淺談睢寧縣河湖和水利工程管理范圍劃定工作的做法與成效

王吉青　周鋒

摘要：通過分析睢寧縣河湖和水利工程管理范圍劃定現(xiàn)狀及存在的主要問題，確定了睢寧縣河湖和水利工程管理范圍劃定的目標任務、劃界標準和工作流程，并進一步闡述了工作過程中的重難點等，以期為其他地區(qū)河湖和水利工程管理范圍劃定提供借鑒。

關(guān)鍵詞：河湖;水利工程;管理范圍劃定;劃界確權(quán)

中圖分類號：TV213.4

文獻標識碼：A

DOI：10. 15913/j .cnki.kjycx.2019.09.030

河湖是防洪排澇的有效屏障、水資源的重要載體、生態(tài)環(huán)境的控制性要素，水利工程是實施防洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、抗旱供水、生態(tài)調(diào)節(jié)的重要基礎設施。為有效加強江蘇省河湖和水利工程管理，發(fā)揮其綜合效益，江蘇省政府辦公廳于2015年發(fā)布了《省政府辦公廳關(guān)于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》（蘇政辦發(fā)[ 2015] 76號）（以下簡稱《通知》），要求在全省部署實施河湖和水利工程管理范圍劃定工作，2018年基本完成河湖工程管理范圍劃定工作任務，2019年全面完成驗收[1]。根據(jù)《通知》要求，睢寧縣自2016年開始分年度實施河湖劃定工程，通過準確劃定河湖和水利工程管理范圍，明確管理界限，設立界樁標志，辦理土地權(quán)屬登記手續(xù)，建立信息共享系統(tǒng)，建立健全范圍明確、權(quán)屬清晰、責任落實的河湖和水利工程管理與保護體系。

1 睢寧縣河湖和水利工程管理概況

1.1 睢寧縣河湖和水利工程概況

睢寧縣位于江蘇省西北部，徐州市東南部，土地面積為1 773 km2，地勢西高東低、北高南低。睢寧縣位于淮河流域，縣北部黃河故道橫穿東西，境內(nèi)以廢黃河為界，形成沂沭泗、廢黃河和洪澤湖（或徐洪河）3個水系。目前，全縣河湖和水利工程眾多，其中鎮(zhèn)級以上大溝123條，縣級以上骨干河道21條，水庫9座，涵閘站36座，基本形成完善的防洪、除澇、供水等水利工程體系。

1.2 河湖和水利工程管理范圍劃定中存在的問題

睢寧縣水利工程劃界確權(quán)工作主要開始于20世紀90年代，由國土部門對水利工程用地進行確權(quán)，頒發(fā)國有土地使用權(quán)證。但本次河湖和水利工程管理范圍劃定工作中，仍存在以下主要問題。

原劃界確權(quán)成果不適應現(xiàn)行管理要求。由于20世紀90年代有關(guān)河湖工程范圍劃界確權(quán)的相關(guān)法規(guī)不完備，相關(guān)技術(shù)標準低，土地使用權(quán)證沒有明確的界止點，邊界模糊，劃界確權(quán)范圍不滿足現(xiàn)行法規(guī)要求。同時，隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，原有的劃界確權(quán)成果形式單一、未進行信息化，不能與國土、規(guī)劃部門的信息化系統(tǒng)共享，導致無法建立統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，因而原有的河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃界確權(quán)成果不能滿足現(xiàn)行工程管理需要。

地形地貌復雜。睢寧縣大部分地區(qū)為沙性土質(zhì)，易旱易澇，土質(zhì)貧薄，建國前水系不暢通，十年九旱。建國后睢寧縣治水改土、治理水系，20世紀五六十年代人工開挖疏浚河道，大多是灌排為主。河道兩岸堤防的堆土區(qū)寬窄不一，有的河道堤灘面寬的達100 m左右，而有的僅有幾米，為管理范圍線的確定帶來了很大的難度。

