城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革中的政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任分析*

耿晉娟

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，我國(guó)開(kāi)始了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由企業(yè)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)的改革，全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革，我國(guó)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政責(zé)任也逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。尤其是在1997年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌后，新制度的建立對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼支出產(chǎn)生了重要影響。

一、傳統(tǒng)的勞動(dòng)退休制度階段的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任

我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起源于20世紀(jì)50年代初的退休金制度，這是與高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的制度。

（一）傳統(tǒng)的勞動(dòng)退休制度

1951年2月26日公布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是建國(guó)后我國(guó)的第一部養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)，標(biāo)志著我國(guó)退休金制度的建立，具有里程碑式的意義。在接下來(lái)的30年，我國(guó)的退休金制度進(jìn)行了多次修訂，但是兩個(gè)主要的特征并沒(méi)有改變：保障對(duì)象為城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)職工；職工個(gè)人不繳費(fèi)，退休金的支付由國(guó)家完全承擔(dān)。

《條例》規(guī)定，勞動(dòng)退休制度的管理工作由全國(guó)總工會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)并組織實(shí)施，保險(xiǎn)基金由工會(huì)統(tǒng)籌使用，其中30%的基金上交全國(guó)總工會(huì)，由總工會(huì)在全國(guó)調(diào)劑使用，70%的基金交給企業(yè)工會(huì)使用。1969年2月財(cái)政部頒布的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度改革的意見(jiàn)》規(guī)定：“國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)，企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)工資和其他勞保開(kāi)支在營(yíng)業(yè)外列支”，即直接將企業(yè)利潤(rùn)進(jìn)行扣減。與前期實(shí)行的退休金制度相比，這一規(guī)定意味著勞動(dòng)退休金制度徹底喪失了統(tǒng)籌互濟(jì)的功能，同時(shí)基金停止積累，勞動(dòng)退休金制度成為企業(yè)保險(xiǎn)。

（二）政府財(cái)政承擔(dān)完全責(zé)任

傳統(tǒng)的勞動(dòng)退休制度屬于政府責(zé)任型的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，職工個(gè)人不繳費(fèi)，退休金的支付由國(guó)家完全承擔(dān)，政府承擔(dān)了完全的財(cái)政責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家財(cái)政與企業(yè)財(cái)務(wù)合一，財(cái)政預(yù)算與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系密切。企業(yè)的利潤(rùn)完全上繳給國(guó)家財(cái)政，同時(shí)企業(yè)出現(xiàn)虧損時(shí)由國(guó)家財(cái)政給予財(cái)政補(bǔ)貼。在這種情況下，國(guó)有企業(yè)并不是真正意義上的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因此也并不是真正意義上的權(quán)利主體，國(guó)有企業(yè)實(shí)際上是政府的一個(gè)組成部分，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)的勞動(dòng)退休制度的責(zé)任只是國(guó)家的財(cái)政統(tǒng)籌。作為職工的福利支出，企業(yè)退休金制度實(shí)際上也只是國(guó)家因職工對(duì)企業(yè)貢獻(xiàn)給予的一種補(bǔ)償。

新中國(guó)成立初期建立的傳統(tǒng)的勞動(dòng)退休制度基本解決了勞動(dòng)者退休后的后顧之憂(yōu)。該制度覆蓋了城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)職工，具有較強(qiáng)的平等性，制度提供的退休金替代率較高，基本可以保障職工退休后的基本生活。該項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一管理和調(diào)劑，可以使更多的退休者受益，制度的可持續(xù)性也得到保障。但是這一制度本身也存在一些不足，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)勞動(dòng)退休制度的一些缺點(diǎn)逐漸暴露出來(lái)。

傳統(tǒng)的勞動(dòng)退休制度覆蓋范圍較窄，并沒(méi)有將非全民所有制企業(yè)職工覆蓋在內(nèi)。個(gè)人不需要繳費(fèi)，退休金的支付由國(guó)家完全承擔(dān)，因此缺乏責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制。單位承擔(dān)的責(zé)任不過(guò)是國(guó)家責(zé)任的延伸，個(gè)人無(wú)需考慮受益成本，國(guó)家財(cái)政成為全國(guó)勞動(dòng)退休制度的財(cái)政基礎(chǔ)，國(guó)家在制度設(shè)計(jì)中的負(fù)擔(dān)較重。從“文化大革命”期間勞動(dòng)退休制度徹底變?yōu)槠髽I(yè)保險(xiǎn)制度，一方面單位化的封閉運(yùn)行使資源配置失衡，單位之間的負(fù)擔(dān)畸輕畸重，影響了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，部分保險(xiǎn)資源閑置或利用效率低下；另一方面單位化運(yùn)行的分割狀態(tài)使國(guó)家喪失了對(duì)保險(xiǎn)資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控。非社會(huì)化的管理方式也難以適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要。財(cái)稅制度改革后，國(guó)家財(cái)政原有的統(tǒng)收統(tǒng)支格局被打破，取而代之的是分級(jí)負(fù)責(zé)的財(cái)政和分稅制，原有的由國(guó)家最終負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)的退休制度也就需要分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)任分擔(dān)。

