨境經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)能合作發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)推動(dòng)六國(guó)水利部門(mén)制定《瀾湄水資源合作五年行動(dòng)計(jì)劃（2018?2022）》。

2015年11月12日，瀾滄江—湄公河合作首次外長(zhǎng)會(huì)在云南景洪舉行，外交部長(zhǎng)王毅率中國(guó)代表團(tuán)出席。

為實(shí)踐好“以項(xiàng)目為主導(dǎo)，著重抓好落實(shí)”的理念，“給民眾帶來(lái)看得見(jiàn)、摸得著的好處”，中國(guó)還推出并重點(diǎn)落實(shí)了“早期收獲項(xiàng)目聯(lián)合清單”，一步一個(gè)腳印地推進(jìn)合作，并成立聯(lián)合工作組，督促合作項(xiàng)目的實(shí)施。截至2018年1月，中國(guó)研提和實(shí)施了260多個(gè)務(wù)實(shí)合作項(xiàng)目，支持了湄公河國(guó)家20多個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)化項(xiàng)目，中老鐵路、中泰鐵路相繼開(kāi)工，總投資額17億美元的越南永新火電站進(jìn)入設(shè)備安裝階段，老撾南歐江流域梯級(jí)水電站項(xiàng)目一期工程投產(chǎn)發(fā)電、二期完成截流（全部建成后將保障老撾12%的電力供應(yīng)），柬埔寨暹粒新機(jī)場(chǎng)開(kāi)工在即。

除大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外，中國(guó)還努力推動(dòng)教育、衛(wèi)生、文化、減貧等民生領(lǐng)域的合作，并積極落實(shí)“東亞減貧合作倡議”，在湄公河國(guó)家開(kāi)展減貧合作示范項(xiàng)目。中方計(jì)劃在2018?2021年的三年間在湄公河國(guó)家開(kāi)展100個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域援助項(xiàng)目。中國(guó)主辦的“湄公河光明行”活動(dòng)已讓柬埔寨、老撾、緬甸三國(guó)近800名白內(nèi)障患者重見(jiàn)光明。超過(guò)1.2萬(wàn)名湄公河國(guó)家學(xué)生獲得中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金，3000多位在職人員赴華參加短期研修培訓(xùn)。

中國(guó)也積極推動(dòng)瀾湄合作機(jī)制與現(xiàn)有地區(qū)機(jī)制的對(duì)接，注重加強(qiáng)瀾湄合作與東盟共同體愿景2025、伊洛瓦底江—湄南河—湄公河三河流域經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略（ACMECS）總體規(guī)劃（2019?2023）、“一帶一路”倡議對(duì)接，同東盟、ACMECS和大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS）、湄公河委員會(huì)（MRC）等區(qū)域、次區(qū)域合作機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)展，力求做到相互補(bǔ)充、并行不悖、協(xié)調(diào)發(fā)展。

穩(wěn)固可靠的金融支持

作為綜合國(guó)力最強(qiáng)的瀾湄流域國(guó)家，中國(guó)采取多種方式來(lái)對(duì)瀾湄項(xiàng)目提供資金支持。中國(guó)設(shè)立了瀾湄合作專項(xiàng)基金，計(jì)劃在五年內(nèi)提供3億美元支持六國(guó)提出的中小型合作項(xiàng)目。目前，柬埔寨共有35個(gè)項(xiàng)目獲得瀾湄專項(xiàng)基金支持，涉及金額1496萬(wàn)美元，老撾的34個(gè)項(xiàng)目和緬甸的29個(gè)項(xiàng)目也獲基金支持，涵蓋了農(nóng)業(yè)、旅游、電信、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村發(fā)展、文化交流等方面。

中國(guó)通過(guò)“兩優(yōu)”貸款、援外優(yōu)惠貸款、專項(xiàng)貸款等方式，支持已商定的項(xiàng)目。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)能合作項(xiàng)目，中方擬設(shè)立100億元人民幣優(yōu)惠貸款和100億美元信貸額度，包括50億美元優(yōu)惠出口買方信貸和50億美元產(chǎn)能合作專項(xiàng)貸款。中國(guó)努力推動(dòng)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、絲路基金等支持瀾湄地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域合作開(kāi)發(fā)。

中方明確表示愿在人民幣國(guó)際化進(jìn)程中同湄公河國(guó)家開(kāi)展力度更大的金融合作。人民幣已經(jīng)加入國(guó)際貨幣基金組織（IMF）特別提款權(quán)貨幣籃子，人民幣匯率將在合理均衡水平上長(zhǎng)期保持基本穩(wěn)定。中國(guó)將進(jìn)一步擴(kuò)大與湄公河國(guó)家貿(mào)易和投資本幣結(jié)算，完善跨境人民幣清算安排，促進(jìn)對(duì)湄公河國(guó)家貨幣區(qū)域掛牌或直接交易，提高次區(qū)域貿(mào)易規(guī)模和水平。

針對(duì)瀾湄一些國(guó)家經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)，中國(guó)提出了《瀾湄國(guó)家減貧合作非文件》，推動(dòng)落實(shí)“東亞減貧合作倡議”，在湄公河國(guó)家開(kāi)展減貧合作示范項(xiàng)目，將在湄公河國(guó)家優(yōu)先使用2億美元南南合作援助基金，幫助五國(guó)落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程設(shè)定的目標(biāo)。

中國(guó)與湄公河五國(guó)山水相連，傳統(tǒng)友誼世代相傳。未來(lái)，中國(guó)將繼續(xù)與與湄公河國(guó)家一道，在共商共建共享原則指導(dǎo)下，打造瀾湄流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，建設(shè)瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體，確保瀾湄合作機(jī)制行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為地區(qū)和平與發(fā)展源源不斷注入動(dòng)力。

（作者為中國(guó)社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員）