認識不足、執(zhí)法不力、意識淡薄。歷史上，睢寧縣河湖和水利工程缺少規(guī)范化管理，管理范圍的落地標志也沒有統(tǒng)一要求，加之宣傳不到位、執(zhí)法力度不高，致使社會對水利工程發(fā)揮的作用認識不足，對水相關(guān)法規(guī)認識不足，自覺保護河湖安全和水工程安全的意識淡薄，水事違法案件常有發(fā)生，現(xiàn)有河道堤防破壞嚴重，主要表現(xiàn)為河道堤防與農(nóng)戶的責任田連接，有的盜取堤防土方，有的降低堤防高度。經(jīng)過多年蠶食，責任田已耕種到河口，還有的在河道管理范圍內(nèi)建養(yǎng)殖雞棚鴨舍，水利工程設施侵占事件時有發(fā)生。

2 目標任務及工作流程

2.1 目標任務

根據(jù)《通知》和《市政府辦公室關(guān)于印發(fā)徐州市河湖和水利工程管理范圍劃定工作方案的通知》（徐政辦發(fā)[ 2015]143號），結(jié)合睢寧縣河道、水庫和水利工程實際情況設定河道、水庫和水利工程管理范圍劃定階段目標，具體如下：①2016年完成流域性河道徐洪河，區(qū)域性河道徐沙河、故黃河、潼河，跨縣河道民便河、小閆河、老龍河、西沙河，重要縣域河道白馬河、魏工分洪道、新龍河、老濉河、小濉河、西渭河等14條劃界工作;完成慶安水庫、清水畔水庫、梁山水庫和鍋山水庫4座小型水庫劃界工作;完成凌城閘、沙集閘、黃河東閘、黃河西閘、古邳引河閘、睢城閘、白塘河地下涵、民便河船閘、龐廟閘9座閘的劃界確權(quán)工作。②2017年完成其余7條骨干河道、4條城市溝通河道、3條干渠的劃界，5座水庫劃界，26座閘劃界工作，涵閘已確權(quán)。③2018年掃尾，準備完工驗收。

2.2 劃定標準

河道管理范圍分有堤防河道和無堤防河道。有堤防的河道管理范圍為兩堤防之間的水域、沙洲、灘地（包括可耕地）、行洪區(qū)、兩岸堤防及護堤地;無堤防的河道管理范圍為水域、沙洲、灘地及河口兩側(cè)5 - lOm，或根據(jù)歷史最高洪水位、設計洪水位確定。本次劃界河道皆為有堤防河道。對于水庫的管理范圍，大型水庫為大壩及其兩端各80 - 100 m，大壩背水坡壩腳外100 - 150 m;?。╨）型水庫為大壩及其兩端各30- 50m，大壩背水坡壩腳外50 - 100m，小（2）型水庫為大壩及其兩端各IO - 30 m，大壩背水坡壩腳外10 -50m。本次劃定范圍水庫1座中型、4座?。╨）型、4座?。?）型，水庫管理范圍劃界標準。閘站工程管理范圍包括閘站主體工程，上下游引水渠道及消能防沖設施，兩岸連接建筑物，上下游及兩側(cè)一定寬度范圍內(nèi)水文、觀測等附屬工程設施及閘站工程管理單位生產(chǎn)生活用的管理區(qū)。堤防上的穿堤閘站工程管理范圍應根據(jù)堤防工程管理范圍統(tǒng)籌確定。

2.3 管理范圍劃定工作流程

管理范圍劃定工作流程為：①編制《徐州市睢寧縣河湖和水利工程管理范圍劃定實施方案》，通過睢寧縣政府的批復。②公開招標選取勘界定樁實施單位。③實施階段，采用內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的作業(yè)方式，河道、水庫先在修測過的1：10 000的地圖上勾繪管理范圍線，并布設界樁、界牌和告示牌;閘站工程在新測的1：500 -1：2 000的地形圖上勾繪管理范圍線，并布設界樁、界牌和告示牌;實地放樣，埋設界樁、界牌和告示牌，采集坐標;內(nèi)業(yè)對成果進行整理，修繪圖紙。④繪制相關(guān)圖件，按相關(guān)技術(shù)要求建立基礎數(shù)據(jù)庫，形成工作報告。⑤提請抽檢并按照要求整改。⑥驗收并移交，資料歸檔。⑦睢寧縣人民政府對外公布。

