三江源生態(tài)保護中需要處理好的幾個重要關(guān)系

才讓太

三江源國家級自然保護區(qū)是我國最大的自然保護區(qū)，生態(tài)地位極其重要。黨的十八大以來，青海省結(jié)合實際，提出了“一優(yōu)兩高”的發(fā)展戰(zhàn)略，把生態(tài)文明建設(shè)提高到前所未有的高度。三江源生態(tài)文明建設(shè)也經(jīng)歷了由點到面、由低到高、由摸索經(jīng)驗到遵循規(guī)律、由量變到質(zhì)變的發(fā)展歷程，生態(tài)保護的成效十分顯著，保護建設(shè)發(fā)展共同推進的格局初步形成。

三江源生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。筆者認為，在實踐過程中必須處理好政府與農(nóng)牧民、禁牧與利用、現(xiàn)實與長遠、保護與建設(shè)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中央與地方、政府與市場、國家公園內(nèi)外、保持中國特色與借鑒國際經(jīng)驗的關(guān)系及其連帶問題。基于玉樹州在三江源生態(tài)文明建設(shè)的實踐，筆者提出了解決問題的相應(yīng)措施和可能方向，為更好地開展三江源生態(tài)文明建設(shè)提供一些新的方法路徑。

發(fā)揮黨委政府主導(dǎo)作用與農(nóng)牧民主體作用的關(guān)系

黨委政府在生態(tài)文明建設(shè)中起主導(dǎo)作用，特別是像玉樹州這樣一個經(jīng)濟發(fā)展水平較低、社會和市場力量發(fā)育滯后的地區(qū)更是如此。合理的職能界定和權(quán)責(zé)分工十分關(guān)鍵和必要。自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)與管理、生態(tài)紅線劃定、生態(tài)法治體系建立、重大規(guī)劃制定落位、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善、補償體系建立、公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)政策制定及落實、良好社會秩序建立等，這些工作都帶有制度性、政策性、全局性，是黨委政府職責(zé)所系，必須切實承擔(dān)起來。

作為生態(tài)區(qū)活動主體的農(nóng)牧民，不能只是被動的接受者，也應(yīng)該發(fā)揮積極的能動作用，如承擔(dān)生態(tài)巡護巡查的職能，開展種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實施種草種樹滅鼠等工程，保護野生動植物種群，開展垃圾的減量及回收，參與生態(tài)設(shè)施的運營維護等。這些職能經(jīng)過培訓(xùn)和組織，完全可以由農(nóng)牧民承擔(dān)并從中受益。只有把群眾的主體地位確立起來、積極性創(chuàng)造性調(diào)動起來，形成長遠的利益同盟，生態(tài)文明建設(shè)才會激發(fā)出不懈的動力和無限的活力。

草原禁牧減畜與適度科學(xué)利用的關(guān)系

經(jīng)過漫長的自然演進，草原和牲畜已經(jīng)是三江源生態(tài)圈中不可分割的重要生態(tài)鏈條，草離不了畜、畜不能沒有草。筆者認為，要因地制宜，將適度適時禁牧、季節(jié)性禁牧、劃區(qū)輪牧、適時轉(zhuǎn)場輪牧、重點區(qū)域休牧等多種方式結(jié)合起來推廣利用。政府引導(dǎo)并與群眾建立約定，確定載畜量上線，嚴禁過牧超載。通過充分協(xié)商后達成共識，以村社為單位設(shè)定放牧和轉(zhuǎn)場時限，拆除分割過細的圍欄，對無畜戶、棄牧戶的草場制定合理流轉(zhuǎn)和利益分配機制。實施畜種改良、畜群結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育綠色和有機產(chǎn)品，提高畜牧業(yè)效益。總之，要將適度適時休牧和科學(xué)利用草原資源有機結(jié)合起來，合理把握力度和節(jié)奏，使草原生態(tài)資源得到良性循環(huán)和永續(xù)使用。