二、社會(huì)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)階段的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任

沒(méi)有積累的傳統(tǒng)勞動(dòng)退休制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中逐漸暴露出了缺陷。傳統(tǒng)勞動(dòng)退休制度的退休金給付完全由企業(yè)負(fù)擔(dān)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中逐漸成為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的國(guó)有企業(yè)，但因?yàn)槁毠と丝诮Y(jié)構(gòu)不同而出現(xiàn)了退休給付負(fù)擔(dān)畸輕畸重的問(wèn)題，老企業(yè)與新企業(yè)、虧損企業(yè)與盈利企業(yè)之間在退休費(fèi)用上出現(xiàn)了很大差異，而且企業(yè)辦保險(xiǎn)的局面阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，因而迫切需要對(duì)退休金制度進(jìn)行改革。因此，建立社會(huì)化的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為國(guó)有企業(yè)改革的一部分。養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由企業(yè)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)的過(guò)渡。

（一）社會(huì)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

在企業(yè)改革不斷深入的驅(qū)動(dòng)下，部分地方產(chǎn)生了統(tǒng)籌企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的想法。從1984年開(kāi)始，廣東、四川、福建等部分地區(qū)的縣市開(kāi)始將退休費(fèi)用進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌改革就此拉開(kāi)了序幕。1986年7月12日國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，要求國(guó)營(yíng)企業(yè)對(duì)新招的員工一律實(shí)行勞動(dòng)合同制，合同制職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，由企業(yè)和職工共同繳費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率為18%，其中企業(yè)按照職工工資總額的15%進(jìn)行繳納，職工按照工資收入的3%進(jìn)行繳納。到1986年底，全國(guó)已有300多個(gè)市縣進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)，一共涉及27個(gè)省市。此后，《關(guān)于退休養(yǎng)老基金和職工待業(yè)保險(xiǎn)資金管理的通知》明確社會(huì)對(duì)退休費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立“退休養(yǎng)老金專(zhuān)戶(hù)”。到1989年，全國(guó)離退休職工一共2 200多萬(wàn)人，離退休費(fèi)用達(dá)到375億元，絕大部分地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由社會(huì)統(tǒng)籌籌集[1]。

1991年6月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1991〕33號(hào)）肯定了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的舉措，要求各地區(qū)的統(tǒng)籌層次由市縣起步，逐步向省級(jí)過(guò)渡，最后實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。這是首次正式頒發(fā)文件提出我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的實(shí)施辦法，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌開(kāi)始正式在全國(guó)推廣。1991年33號(hào)文件首次正式提出建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建議，并明確費(fèi)用由企業(yè)、職工、國(guó)家三方承擔(dān)的相關(guān)規(guī)定，改變了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家完全承擔(dān)的做法。以1991年的33號(hào)文件為標(biāo)志，養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任由國(guó)家單獨(dú)承擔(dān)轉(zhuǎn)為多方分擔(dān)。

1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》為我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革指明了方向。該《決定》指出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式。自此，個(gè)人賬戶(hù)被正式提出來(lái)，個(gè)人繳費(fèi)的性質(zhì)和歸屬有了較為明確的方向[2]。

1995年3月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國(guó)發(fā)〔1995〕6號(hào)），這是國(guó)務(wù)院第一次正式下發(fā)文件要求各地區(qū)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)建立個(gè)人賬戶(hù)，逐步提高個(gè)人繳費(fèi)比例。1995年的6號(hào)文件對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)具體實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合提出了兩個(gè)方案：方案一是要為在職職工全面建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，職工退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金要嚴(yán)格地與個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額相對(duì)應(yīng)。此方案基本上完全是基金積累模式；方案二只涉及了一個(gè)比例不大的個(gè)人賬戶(hù)，職工退休后的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金組成，已經(jīng)退休的職工養(yǎng)老金全部來(lái)自于社會(huì)統(tǒng)籌部分。此辦法是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合的部分積累模式。一些省市根據(jù)方案一和方案二創(chuàng)造了第三種方案，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金由社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金兩部分組成。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任緩慢增長(zhǎng)