3 工作重點和難點

3.1 需多部門聯(lián)動推進

政府協(xié)調(diào)推進機制建立。河湖和水利工程管理范圍劃定工作是一項系統(tǒng)性、全面性的工作，需要政府、國土、規(guī)劃、交通等多個部門協(xié)作完成。為扎實推進睢寧縣河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃界確權(quán)工作，按照《市政府辦公室關(guān)于印發(fā)徐州市河湖和水利工程管理范圍劃定I作方案的通知》的要求，睢寧縣組建睢寧縣河湖工程范圍劃界確權(quán)領(lǐng)導小組及辦公室，辦公室設在縣水利局?？h人民政府分管副縣長擔任組長，縣水利局、國土局、財政局、發(fā)改委、規(guī)劃局、交通運輸局、住建局、農(nóng)委等主要負責人為組員，縣水利局局長兼任辦公室主任。

明確部門單位責任。水利部門負責河湖工程管理范圍劃界確權(quán)工作的組織實施、劃界成果的信息化、劃界實施招投標及監(jiān)管等工作;國土部門負責確權(quán)工作的組織實施、確權(quán)成果的信息化備案、土地確權(quán)登記和制訂土地劃界確權(quán)經(jīng)費優(yōu)惠政策等工作;財政部門負責落實河湖工程劃界、確權(quán)專項工作經(jīng)費，監(jiān)督經(jīng)費使用管理;規(guī)劃、住建部門負責協(xié)調(diào)河湖工程劃界確權(quán)標準與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，協(xié)調(diào)確權(quán)中規(guī)劃許可證和項目選址意見書辦理事項，并將劃界確權(quán)成果用于規(guī)劃管理工作中;農(nóng)委負責土地承包確權(quán)登記與水利工程劃界確權(quán)工作沖突的協(xié)調(diào)工作;交通部門負責河湖工程涉及道路、橋梁、航道等劃界配合工作。

3.2 需法律法規(guī)與實際情況相結(jié)合

各河道、各水庫、各閘站的管理邊界情況都有其獨特性，同一水利工程，由于歷史、地物地貌、水利工程歷次除險加固及風化侵蝕等原因，也會導致管理邊界難以確認，主要分為以下幾類：①現(xiàn)狀堤腳線清晰，以堤腳線為基準劃定。該類河道主要有徐洪河、故黃河、潼河等7條。②現(xiàn)狀堤腳線不清晰河道，實測外堤肩線，以此為基準確定堤腳線。該類型河道主要有老龍河、白馬湖、魏工分洪道等5條。③河道堤防不明顯，修測外堤肩線，再確定堤腳線，以此為基準劃定管理范圍線。該類河道有小閆河、西沙河、睢北河等9條。④河道支流匯入，徐洪河沿線有魏工分洪道、徐沙河等支流匯入，以匯人口控制分別劃界，其他支河也如此分界。⑤本次劃界河道部分為城區(qū)河道，有堤防河道按堤腳外5m劃定管理范圍，無堤防河道按河口外lO m劃定管理范圍。

3.3 需協(xié)調(diào)與群眾的矛盾

睢寧縣許多河道和水利工程兩旁為農(nóng)村集體土地，劃定的河湖和水利工程管理范圍線大多落在農(nóng)村集體土地內(nèi)，因此需將界樁埋設在村民責任田里。為此，村民較為抵觸，通過水利局工作人員不斷地宣傳、溝通、解釋，獲得村民理解，保證工作的順利進行[2]。

4 成果共享及應用

本次河湖和水利工程管理范圍劃定工作過程中，睢寧縣按照江蘇省水利廳發(fā)布的《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定成果信息化采集技術(shù)要求（試行）》采集管理范圍線數(shù)據(jù)，應用于國土和城建規(guī)劃系統(tǒng)以及水利部門管理信息平臺，加強數(shù)據(jù)共享、共用，強化與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的銜接和空間管理，為逐步構(gòu)建“范圍明確、權(quán)屬清晰、責任落實”的河湖和水利工程管理保護體系奠定基礎。

參考文獻：

[1]李亞平.深化水利改革加強依法管水全力推進河湖和水利工程劃界確權(quán)工作[J].江蘇水利，2015（ lO）：1-2，8.

[2]張征，翟立宏，韓立茹.東臺市劃界確權(quán)工作研究[J].黑龍江水利科技，2016，44（ 12）：37-39.