鄉(xiāng)村振興視域下的土地細(xì)碎化成因探析

陳文風(fēng) 劉勤

[摘要]土地細(xì)碎化現(xiàn)象是中國(guó)農(nóng)業(yè)存在的主要問題之一。新時(shí)代背景下，我國(guó)土地細(xì)碎化問題越來越突出，如何解決好“三農(nóng)”問題成為全黨工作的重中之重，并引起了廣大學(xué)者的關(guān)注。隨著新時(shí)代帶來的更多不同的挑戰(zhàn)，中國(guó)土地細(xì)碎化狀況也在不斷加劇，主要有中國(guó)的基本國(guó)情制約、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地繼承制度的影響以及高土地流轉(zhuǎn)成本抑制等原因。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;土地細(xì)碎化;成因;對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

土地作為農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生存的主要物質(zhì)基礎(chǔ)。中國(guó)的土地細(xì)碎化的現(xiàn)象由來已久并不斷加劇。近年來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代，城市化水平的快速提升、人口壓力劇增、農(nóng)村土地改革效應(yīng)的不足使得土地細(xì)碎化不斷加劇，這對(duì)于提高中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成了巨大的困難。十九大報(bào)告中對(duì)鄉(xiāng)村振興提出了一系列重大決策和戰(zhàn)略部署，之后提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一系列意見，“三農(nóng)”工作為新時(shí)代黨的工作的重中之重，對(duì)土地細(xì)碎化現(xiàn)狀及產(chǎn)生原因的研究能有效地為降低土地細(xì)碎化現(xiàn)象提出相關(guān)對(duì)策且將大大推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1 土地細(xì)碎化的緣起

細(xì)碎化是農(nóng)地結(jié)構(gòu)中一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較突出的特征。許多發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中都存在土地細(xì)碎化的現(xiàn)象，不僅阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力造成很大影響，也造成極大的成本浪費(fèi)。

一方面，土地細(xì)碎化的主要特點(diǎn)是農(nóng)戶擁有多塊土地、土地分散且零碎、面積大小不一。土地細(xì)碎化不僅增加了田埂、水利建設(shè)等公共用地，無形中損失了有效的土地面積，而且使得機(jī)械設(shè)備使用困難。其次，據(jù)統(tǒng)計(jì)2010年中國(guó)農(nóng)戶的平均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模為0.593hm2，每戶平均擁有地塊數(shù)為5.5塊，每塊面積大致在0.107hm2左右，農(nóng)村土地細(xì)碎零散，難以推動(dòng)大規(guī)模生產(chǎn)和集約經(jīng)營(yíng)，遏制了農(nóng)業(yè)增效和增收。盧華和胡浩基于面板回歸方法的估計(jì)，總結(jié)得出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模與報(bào)酬呈正相關(guān)的關(guān)系，隨著地塊數(shù)的增加而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不斷減低，說明土地細(xì)碎化降低了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出。另一方面，中國(guó)人地比例嚴(yán)重失衡使土地細(xì)碎化現(xiàn)象已達(dá)到驚人程度，其存在造成了農(nóng)地面積的極大損失，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整產(chǎn)生了較大的阻礙作用，不利于農(nóng)民長(zhǎng)效投入土地，削弱了農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。

2 土地細(xì)碎化的表征

由于土地細(xì)碎化程度難以進(jìn)行精確的量化和比較，一般稱為耕地零碎化或農(nóng)地細(xì)碎化。細(xì)碎化是農(nóng)地結(jié)構(gòu)中一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較突出的特征?？偟膩碚f，土地細(xì)碎化應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備的特征是農(nóng)戶擁有的地塊數(shù)多且地塊之間距離較遠(yuǎn)、互不相鄰，地塊平均面積太小難以達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并且土地細(xì)碎一般指人為造成的土地細(xì)碎與地形結(jié)構(gòu)無關(guān)，農(nóng)戶可以進(jìn)行土地交換實(shí)現(xiàn)土地合并。中國(guó)土地細(xì)碎化已達(dá)到驚人程度，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