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施進(jìn)行的。社會(huì)統(tǒng)籌階段我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)是責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，企業(yè)、職工、政府均對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行政府負(fù)責(zé)型的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。與此相比，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)從實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌以來(lái)，政府在其中承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任有所減輕，增長(zhǎng)速度趨緩，該階段政府責(zé)任處于緩慢增長(zhǎng)中。如表1所示，1986—1995年企業(yè)職工離退休費(fèi)用的絕對(duì)規(guī)模處于擴(kuò)大趨勢(shì)，從5.77億元增加到了22.78億元。從相對(duì)比例來(lái)看，離退休費(fèi)用的增長(zhǎng)率波動(dòng)較大，最慢的增長(zhǎng)率為1991年的7.5%，最快的增長(zhǎng)率為1994年的42.8%。國(guó)家財(cái)政用于企業(yè)職工離退休費(fèi)用的規(guī)模在財(cái)政支出中的占比呈現(xiàn)緩慢上升趨勢(shì)，從1986年0.26%略微上升至1995年的0.33%。

表1 1986—1995年企業(yè)職工離退休費(fèi)用情況

這一階段，我國(guó)建立起多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，實(shí)現(xiàn)了由企業(yè)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，企業(yè)從沉重的負(fù)擔(dān)中解放出來(lái)，社會(huì)統(tǒng)籌的運(yùn)行使企業(yè)之間的負(fù)擔(dān)得以平衡。通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌使企業(yè)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)在統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)所有企業(yè)之間分擔(dān)。國(guó)家單方負(fù)責(zé)制被責(zé)任共擔(dān)機(jī)制取代，企業(yè)和職工個(gè)人需要承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的責(zé)任，國(guó)家通過(guò)承擔(dān)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與管理經(jīng)費(fèi)以及最終彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口來(lái)分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任。養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始進(jìn)行由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過(guò)渡的試點(diǎn)。

但是這一時(shí)期的改革采取了急于求成的方式，一些問(wèn)題沒(méi)有得到很好的解決。在職工企業(yè)保障還未轉(zhuǎn)化成社會(huì)統(tǒng)籌制度、養(yǎng)老金的歷史欠債沒(méi)有找到有效化解方法的情況下，急于從傳統(tǒng)企業(yè)負(fù)責(zé)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)槿碌牟糠址e累模式，缺乏經(jīng)濟(jì)上的準(zhǔn)備，原有體制下存在的基金不足的問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，又產(chǎn)生了個(gè)人賬戶(hù)“空賬”問(wèn)題，并且直接制約著養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高。該階段中央與地方政府的關(guān)系沒(méi)有得到很好的處理，改革的政策統(tǒng)一性并不高，主管部門(mén)對(duì)基金的管理乏力，地方也缺乏改革的動(dòng)力，結(jié)果造成了中央政府的權(quán)威不足與地方改革缺乏積極性和主動(dòng)性。

另外，保險(xiǎn)的覆蓋面小，非國(guó)企的職工遲遲未納入到保障范圍，籌資渠道單一，沉重的國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)仍然沒(méi)有得到減輕，養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有找到其他有效的途徑減輕基金壓力。而國(guó)企改革和經(jīng)濟(jì)效益的不平衡導(dǎo)致了勞動(dòng)力流動(dòng)困難，影響了勞動(dòng)力資源的合理配置。

三、統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)階段的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任

我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是在經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下進(jìn)行的，該制度是為了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、國(guó)企改革等現(xiàn)實(shí)需要而逐步建立的。由于1995年6號(hào)文件中關(guān)于實(shí)施方案并沒(méi)有做出統(tǒng)一的規(guī)定，因此各地根據(jù)自己的實(shí)際情況采用了不同的方案。在試點(diǎn)中，由于各地做法不一，存在制度不統(tǒng)一、個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)比例不一致、管理不健全、企業(yè)負(fù)擔(dān)不平等、統(tǒng)籌層次低等問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于1997年正式頒布了26號(hào)文件。

