我國(guó)突發(fā)性環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題與對(duì)策

麻濤

[摘要]2018年11月4日，福建泉港發(fā)生大范圍碳九泄漏，造成港口周?chē)Ｓ蛭廴荆瑫r(shí)造成重大經(jīng)濟(jì)損失和部分人群身體損害。責(zé)任主體卻在事故中隱瞞實(shí)際污染泄漏量，嚴(yán)重影響后續(xù)的清除安排，暴露出我國(guó)在突發(fā)性環(huán)境監(jiān)管中存在配套環(huán)境污染監(jiān)管制度不完善，信息公開(kāi)不全面等諸多問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]碳九泄露;環(huán)境監(jiān)管;海洋環(huán)境保護(hù)

[中圖分類(lèi)號(hào)]X83[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

2018年11月4日凌晨，福建泉州碼頭一艘石化運(yùn)輸船發(fā)生碳九物質(zhì)泄漏，69.1t碳九產(chǎn)品流入海洋中，造成水體嚴(yán)重污染。次日，泉州區(qū)農(nóng)林水局發(fā)布《關(guān)于暫緩起捕、銷(xiāo)售、使用轄區(qū)肖厝村海域水產(chǎn)品的緊急通知》，但未對(duì)碳九泄漏之事進(jìn)行詳細(xì)的信息公開(kāi)，而是由區(qū)環(huán)保局于4日緊急發(fā)布關(guān)于碳九泄漏事件處理情況通報(bào)，通報(bào)中稱天桐#1與碼頭連接軟管處發(fā)生泄漏，共造成6.97t碳九泄漏，并稱下午4時(shí)左右已基本完成清理工作。但11月25號(hào)福州市政府召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上卻指出實(shí)際泄漏量達(dá)69.1t。事后查明是東港石化公司故意隱瞞實(shí)際泄漏量，并要求企業(yè)中層以上員工統(tǒng)一口徑。同樣的事情在2011年的渤海灣漏油事件中也曾發(fā)生，康菲公司在處理漏油事件中一開(kāi)始也隱瞞實(shí)際泄漏量，直到最后無(wú)法隱瞞了才公開(kāi)了實(shí)際泄漏量。為什么類(lèi)似的事件都過(guò)去了將近8年，在突發(fā)性環(huán)境污染問(wèn)題管理上還是存在各種問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)難以第一時(shí)間取得污染的確切材料，對(duì)后續(xù)的賠償以及修復(fù)產(chǎn)生不小阻力，暴露出我國(guó)在突發(fā)性環(huán)境監(jiān)管方面存在諸多問(wèn)題。

2 福建碳九泄漏事件暴露出我國(guó)突發(fā)性環(huán)境監(jiān)管方面的問(wèn)題

2.1 監(jiān)管體系混亂，信息公開(kāi)前后矛盾

福建碳九泄漏事件牽扯到很多監(jiān)管組織，如區(qū)環(huán)保局、區(qū)農(nóng)林水局、區(qū)政府，但是它們處理泄漏事件缺乏聯(lián)防聯(lián)控，并沒(méi)有體系化的應(yīng)對(duì)災(zāi)情。如環(huán)保局在4日發(fā)布緊急通報(bào)稱泉州天桐#1與碼頭處發(fā)生碳九泄漏，大概6.97t，于下午4時(shí)基本清理完成，但并未對(duì)碳九物質(zhì)危害性進(jìn)行說(shuō)明，而區(qū)農(nóng)林水局與次日只是發(fā)布了關(guān)于水產(chǎn)品暫緩銷(xiāo)售的通知并未對(duì)相應(yīng)的原因進(jìn)行細(xì)述，區(qū)政府于11月25日記者招待會(huì)上公布的實(shí)際泄漏量高達(dá)69.1t則明顯于之前區(qū)環(huán)保局公布的6.97t有巨大的差距，讓人很難信服之前區(qū)環(huán)保局說(shuō)的于11月4日下午4時(shí)基本完成碳九清除工作。

2.2 環(huán)境主管部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)滯后

福建碳九泄漏后第一時(shí)間并不是由專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)泄漏情況進(jìn)行檢測(cè)，而是由污染責(zé)任人東港石化公司提供的相關(guān)材料推導(dǎo)出泄漏量6.97t。責(zé)任人東港石化公司為了減少自身責(zé)任，強(qiáng)制要求企業(yè)中高層員工統(tǒng)一口徑，這種行為阻礙了專門(mén)清除人員對(duì)于災(zāi)情的預(yù)判，對(duì)后續(xù)的油污清除產(chǎn)生很大的影響。而區(qū)環(huán)保局就采用東港石化公司提供的泄漏量并通告，可見(jiàn)災(zāi)后政府監(jiān)管組織并未在第一時(shí)間自行對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行油污泄漏檢測(cè)，其實(shí)際泄漏量69.1t應(yīng)當(dāng)是在后續(xù)清理時(shí)才發(fā)現(xiàn)的。兩者巨大的誤差，讓人們對(duì)政府后續(xù)的清理修復(fù)工作是否屬實(shí)產(chǎn)生猜想，嚴(yán)重影響政府信息的公信力。