農(nóng)牧民現(xiàn)實利益與長遠利益的關(guān)系

在三江源生態(tài)保護過程中，對農(nóng)牧民的利益政策十分優(yōu)惠，如禁牧減畜生態(tài)補償、天然林和公益林補償、生態(tài)公益崗位補助、草畜平衡補助等，已經(jīng)在農(nóng)牧民收入中占很大比重。盡管目前的補償標(biāo)準(zhǔn)不是很高，但如果沒有這些生態(tài)補償政策，許多牧民特別是放棄畜牧業(yè)的群眾生計是較難保障的。因此，隨著國家對重要生態(tài)保護區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的增加，還要逐步提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，細化補償辦法，擴大納入補償?shù)淖匀毁Y源范圍，增加牧民的政策性收入。

與此同時，對類似三江源這樣的特殊區(qū)域，國家在教育、健康、能源、就業(yè)、社會保障等方面給予政策性支持，保障生態(tài)區(qū)群眾的長遠利益。如加大對民族教育的政策調(diào)整，擴大理工科教育，加強高中教育，提高本科升學(xué)率等;開展流域發(fā)達地區(qū)對源頭區(qū)的社會公益性補償;對農(nóng)牧民地方病和傳染病救治開展國家行動，培養(yǎng)本土醫(yī)療人才;對源頭地區(qū)電力建設(shè)和經(jīng)營方式給予差別化特殊政策;開展進城農(nóng)牧民全覆蓋技能培訓(xùn)和就業(yè)救助等。三江源地區(qū)農(nóng)牧民是一個特殊的群體，即使絕對貧困現(xiàn)象消除之后，相對落后依然是必須長期面對的現(xiàn)實。因此，對眼下由于保護生態(tài)而影響的利益給予補償，并不斷完善補償體系，實屬必要，但還不夠。筆者認為，要更加著眼于長遠，幫助解決教育健康就業(yè)等困難，把增強源頭地區(qū)農(nóng)牧民特別是下一代融入現(xiàn)代文明的能力提上重要日程并規(guī)劃落實，方為長遠根本之計。

保護生態(tài)與改善基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系

三江源地域遼闊，很多地方屬無人區(qū)，但保護區(qū)內(nèi)大量牧民生產(chǎn)生活仍是客觀現(xiàn)實。盡管實施了大批的生態(tài)移民，減輕了生態(tài)區(qū)人類活動壓力，但大多數(shù)農(nóng)牧民仍然離不開土地草場林區(qū)。因此，保護自然生態(tài)的同時，也要保證區(qū)域內(nèi)的交通、電力、通信、水利和住房、必要的教育衛(wèi)生等設(shè)施。筆者認為，只要有人類生活、只要具有生態(tài)環(huán)境教育體驗功能和目的，基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通電力通信設(shè)施應(yīng)規(guī)劃建設(shè)到位。要做到科學(xué)嚴謹規(guī)劃和高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，避免因反復(fù)而造成資源浪費和環(huán)境破壞。

另外，基礎(chǔ)設(shè)施的完善不僅對當(dāng)?shù)厝罕姉l件改善、擴展產(chǎn)業(yè)有益，而且對災(zāi)害處置、應(yīng)急救援、巡查巡護等都會帶來極大便利。在建設(shè)時，關(guān)鍵是有人區(qū)與無人區(qū)要區(qū)別對待，基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)路徑選擇上要慎重，基礎(chǔ)設(shè)施作用的發(fā)揮要科學(xué)評估。對有的已建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，其歷史使命已完成且對生態(tài)有影響的，如水壩、小型電站等，要有序退出。要按生態(tài)文明建設(shè)的新要求，并借鑒國際經(jīng)驗，對保護與建設(shè)劃定法律邊界，從法理和政策層面保障生態(tài)保護區(qū)群眾享受基本的公共服務(wù)，改善生活質(zhì)量，提升文明水平。