（一）城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

26號(hào)文件標(biāo)志著統(tǒng)賬結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立。該文件首次明確提出建立全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從分散走向了統(tǒng)一。26號(hào)文件對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人繳費(fèi)比例和企業(yè)繳費(fèi)比例做出了明確的規(guī)定，確定了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式，并實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)一個(gè)人賬戶(hù)的規(guī)模、統(tǒng)一并軌時(shí)間、統(tǒng)一過(guò)渡辦法。

2000年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系的試點(diǎn)方案》（國(guó)發(fā)〔2000〕42號(hào)文）規(guī)范了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)的管理，要求兩個(gè)賬戶(hù)實(shí)行分賬管理，個(gè)人賬戶(hù)基金不再用于支付當(dāng)期的退休金，而是存入銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。2001年7月，為了落實(shí)42號(hào)文件，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，國(guó)務(wù)院決定在遼寧省進(jìn)行社會(huì)保障改革試點(diǎn)。遼寧省開(kāi)始了做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的試點(diǎn)工作。做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的資金不從當(dāng)期收入中劃撥，而是由中央財(cái)政和地方財(cái)政按照3∶1的比例來(lái)承擔(dān)。2004年，試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到黑龍江和吉林兩個(gè)省份。

2005年12月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了38號(hào)文件，其主要內(nèi)容是采取措施擴(kuò)大企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。38號(hào)文件對(duì)原26號(hào)文件的計(jì)發(fā)公式和個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模進(jìn)行了改革，進(jìn)一步完善職工的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)在職職工多繳費(fèi)。我國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在1997年和2005年經(jīng)過(guò)兩次改革后，制度框架逐漸建立，形成了較為完善的體系。

2010年10月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，明確了國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任，對(duì)各自的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的第一部法律，在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程中具有非常重要的意義，使企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)成為有法可依的制度?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定政府財(cái)政有為社會(huì)保險(xiǎn)提供資金支持的責(zé)任，因此政府財(cái)政在法律上成為我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金來(lái)源之一。

（二）財(cái)政責(zé)任日益加大

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)歷了40多年的發(fā)展，最終建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多元化、保障制度規(guī)范化和管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本理念、框架、制度安排已經(jīng)基本定型，國(guó)家直接承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，加上社會(huì)各方共擔(dān)責(zé)任，制度的安全性和可靠性更強(qiáng)，其制度保障的人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，多層次的制度安排降低了制度的風(fēng)險(xiǎn)。

但是新制度也存在一些問(wèn)題。首先，政府責(zé)任有待于進(jìn)一步明確，國(guó)家財(cái)政的非固定化與缺位直接損害制度運(yùn)行的計(jì)劃性和可預(yù)見(jiàn)性，需要明確轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)責(zé)任。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的部分原因就在于政府責(zé)任不清以及財(cái)政未真正到位，新舊制度轉(zhuǎn)軌中的政府責(zé)任和新制度中的現(xiàn)實(shí)責(zé)任劃分并不明確，模糊的責(zé)任不利于解決歷史負(fù)擔(dān)，也有損于新制度的運(yùn)行。其次，制度的有效性有待提高。目前的統(tǒng)籌層次與建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的要求相悖，造成部分地區(qū)基金積累與收支缺口同時(shí)存在，資金無(wú)法調(diào)劑使用，影響了資金的使用效率和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。再有個(gè)人賬戶(hù)的“空賬”運(yùn)行，使得統(tǒng)賬結(jié)合的優(yōu)勢(shì)無(wú)法充分發(fā)揮。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中參量的設(shè)計(jì)、個(gè)人賬戶(hù)的管理運(yùn)營(yíng)、不同人群之間的待遇差距問(wèn)題都影響著制度的可持續(xù)發(fā)展。而地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、就業(yè)方式更加靈活多樣、老齡化快速推進(jìn)等這些因素都對(duì)制度的可持續(xù)發(fā)展形成了挑戰(zhàn)。