2.3 災(zāi)情缺乏后續(xù)監(jiān)管

11月25日福州市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)對(duì)災(zāi)情做了官方通告，27日福建檢察院以涉嫌重大污染事故罪將東港石化公司涉案人員依法批捕。而對(duì)于受損的海域只是對(duì)其中的水質(zhì)進(jìn)行了檢測(cè)，以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定污染的清除情況。碳九是一種復(fù)合型化合物，經(jīng)裂解很容易致癌，大面積的碳九泄漏肯定會(huì)對(duì)港口的海洋生態(tài)環(huán)境造成一定程度的損害，其中的海產(chǎn)品、微生物群落等都會(huì)產(chǎn)生影響。水質(zhì)的恢復(fù)并不代表著生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，可是政府監(jiān)管部門(mén)并沒(méi)對(duì)該海域后續(xù)監(jiān)管及后續(xù)修復(fù)監(jiān)管等工作做出聲明。

3 墨西哥灣漏油事件的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)及啟示

3.1 政府主導(dǎo)修復(fù)體系

美國(guó)墨西哥灣漏油事件雖然和我國(guó)此次福建碳九泄漏事件有一定的區(qū)別，美國(guó)墨西哥灣漏油事件是跨國(guó)油污泄漏事件，處理起來(lái)比我們的更加復(fù)雜。美國(guó)在油污泄漏的第一時(shí)間由16個(gè)聯(lián)邦政府組成應(yīng)急指揮中心，協(xié)調(diào)各個(gè)州縣對(duì)于油污的處理方式及協(xié)調(diào)工作。事故當(dāng)天美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬即要求調(diào)查機(jī)構(gòu)限期提交事故調(diào)查報(bào)告，將災(zāi)情的具體情況向民眾公告。美國(guó)政府同時(shí)要求責(zé)任主體英國(guó)石油公司加入后續(xù)清理中，由英國(guó)石油公司建立200億美元的賠償基金，整合責(zé)任人、政府組織以及群眾力量系統(tǒng)的對(duì)災(zāi)情產(chǎn)生的污染進(jìn)行清理。

3.2 監(jiān)管機(jī)制嚴(yán)謹(jǐn)、信息公布到位

美國(guó)在墨西哥灣漏油的第一時(shí)間組織專門(mén)的災(zāi)情調(diào)查組織，限期一個(gè)月對(duì)災(zāi)情的具體情況、數(shù)值、污染范圍等等信息做出具體的匯報(bào)，這也是后續(xù)責(zé)任人賠償?shù)闹饕罁?jù)（美國(guó)的《石油污染法》是以責(zé)任人泄漏的石油桶數(shù)來(lái)計(jì)算賠償數(shù)額）。在后續(xù)的清理環(huán)節(jié)中，美國(guó)政府開(kāi)設(shè)了專門(mén)的信息公開(kāi)平臺(tái)，每日向公眾會(huì)報(bào)油污清理情況以及海域的生態(tài)環(huán)境損害情況，甚至連對(duì)候鳥(niǎo)等遷徙情況的影響都有相應(yīng)的信息匯報(bào)，使清理情況處于完全公開(kāi)的狀態(tài)。

3.3 建立賠償基金會(huì)用于后續(xù)賠償

英國(guó)石油公司在一開(kāi)始提供了價(jià)值200億美元的基金會(huì)用于災(zāi)后重建的基礎(chǔ)上，再次向基金會(huì)投入一筆巨資用于后續(xù)對(duì)海域生態(tài)環(huán)境重建。在基本處理完墨西哥灣泄漏的石油后基金會(huì)致力于對(duì)墨西哥灣周邊受損的海洋生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，由專門(mén)的監(jiān)管組織對(duì)周?chē)暮Ｓ蜻M(jìn)行檢測(cè)，通過(guò)一定手段對(duì)破壞的海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)，持續(xù)一段年限，其所有的后續(xù)監(jiān)管費(fèi)用都由基金會(huì)支出。

4 我國(guó)環(huán)境監(jiān)管制度完善的對(duì)策

4.1 落實(shí)環(huán)保組織主導(dǎo)的聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管體系