發(fā)揮傳統(tǒng)理念價值與運用現(xiàn)代科技的關(guān)系

三江源地區(qū)之所以能留存一方凈土，與長期的保護、獨特的海拔氣候與通達條件限制等有關(guān)，也與當(dāng)?shù)厝罕婒\的信仰體系及其包含的人與自然共生觀、平等觀等樸素生態(tài)思想的影響有關(guān)。自覺保護、共生共存的主導(dǎo)思想，對三江源完整生態(tài)系統(tǒng)形成持久保護，至今仍然發(fā)揮著十分重要的作用。對于這種傳統(tǒng)的、自覺的、持久的力量，要引導(dǎo)好、利用好、發(fā)揮好。

與此同時，現(xiàn)代科技特別是信息技術(shù)的發(fā)展，為保護三江源提供了廣闊空間，在衛(wèi)星遙感、土壤分析、氣象水文、水土流失、污染控制、物種基因、人類活動影響等諸多領(lǐng)域開展技術(shù)攻關(guān)和運用，通過大數(shù)據(jù)對三江源生態(tài)指標(biāo)進行系統(tǒng)科學(xué)的分析都需要逐步推進。應(yīng)整合分散的科研力量開展重大科技攻關(guān)，加強國際交流合作，形成比較完備的三江源生態(tài)科學(xué)研究與成果運用轉(zhuǎn)化體系，并通過長期開展對當(dāng)?shù)厝罕姷募夹g(shù)培訓(xùn)，提高生態(tài)保護的效益和水平。

體現(xiàn)中央事權(quán)與發(fā)揮地方積極性的關(guān)系

三江源國家公園作為我國第一個國家公園試點，極具典型和標(biāo)志意義。國家公園事權(quán)歸中央，由國家公園管理局來履行，既體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院的極端重視，又與發(fā)達國家管理模式接軌，有效避免了事權(quán)分散、多頭管理、互相掣肘等弊端，為實現(xiàn)國家公園資源的科學(xué)永續(xù)利用和保護提供了法理基礎(chǔ)。要從立法執(zhí)法、履行資源所有權(quán)、制定和實施保護利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金保障、科技支撐、人員編制等方面，充分體現(xiàn)中央政府事權(quán)，樹立起國家公園的至高地位。

另一方面，由于還有大量牧民在此生活，群眾的管理又必須由地方政府承擔(dān)起來，群眾的生產(chǎn)活動、相應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施、定居點建設(shè)，教育醫(yī)療和社會保障等均由地方管理。中央事權(quán)和地方事權(quán)如何劃分界定，在實際操作中如何避免矛盾，關(guān)系國家公園的長遠發(fā)展。最關(guān)鍵的是目標(biāo)同向，即不論履行什么事權(quán)，都要以有利于國家公園科學(xué)管理和健康發(fā)展為唯一目標(biāo)。公園內(nèi)牧民的生產(chǎn)生活要圍繞這一目標(biāo)展開，牧民也要在公園發(fā)展過程中真正實現(xiàn)受益。要通過長期的教育和培訓(xùn)，使牧民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，融入公園的環(huán)境教育和資源保護中，在服務(wù)業(yè)發(fā)展中增加收入、改善生活、擺脫貧困，使之成為永遠不離開的國家公園守望者。

政府職能與市場作用之間的關(guān)系

在三江源生態(tài)文明建設(shè)中，政府要積極有為、主動進位，切實承擔(dān)起主要責(zé)任。保護好玉樹這塊人間凈土，是地方政府的首要職責(zé)，如果三江源生態(tài)受到損失或影響，其他發(fā)展又有什么意義呢？所以各級地方政府都要依法履職盡責(zé)，細化生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)，特別是在確立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護規(guī)劃、完善生態(tài)補償制度、健全生態(tài)治理體系、落實生態(tài)文明績效考核、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管等方面，切實確立政府主責(zé)意識、主體地位、主導(dǎo)作用。

同時，要重視發(fā)揮市場的作用，特別是在環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、污水垃圾處理、生態(tài)環(huán)境教育、生態(tài)體驗服務(wù)、碳排放交易、水權(quán)和排污權(quán)交易、生態(tài)綠色產(chǎn)品開發(fā)、金融支持等諸多方面引入市場機制。通過市場力量，彌補政府作用，使三江源生態(tài)保護和建設(shè)更加充滿生機與活力。在此過程中，讓農(nóng)牧民群眾有獲得感，實現(xiàn)長期受益。