“人均一畝三分，戶均不過十畝”是中國(guó)農(nóng)村土地細(xì)碎化現(xiàn)狀的典型描述。改革開放以來實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，按照土地的肥瘦程度和農(nóng)戶家的距離來進(jìn)行土地均分，大多數(shù)農(nóng)戶所擁有的土地細(xì)碎分散，并不具有規(guī)?；卣鳌?988年，平均農(nóng)戶使用土地塊數(shù)增加到30多塊，普遍人均耕地面積約為0.067～0.133hm2，耕地地塊小且零碎，解決了農(nóng)民的溫飽和生產(chǎn)積極性但卻沒有實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展思維。中國(guó)的農(nóng)戶平均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與日本和韓國(guó)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模相比不到一半，僅只有歐盟的2.5%，美國(guó)的0.25%。另外，一般由自然環(huán)境地形、地貌等造成的地塊分割較少，一般是由制度制約、人地關(guān)系、土地流轉(zhuǎn)成本等人為因素造成的地塊分割較多。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為了實(shí)現(xiàn)平等原則必須把土地分割成多塊進(jìn)行均分且在多代土地繼承過程中使得土地更加分散，同時(shí)人多地少的基本國(guó)情制約使得人與土地之間的關(guān)系越來越緊張，這些都無形中對(duì)土地進(jìn)行分割，使土地更加細(xì)碎。雖然十七屆三中全會(huì)以來，政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)定鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地來發(fā)展土地適度規(guī)模，但土地流轉(zhuǎn)帶來的巨大收益使得土地流轉(zhuǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)，或者很有可能會(huì)帶來更大的土地問題。

3 土地細(xì)碎化的成因

土地細(xì)碎化現(xiàn)象的產(chǎn)生是多種因素相互博弈的結(jié)果，結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情進(jìn)行分析，成因分為以下幾點(diǎn)。

3.1 人地關(guān)系緊張的基本國(guó)情制約

人地關(guān)系緊張是形成土地細(xì)碎化的重要因素之一。王興穩(wěn)和鐘甫寧認(rèn)為人地比例是導(dǎo)致中國(guó)土地細(xì)碎化產(chǎn)生的更重要、更直接的原因。國(guó)內(nèi)外大多學(xué)者都從微觀的角度來衡量土地細(xì)碎化的程度，得出的一般結(jié)論是土地細(xì)碎化程度最高的是山區(qū)，其次是丘陵、平原。丘陵地區(qū)的地形高低不平，耕地利用率不高;平原地區(qū)大多水網(wǎng)密布，土地被天然分割;而山區(qū)由于地形陡峭、易水土流失，只有坡度較小、地形平緩的土地才適宜用來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此山地的土地的細(xì)碎化程度相比丘陵、平原較高。我國(guó)國(guó)土面積地形的比例分別是山地占33%，平原和丘陵分別占12%、10%，山區(qū)的面積占全國(guó)總面積的三分之一;而中國(guó)的耕地面積約為1.28億hm2，占國(guó)土面積的12.5%，耕地資源不足。隨著人口的迅速增加，人地之間的關(guān)系和結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化，耕地?cái)U(kuò)張速度遠(yuǎn)低于人口增長(zhǎng)速度，人均耕地面積急劇下降表現(xiàn)得尤為突出。2011年全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)指出中國(guó)農(nóng)民人均耕地面積為0.092 hm2，僅為世界平均水平的40%。因此，人地關(guān)系緊張的基本國(guó)情一定程度上加劇了中國(guó)的土地細(xì)碎化狀況。

3.2 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的負(fù)效應(yīng)

“人均一畝三分，戶均不過十畝”且地塊分散是中國(guó)農(nóng)村土地細(xì)碎狀況的真實(shí)寫照。學(xué)者譚書豪、曲福田、尼克·哈瑞柯（2003）等認(rèn)為導(dǎo)致中國(guó)土地細(xì)碎化的主要原因是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地分配過程造成的。從20世紀(jì)70年代末始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸取代了人民公社，一般根據(jù)土地的肥瘦程度及離家的遠(yuǎn)近程度在農(nóng)戶之間進(jìn)行平均分配。在當(dāng)時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制充分體現(xiàn)了公平分配的原則，但卻造成了土地細(xì)小而分散，使土地的規(guī)模越來越細(xì)碎。據(jù)統(tǒng)計(jì)1988年平均農(nóng)戶使用土地塊數(shù)增加到30多塊，普遍人均耕地面積約為0.067～0.133hm2，耕地地塊零碎化嚴(yán)重，一定程度上限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。1999年實(shí)行二輪延包政策，主要采取直接延包、“小調(diào)整”后再延包、二輪延包之后再“大調(diào)整”三種模式，這種方式并沒有解決土地細(xì)碎化的狀況，反而隨著時(shí)間的推移出現(xiàn)農(nóng)戶承包地塊不清、地界及空間位置不明等問題，導(dǎo)致難以進(jìn)行土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)。同時(shí)，隨著政策不斷市場(chǎng)化，許多地區(qū)為適應(yīng)人口變動(dòng)而進(jìn)行3到5年調(diào)整一次土地甚至一年一調(diào)的活動(dòng)，這也在某種程度上加劇了土地的細(xì)碎化程度。隨著時(shí)間推移和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭承包責(zé)任制的制度績(jī)效效應(yīng)逐漸降低，對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。