泉州市環(huán)保局在2012年出來(lái)《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱預(yù)案），《預(yù)案》通過(guò)災(zāi)情來(lái)劃分等級(jí)，不同的等級(jí)其主管部門(mén)也有所區(qū)別，《預(yù)案》原則為：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)響應(yīng)，屬地為主，積極配合，部門(mén)聯(lián)動(dòng)，地域合作。但《預(yù)案》的法律層級(jí)較低，而各部門(mén)之間又屬平級(jí)，各部門(mén)主管在事件中缺乏聯(lián)動(dòng)，與《預(yù)案》原則有一定差距。在2015年出臺(tái)的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急關(guān)機(jī)辦法》第四條中則規(guī)定縣以上環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理日常工作實(shí)施監(jiān)督管理，其將政府部門(mén)設(shè)定為主導(dǎo)單位，這就造成在一些環(huán)境突發(fā)問(wèn)題中，因主導(dǎo)部門(mén)沒(méi)有明確的規(guī)定，缺乏聯(lián)動(dòng)。政府部門(mén)在應(yīng)對(duì)突發(fā)性環(huán)境問(wèn)題上并沒(méi)有環(huán)保部門(mén)的專業(yè)基礎(chǔ)，政府部門(mén)主導(dǎo)下是以各職能部門(mén)提交的信息材料作為指導(dǎo)依據(jù)，缺乏對(duì)材料的核實(shí)，會(huì)出現(xiàn)實(shí)際情況與政府得知的情況不符的現(xiàn)象。美國(guó)治理墨西哥灣的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，與我國(guó)在碳九泄漏后政府各部門(mén)的實(shí)際監(jiān)管相比較，不難發(fā)現(xiàn)在監(jiān)管體系上存在不小的差距，我國(guó)實(shí)際監(jiān)管中各個(gè)部門(mén)單獨(dú)實(shí)施各自部分責(zé)任，監(jiān)管信息通知上存在矛盾、差異，難以滿足監(jiān)管的實(shí)際需求，因此需要建立明確的監(jiān)管體系，由專業(yè)的組織作為主體統(tǒng)籌監(jiān)管的進(jìn)行。美國(guó)由各個(gè)州縣推選代表組成專門(mén)的指揮中心來(lái)對(duì)漏油事件進(jìn)行處理，而我國(guó)由于國(guó)體的限制，不存在州縣制度，但是在實(shí)際執(zhí)行中美國(guó)的州縣可以對(duì)應(yīng)我國(guó)的各個(gè)行政單位如衛(wèi)生局、環(huán)保局等。在災(zāi)害發(fā)生時(shí)各個(gè)行政單位承擔(dān)著各自的監(jiān)管責(zé)任，并對(duì)外單獨(dú)作相關(guān)通告，在一些事情上存在矛盾、分歧，無(wú)法滿足聯(lián)動(dòng)監(jiān)管原則，反而使民眾對(duì)政府的監(jiān)管能力產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，在災(zāi)害監(jiān)管時(shí)應(yīng)當(dāng)形成體系化管理方式，先明確環(huán)保部門(mén)在事件中的主導(dǎo)地位，各個(gè)分管部門(mén)同時(shí)配合環(huán)保部門(mén)展開(kāi)修復(fù)工作，由環(huán)保部門(mén)結(jié)合各個(gè)行政單位監(jiān)管的信息統(tǒng)合后綜合得出全面的信息，并結(jié)合災(zāi)害的實(shí)際情況向民眾提供最真實(shí)、具體和有用的信息，避免各部門(mén)之間信息混亂、延誤，使民眾可以在第一時(shí)間了解到災(zāi)害的情況，以及各組織在災(zāi)害中承擔(dān)的責(zé)任，避免責(zé)任重疊以及監(jiān)管任務(wù)的遺漏，而政府則作為環(huán)保部門(mén)后的監(jiān)管組織在整個(gè)應(yīng)急環(huán)境事件中做一個(gè)監(jiān)督者監(jiān)督環(huán)保部門(mén)在事件中的行為。