保護傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與促進產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)系

三江源地區(qū)一切工作都要圍繞生態(tài)文明建設(shè)開展，農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)生活也要圍繞有利于生態(tài)保護與建設(shè)謀劃，怎樣實現(xiàn)生態(tài)保護與改善農(nóng)牧民生活質(zhì)量的雙贏是一個重大課題。

畜牧業(yè)是當(dāng)?shù)啬撩褓囈陨娴母?，放棄這一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)既不現(xiàn)實也不可能。因此，對傳統(tǒng)畜牧業(yè)進行改造提升是不二選擇。要通過減少牲畜總量、改良品種、加快周轉(zhuǎn)、草場合理流轉(zhuǎn)、聯(lián)戶經(jīng)營、發(fā)展家庭牧場、擴大糧改飼、開發(fā)高端綠色有機品牌等多種行之有效的舉措，提升畜牧業(yè)的比較效益，使三江源生態(tài)資源有效轉(zhuǎn)化為高品質(zhì)、稀缺性特色畜產(chǎn)品資源，增加牧民收入。充分利用當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)手工業(yè)技藝，保護傳承唐卡、藏醫(yī)、歌舞、服飾等文化資源，培育市場主體，吸納農(nóng)牧民就業(yè)。要發(fā)揮當(dāng)?shù)氐穆糜蝺?yōu)勢，在控制強度的前提下，開展高端生態(tài)教育體驗。通過精心謀劃，積極探索，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得到保護傳承和優(yōu)化提升，新興服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，當(dāng)?shù)厝罕姷纳钯|(zhì)量得到改善，更加積極地參與生態(tài)文明建設(shè)，真正實現(xiàn)良性共贏發(fā)展。

科學(xué)處理國家公園內(nèi)外部的關(guān)系

三江源國家公園跨玉樹、果洛兩州，公園所包括的12萬平方公里區(qū)域，大多數(shù)為高海拔的荒野、濕地、高山、湖泊等，植被覆蓋相對較差，景觀相對比較單一，大部分無人區(qū)自然條件相當(dāng)嚴酷，開展相應(yīng)的生態(tài)教育體驗活動極具風(fēng)險和挑戰(zhàn)性。而國家公園外圍地區(qū)的瀾滄江大峽谷、通天河大峽谷等地區(qū)，海拔低、易通達、植被條件好，有數(shù)萬平方公里的天然林區(qū)，是生物多樣性最集中的區(qū)域。但由于距離河流正源較遠，除昂賽地質(zhì)公園外均未能納入三江源國家公園規(guī)劃范圍。筆者認為，在三江源國家公園試點成功的基礎(chǔ)上，可以研究考慮對現(xiàn)有公園進行擴面，將玉樹州境內(nèi)長江、瀾滄江流域代表性大峽谷地區(qū)納入公園范圍，采取同樣的保護政策確實十分必要。

如果通過擴面，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上形成一園多點的格局，就可以建成面積更大、景致最為壯觀和最具特色的國家公園，縮小與國外國家公園建設(shè)的差距?？陀^地講，在國家公園建設(shè)方面，西方發(fā)達國家在一百多年發(fā)展過程中也走過許多彎路，通過不斷修正完善形成了完整的管理和保護模式。我們建設(shè)國家公園，首先要突出自己的特色，同時也要積極借鑒吸收國外的成功經(jīng)驗與做法，避免走他們走過的彎路，甚至在許多方面實現(xiàn)后來居上，都是有可能的。從而使國家公園更好地造福農(nóng)牧民、造福地方、造福子孫后代，真正成為向世界展示美麗中國的窗口。

總之，三江源生態(tài)保護是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在認真總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把握發(fā)展中的重大關(guān)系，對解決實踐中的各種矛盾，進而為國家提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，開創(chuàng)具有中國特色的生態(tài)文明發(fā)展道路，建設(shè)人類命運共同體，都具有十分重要的意義。

（作者系青海省玉樹藏族自治州州長）