3.3 中國(guó)由來已久的土地繼承制度影響

中國(guó)一直以來的土地繼承方式是以諸子均分制為主，但這也是導(dǎo)致土地細(xì)碎化的重要原因之一。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的政策實(shí)施前提下，最先一批的農(nóng)戶通過均分獲得土地，其后代進(jìn)行土地均分時(shí)一般根據(jù)公平原則按面積大小、距離遠(yuǎn)近、優(yōu)劣搭配進(jìn)行分配。但隨著多代的分家和伴隨其中的土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)以及中國(guó)人口指數(shù)的上升，每戶所擁有的土地也逐漸走向細(xì)碎化。政策的傾向使土地開始走向細(xì)碎化，而土地繼承方式和隨之帶來的農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)和人口增加使得土地細(xì)碎化越來越嚴(yán)重。

3.4 高土地流轉(zhuǎn)成本對(duì)土地整合的抑制

大部分的土地流轉(zhuǎn)都是以農(nóng)戶自發(fā)為主，與當(dāng)前促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、增加農(nóng)民收入的目標(biāo)存在較大的差距，而且農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)存在較高的交易成本。首先，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的封閉性和非市場(chǎng)性使得土地流轉(zhuǎn)需要花費(fèi)更高的信息成本。農(nóng)村普遍現(xiàn)象為青壯年外出務(wù)工而老、幼、婦留守農(nóng)村，土地拋荒嚴(yán)重，而土地的非市場(chǎng)性使得一般農(nóng)戶選擇土地流轉(zhuǎn)。但農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)以熟人之間為主，很少主動(dòng)向外界尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象，而想要尋求規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶也沒有有效、快速的渠道獲得農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息。因此，由于土地流轉(zhuǎn)的封閉性和非市場(chǎng)性，農(nóng)戶在非熟人以外尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象的成本就會(huì)上升，有些農(nóng)戶出于對(duì)土地的依賴和高成本的流轉(zhuǎn)阻礙會(huì)選擇粗放經(jīng)營(yíng)或直接拋荒。其次，雙方談判成本高。由于每個(gè)農(nóng)戶的土地位置及肥沃程度不同，農(nóng)戶的價(jià)格期望也會(huì)不同，轉(zhuǎn)出者與轉(zhuǎn)入者之間的談判需要更加長(zhǎng)的時(shí)間，且土地分散使得轉(zhuǎn)入者需要與多家農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，且一旦出現(xiàn)不同意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，整個(gè)土地流轉(zhuǎn)也會(huì)失敗。因此，土地流轉(zhuǎn)的過程中會(huì)花費(fèi)大量的談判成本，且土地流轉(zhuǎn)戶數(shù)越多的談判成功率越低。最后，土地流轉(zhuǎn)中的履約成本高。由于農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)將土地集中起來的實(shí)施難度較大，細(xì)碎的土地集中起來有可能會(huì)把各個(gè)農(nóng)戶的土地界限更加模糊化、使用土地過程會(huì)造成土地?fù)p耗。土地轉(zhuǎn)出者會(huì)擔(dān)心隨著時(shí)間的推移使自家的土地界限模糊化并形成一定的土地肥力損失，更有甚者破壞土地的耕作層。因此農(nóng)戶在面臨較大的土地流轉(zhuǎn)成本以及有可能損害自身長(zhǎng)期的土地收益時(shí)，一般不愿意轉(zhuǎn)出土地。居高不下的土地流轉(zhuǎn)成本不僅不利于土地流轉(zhuǎn)，而且還阻礙了土地治理的推進(jìn)。

4 應(yīng)對(duì)土地細(xì)碎化現(xiàn)象之策

農(nóng)村土地細(xì)碎化治理是關(guān)系到我國(guó)的糧食安全問題，也是提升我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力及發(fā)展質(zhì)量的重要抓手。土地細(xì)碎化超過一定程度，就會(huì)影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性及收益，從而危及中國(guó)糧食安全問題。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、夯實(shí)我國(guó)農(nóng)業(yè)必須更多關(guān)注農(nóng)村土地細(xì)碎化現(xiàn)象帶來的負(fù)面效應(yīng)。根據(jù)上述原因提出幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)土地細(xì)碎化現(xiàn)象的建議。