4.2 形成新型監(jiān)測(cè)模式

《預(yù)案》第四章第二十六條規(guī)定：獲知突發(fā)環(huán)境信息后，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即組織排查污染，初步查明事件的發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、原因、污染物質(zhì)數(shù)量、周邊環(huán)境敏感區(qū)等情況。而在福建碳九泄漏事件中，區(qū)環(huán)保局以責(zé)任主體向相關(guān)機(jī)構(gòu)匯報(bào)災(zāi)害情況為依據(jù)發(fā)表了通告，其中存在的問(wèn)題實(shí)在耐人尋味，究竟是區(qū)環(huán)保局在實(shí)際檢測(cè)時(shí)存在漏洞，直接采用了責(zé)任主體提供的相應(yīng)數(shù)據(jù)，還是因?yàn)閰^(qū)環(huán)保局害怕自己管理的區(qū)域內(nèi)發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件，害怕承擔(dān)過(guò)重的責(zé)任而有意少報(bào)污染泄漏量。不論是以上哪種原因都對(duì)后續(xù)的修復(fù)產(chǎn)生了巨大的影響，因此傳統(tǒng)的監(jiān)管模式需要革新。美國(guó)在災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間會(huì)組織相應(yīng)的專家調(diào)查組對(duì)災(zāi)害情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，全方位了解災(zāi)害情況，我國(guó)未來(lái)的監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)也要向其靠攏。應(yīng)當(dāng)由專家組、責(zé)任主體以及災(zāi)害當(dāng)?shù)氐囊痪€居民共同組織監(jiān)測(cè)小組，對(duì)災(zāi)害實(shí)際情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，得出全面的災(zāi)害統(tǒng)計(jì)報(bào)告，避免因?yàn)楸O(jiān)察災(zāi)害信息上存在問(wèn)題而影響了后續(xù)的行動(dòng)。

4.3 制定后續(xù)長(zhǎng)期監(jiān)管制度

《預(yù)案》第五章事后恢復(fù)只是粗略的對(duì)規(guī)定由縣級(jí)環(huán)境主管部門(mén)參與恢復(fù)工作，并沒(méi)有對(duì)恢復(fù)后是否需要在一定期限后進(jìn)行生態(tài)修復(fù)評(píng)估做規(guī)定，也未對(duì)后續(xù)生態(tài)恢復(fù)監(jiān)管做出規(guī)定。由于受到民法恢復(fù)原狀思想的影響，我國(guó)在環(huán)境修復(fù)中形成一個(gè)慣性思維，認(rèn)為對(duì)受害環(huán)境進(jìn)行污染清除、損害賠償以及修復(fù)后，各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，就不需要再對(duì)受害環(huán)境進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管和環(huán)境評(píng)估，但是環(huán)境問(wèn)題與傳統(tǒng)的民法問(wèn)題不同，生態(tài)系統(tǒng)不是具體的物，它不存在正真的“恢復(fù)原狀”，而是盡可能的恢復(fù)到受損之前的情況，這就存在一個(gè)后續(xù)監(jiān)管的問(wèn)題，修復(fù)后生態(tài)系統(tǒng)是否可以繼續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，修復(fù)后的生態(tài)修復(fù)的生態(tài)價(jià)值是否產(chǎn)生影響？這些都是需要長(zhǎng)期的監(jiān)管的，需要對(duì)后續(xù)的水質(zhì)及生態(tài)環(huán)境情況做詳細(xì)的監(jiān)測(cè)，以及后續(xù)修復(fù)金使用的監(jiān)管問(wèn)題。

單純依靠責(zé)任主體的力量應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任是不現(xiàn)實(shí)的，其往往無(wú)能力應(yīng)對(duì)如此重大的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)引入社會(huì)救濟(jì)機(jī)制對(duì)損害進(jìn)行救助，成立相應(yīng)的生態(tài)損害修復(fù)救濟(jì)基金，由責(zé)任主體每年按照相應(yīng)的比例向基金會(huì)注資以及政府組織和社會(huì)組織向基金會(huì)注資維持基金會(huì)的長(zhǎng)期運(yùn)行，持續(xù)對(duì)災(zāi)害區(qū)域進(jìn)行后續(xù)的修復(fù)。因此，需要建立專門(mén)的后續(xù)監(jiān)管制度對(duì)基金的使用及后續(xù)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)管進(jìn)行監(jiān)督，引入專門(mén)的管理人員及當(dāng)?shù)孛癖娂尤氲胶罄m(xù)監(jiān)管體系中來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)受災(zāi)環(huán)境的長(zhǎng)期監(jiān)管和修復(fù)。

5 結(jié)語(yǔ)

突發(fā)性環(huán)境監(jiān)管貫穿于突發(fā)環(huán)境問(wèn)題的始終，從預(yù)防到清除、賠償、修復(fù)以及事后服務(wù)都離不開(kāi)環(huán)境監(jiān)管，體系化的監(jiān)管模式，明晰的監(jiān)管責(zé)任有利于監(jiān)管的實(shí)施，制定新型監(jiān)管方式，有利于環(huán)境損害后續(xù)的工作開(kāi)展，而事后的長(zhǎng)期環(huán)境監(jiān)管可以避免因?yàn)榄h(huán)境破壞問(wèn)題滯后性的原因而引起的后續(xù)問(wèn)題。

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