早在1993年我國(guó)就在醞釀進(jìn)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。1995年出臺(tái)了相關(guān)的文件要求各地區(qū)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)建立個(gè)人賬戶(hù)，開(kāi)始了個(gè)人賬戶(hù)的試點(diǎn)工作。但是此時(shí)的政府并沒(méi)有對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累制而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本進(jìn)行任何承諾，可以說(shuō)在轉(zhuǎn)軌成本的承擔(dān)上政府無(wú)疑是“缺位”的。1997年26號(hào)文件頒布，統(tǒng)賬結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立，但對(duì)于制度轉(zhuǎn)軌帶來(lái)的成本，政府并沒(méi)有做出如何償還這部分債務(wù)的明確表態(tài)，因此從制度實(shí)施的第一年統(tǒng)籌資金就出現(xiàn)了收支缺口，隨著制度的實(shí)施，收支缺口越來(lái)越大，政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)這部分缺口的數(shù)額也逐漸提高。由于財(cái)政補(bǔ)貼的持續(xù)增加，迫使政府開(kāi)始考慮償還這部分歷史債務(wù)，但是考慮到計(jì)算口徑不統(tǒng)一、測(cè)算方法和相關(guān)指標(biāo)取值不同，轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模估算值也不統(tǒng)一，因此就如何償債的問(wèn)題政府遲遲沒(méi)有明確表態(tài)。隨著未來(lái)人口老齡化加劇，政府財(cái)政壓力會(huì)日益增大。

如表2的相關(guān)研究數(shù)據(jù)所示，我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模持續(xù)上漲。各級(jí)財(cái)政在1998年新制度建立初期就開(kāi)始對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，從1998年的24億元增長(zhǎng)到2017年的8 004億元，20年增長(zhǎng)了332.5倍。財(cái)政補(bǔ)貼年增長(zhǎng)率除個(gè)別年份（如1999年、2000年、2006年）外，總體處于增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從2001年的10.06%增長(zhǎng)到2017年的22.93%。同時(shí)，政府財(cái)政補(bǔ)貼在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入中的作用越來(lái)越重要，所占比重持續(xù)增加，由1998年的1.64%增長(zhǎng)到2017年的18.48%。

四、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼面臨的壓力

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的財(cái)政補(bǔ)貼一般是指財(cái)政資金支出，主要包括制度收不抵支出現(xiàn)資金缺口時(shí)，政府財(cái)政要承擔(dān)“兜底”責(zé)任彌補(bǔ)缺口，以及在該制度轉(zhuǎn)軌時(shí)償還制度隱性債務(wù)顯性化的資金支出?？梢钥闯?，財(cái)政補(bǔ)貼是政府財(cái)政對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的重要體現(xiàn)，是政府承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本和彌補(bǔ)制度基金收支缺口、實(shí)現(xiàn)制度持續(xù)健康運(yùn)行的重要保障。在我國(guó)，政府財(cái)政補(bǔ)貼主要用于養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史欠債、離退休職工養(yǎng)老金的提高、個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)、部分省份養(yǎng)老金缺口的彌補(bǔ)，其中收不抵支省份養(yǎng)老金缺口的彌補(bǔ)是財(cái)政補(bǔ)貼資金主要的支出方向。

如表2、表3所示，1998年我國(guó)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的數(shù)額僅有24億元，到了2017年，這個(gè)數(shù)據(jù)已經(jīng)膨脹到8 004億元，20年增長(zhǎng)300多倍。截至2017年，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)到41 119億元，占當(dāng)年養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余額43 885億元的93.7%，兩個(gè)數(shù)額相差不大。換言之，在1998—2017年若沒(méi)有各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余額幾乎為0，制度將面臨收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)。

表2 1998—2017年我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼狀況

從我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支來(lái)看，1998—2017年，基金總收入和基金總支出絕對(duì)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，基金滾存結(jié)余也不斷增加。但是，從基金總收入增長(zhǎng)率和基金總支出增長(zhǎng)率來(lái)看，從2009年開(kāi)始，基金總支出增長(zhǎng)率超過(guò)了基金總收入增長(zhǎng)率，基金當(dāng)期結(jié)余增長(zhǎng)率不斷減少，甚至在2013—2016年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。實(shí)際上，基金有累計(jì)結(jié)余并不意味著制度的收支維持了大體的平衡。1997年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之后，部分省份很快出現(xiàn)了基金收不抵支問(wèn)題。通過(guò)計(jì)算各省征繳收入與基金支出相抵后的當(dāng)期收支結(jié)余額（不含財(cái)政補(bǔ)貼等）發(fā)現(xiàn)，很多省份的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期出現(xiàn)收不抵支缺口，且呈逐年增加趨勢(shì)，由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口引起的政府財(cái)政補(bǔ)貼壓力越來(lái)越大。2012年中國(guó)銀行研究小組編寫(xiě)的《重塑?chē)?guó)家資產(chǎn)負(fù)債能力》的研究報(bào)告提出，到2013年我國(guó)養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18.3萬(wàn)億元，在目前制度不變的情況下，往后的年份缺口逐漸放大，2033年將達(dá)到68.2萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP 的 38.7%[3]。