4.1 鼓勵(lì)農(nóng)民改變觀念，緩解農(nóng)村土地壓力

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已達(dá)2.5～3億。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快，生產(chǎn)力水平顯著提高，不斷發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，很多農(nóng)民脫離土地進(jìn)入城市務(wù)工，一定程度上解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題也緩解了農(nóng)村土地壓力。農(nóng)民是依托土地而生存的，很多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工但考慮到土地流轉(zhuǎn)多方面的問題而讓土地拋荒也不轉(zhuǎn)出。政府一直想通過土地流轉(zhuǎn)的方式使土地達(dá)到一定的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這就需要從多個(gè)方面來改變農(nóng)民的觀念。不僅需要合理有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力以緩解農(nóng)村土地壓力，還需要構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障體系來減輕農(nóng)民對(duì)土地的依賴性，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)讓或租賃給想要進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)一定的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，減輕土地細(xì)碎化。

4.2 ? ?充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的服務(wù)功能

農(nóng)村基層組織在土地流轉(zhuǎn)和土地整治中能夠發(fā)揮十分重要的作用，但在現(xiàn)實(shí)中并沒有得到充分發(fā)揮。農(nóng)村基層組織具有獨(dú)特的作用：一，基層組織對(duì)各個(gè)村級(jí)的村民和村中事務(wù)比較熟悉，溝通效果好;二，農(nóng)村基層組織建立在土地集體所有制和村民自治制度的基礎(chǔ)之上，村民對(duì)其信任度高;三，能夠提供土地流轉(zhuǎn)供求信息，從而增強(qiáng)土地整治的效率。由于農(nóng)民的封閉思想和基層組織的作用沒有發(fā)揮，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)處于較封閉的狀態(tài)，因此應(yīng)大力開發(fā)市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地資源再配置的作用。首先，農(nóng)村基層組織應(yīng)發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的中介作用，建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介組織，為土地轉(zhuǎn)出者和土地轉(zhuǎn)入者提供全面的土地供需信息，能夠有效的降低土地流轉(zhuǎn)成本，有效加快農(nóng)村土地流動(dòng)速度，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng);其次，在土地流轉(zhuǎn)過程中必須制定相關(guān)法律法規(guī)防止強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作。最后，農(nóng)村基層組織應(yīng)充分發(fā)揮其“服務(wù)”功能，把握好農(nóng)民的真實(shí)需求及偏好，確立好自身的職能定位，尊重農(nóng)民主體地位，完善和健全農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿流轉(zhuǎn)制度，改善土地細(xì)碎化趨勢(shì)。

4.3 ? ?建立農(nóng)村承包地退出機(jī)制

近些年來，伴隨著我國(guó)新型工業(yè)化進(jìn)程的加速和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的改善，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動(dòng)力，他們?yōu)樵黾蛹彝ナ杖?、提升生活質(zhì)量而逐漸向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村現(xiàn)有人口與有限農(nóng)地資源的配置狀況發(fā)生了顯著變化，人地矛盾凸顯，規(guī)?；?jīng)營(yíng)遇到制度障礙。一方面，“離農(nóng)、進(jìn)城、不棄地”農(nóng)戶會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；M(jìn)而限制農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，還會(huì)產(chǎn)生大量擁有農(nóng)村土地卻在城市工作和生活的“不在地主”，農(nóng)村承包地棄耕或者撂荒現(xiàn)象普遍存在，土地耕作利用效率低、無人耕種，土地資源被極度浪費(fèi)。另一方面，地塊的零碎給農(nóng)業(yè)機(jī)械化、科技化帶來障礙，限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度，以適度規(guī)模為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求部分農(nóng)民離開農(nóng)村。因此，建立和完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效退出機(jī)制，對(duì)于保證現(xiàn)有耕地資源的有效配置，對(duì)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意義重大。

建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化退出機(jī)制，重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：首先，保證農(nóng)民退出土地利益不受損。一要盡快對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)予以確認(rèn)和登記，二要承認(rèn)農(nóng)民在轉(zhuǎn)出此項(xiàng)權(quán)利以后，能夠獲得相應(yīng)的、可接受的補(bǔ)償。其次，加強(qiáng)政府政策引導(dǎo)與支持力度，充分尊重農(nóng)民退出土地、轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，所有財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移和流通都必須通過市場(chǎng)來完成，必須服從于權(quán)利主體的意愿，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，積極創(chuàng)造條件。再次，打破城鄉(xiāng)壁壘，改革二元分割體制，為農(nóng)民土地退出創(chuàng)造有利條件，使進(jìn)城農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)，享有市民化待遇。最后，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑起城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)保障體系，弱化土地之于農(nóng)民家庭的社會(huì)保障功能，從根本上解決退地農(nóng)民的后顧之憂。

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