表3 1998—2017年我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金狀況

我國(guó)在1999年就已經(jīng)進(jìn)入老齡化國(guó)家行列。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)65歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)達(dá)到了11.4%，老年撫養(yǎng)比達(dá)到了15.9%，增長(zhǎng)非常迅速。21世紀(jì)中葉，我國(guó)將成為世界上老齡化比重最高、老年人口規(guī)模最大的國(guó)家[4]。龐大的老年人口基數(shù)和老齡化的加速以及將面臨的長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，絕大部分省份累計(jì)結(jié)余將很快被耗盡，養(yǎng)老金缺口將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，作為承擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最后“兜底”責(zé)任的政府財(cái)政補(bǔ)貼將面臨巨大的壓力。

五、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模的適度性

在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收支不平衡時(shí)，彌補(bǔ)缺口的方法一般有四種：增加繳費(fèi)率、降低待遇水平、提高退休年齡和財(cái)政補(bǔ)貼。目前，我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率相較于其他國(guó)家來(lái)說(shuō)是比較高的，企業(yè)繳費(fèi)率較高，提升的空間較??；替代率處于下降趨勢(shì)，且目前已經(jīng)處于較低水平，沒(méi)有再降的空間。時(shí)至今日，我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的提高退休年齡的政策，短時(shí)間內(nèi)大幅度提高退休年齡的可能性并不大。前三種方法在短期內(nèi)不能馬上見(jiàn)效，政府不得不通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)基金收支缺口。政府財(cái)政補(bǔ)貼不僅是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金來(lái)源之一，而且是制度可持續(xù)發(fā)展的重要保障[5]。從1998年開(kāi)始，政府不斷加大對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政支持，作為基金來(lái)源之一的財(cái)政補(bǔ)貼高速增長(zhǎng)，在城鎮(zhèn)化、人口老齡化高齡化加速的背景下，政府將更加倚重財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)緩解企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。政府財(cái)政規(guī)模在近期內(nèi)或較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將會(huì)快速擴(kuò)大。

如同市場(chǎng)在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題，政府在提供養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)也會(huì)出現(xiàn)政府失靈，降低社會(huì)效益的同時(shí)也可能會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域存在的政府失靈現(xiàn)象，表明政府通過(guò)資金支出的方式對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的干預(yù)要有一個(gè)合理的“度”，過(guò)大、過(guò)小都會(huì)產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)。因此，值得注意的是，政府財(cái)政補(bǔ)貼企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)一定要保持其適度性。

政府有維持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康可持續(xù)運(yùn)行的責(zé)任。但是，政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼不是毫無(wú)原則的任意補(bǔ)貼，應(yīng)維持在合理的范圍內(nèi)，既不會(huì)對(duì)財(cái)政造成負(fù)擔(dān)，也不會(huì)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)運(yùn)行。在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府應(yīng)建立財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老金的制度化和常規(guī)化機(jī)制，在決定補(bǔ)貼規(guī)模時(shí)，要通盤(pán)考慮整個(gè)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施情況，維持政府職能的正常運(yùn)行，將財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模維持在一個(gè)合理的范圍。政府財(cái)政補(bǔ)貼的“適度性”表現(xiàn)為：

其一，合理確定政府財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模。財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，過(guò)多或過(guò)少會(huì)造成財(cái)政在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的越位或缺位。

其二，考慮國(guó)家財(cái)政的承擔(dān)能力。不僅要考慮即期的財(cái)政承擔(dān)能力，也要考慮未來(lái)財(cái)政承擔(dān)能力。政府的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模要與財(cái)政承擔(dān)能力相適應(yīng)。

其三，明確財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域。政府財(cái)政資金支出的領(lǐng)域應(yīng)做合理分析，并不是在任何情況下都需要進(jìn)行補(bǔ)貼。政府財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域是包括未考慮因素導(dǎo)致的收支缺口以及制度的轉(zhuǎn)軌成本，在制度因?yàn)楸旧碓O(shè)計(jì)不完善出現(xiàn)收支缺口時(shí)，首先應(yīng)考慮進(jìn)行制度改革以減少缺口。

其四，財(cái)政補(bǔ)貼要有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康可持續(xù)運(yùn)行。養(yǎng)老保險(xiǎn)追求在制度設(shè)計(jì)合理情況下的收支平衡，財(cái)政補(bǔ)貼要有助于促進(jìn)制度的完善和收支平衡的作用發(fā)揮。