迎接變革的德國“工業(yè)戰(zhàn)略”抉擇

徐清

2019年2月，德國經(jīng)濟和能源部雄心勃勃地發(fā)布《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》草案，旨在更長久地確保德國工業(yè)在歐洲乃至全球的競爭力。然而，這份被當(dāng)局寄予厚望的國家工業(yè)戰(zhàn)略計劃，卻在德國國內(nèi)引發(fā)很大的爭論，一些聲音質(zhì)疑該草案是否嚴格遵循了社會市場經(jīng)濟的基本原則，特別是其明確提出了產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展方向，被質(zhì)疑形成了實質(zhì)上的產(chǎn)業(yè)政策框架。社會市場經(jīng)濟模式，亦稱萊茵模式，是二戰(zhàn)后影響聯(lián)邦德國經(jīng)濟和社會發(fā)展的最重要的思想，更被視為其成功實現(xiàn)整個社會經(jīng)濟體制重塑和轉(zhuǎn)型的核心要因。該模式強調(diào)一國經(jīng)濟政策應(yīng)以市場經(jīng)濟為主、國家調(diào)節(jié)為輔，國家在市場經(jīng)濟中主要負有調(diào)節(jié)的任務(wù)，可規(guī)定市場活動的框架條件，而非直接干預(yù)經(jīng)濟事務(wù)，如頒布政府經(jīng)濟計劃和科技計劃。因此，奉行社會市場經(jīng)濟的德國對“計劃調(diào)節(jié)或國家引導(dǎo)”持非常保留的態(tài)度。其實，上述討論表面上涉及產(chǎn)業(yè)政策是否與社會市場經(jīng)濟相背離，而歸根結(jié)底是在全球化與“逆全球化”不斷交鋒、自由主義與保護主義相互抗衡的今天，德國奉行多年的社會市場經(jīng)濟將朝哪個方向進行改革，應(yīng)該選擇怎樣的一條道路使德國保持國際競爭力的問題。

走社會市場經(jīng)濟“第三條道路”

二戰(zhàn)后的西歐，一端是英國的自由市場經(jīng)濟體系，另一端是以法國為代表的中央管理的經(jīng)濟體系。而德國所提出的社會市場經(jīng)濟模式，究其本質(zhì)而言，是在國家和市場兩者之間尋求與上述兩種模式不同的新的平衡，故而被稱為“第三條道路”。

社會市場經(jīng)濟的概念是阿爾弗萊德·米勒—阿爾馬克于1947年提出來的。他認為，社會市場經(jīng)濟是“一種秩序思想，其目標(biāo)是，在競爭經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，把自由主動精神同正在通過市場經(jīng)濟成就得到保證的社會進步結(jié)合起來”。之后“社會市場經(jīng)濟之父”、德國新自由主義學(xué)派的代表人物——路德維?！ぐ虏粌H在其著作《大眾的福利》中系統(tǒng)闡述了社會市場經(jīng)濟理論，還在從政后將這一理論付諸于實踐，在不到20年間為當(dāng)時的聯(lián)邦德國建立和健全了一系列新的經(jīng)濟法規(guī)和經(jīng)濟管理結(jié)構(gòu)，使改革的成果最終擴展成全面的經(jīng)濟改革，標(biāo)志著社會市場經(jīng)濟成為聯(lián)邦德國發(fā)展模式。

在設(shè)計貨幣改革時，艾哈德就宣布“要憑借貨幣改革回到市場經(jīng)濟”。一方面，他強調(diào)要發(fā)揮市場競爭機制的功能，徹底地廢除當(dāng)時西方盟軍占領(lǐng)當(dāng)局制定的食物和日用品的配給和價格管制，放開市場競爭，并以100∶10進行新馬克兌換，短時間內(nèi)使流通貨幣量減少了93.5%，恢復(fù)市場秩序成為可能。從1948年6月20日，貨幣改革正式開始實施，經(jīng)過短期的物價飛漲，1949年物價開始平穩(wěn)，到1950年，物價開始下降，工業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)到戰(zhàn)前的水平。另一方面，他強調(diào)加強國家在制訂立法和規(guī)則方面的職能對一國社會經(jīng)濟發(fā)展的必要性，指出要形成完全競爭、保衛(wèi)自由的市場經(jīng)濟秩序必須依靠國家的力量來完成，只不過，國家的經(jīng)濟職能應(yīng)限于建立和維護經(jīng)濟秩序這個層面，對于經(jīng)濟過程則不應(yīng)過多干預(yù)。為了堅決而又穩(wěn)妥地進行貨幣改革，除了建立比較完整的中央銀行和商業(yè)銀行體系外，還同期頒布了四項法律——《貨幣法》《債券發(fā)行法》《轉(zhuǎn)軌法》和《固定帳戶法》，從而為貨幣改革提供了可靠的法律基礎(chǔ)。

應(yīng)對內(nèi)部挑戰(zhàn)的自我修正

上世紀末，兩德統(tǒng)一一度為德國的經(jīng)濟帶來沉重負擔(dān)，特別是在社會保障支出方面，國家財政支出持續(xù)上升，偏離了社會市場經(jīng)濟的原則，進而導(dǎo)致“德國病”的出現(xiàn)。主要表現(xiàn)在，高福利導(dǎo)致的道德風(fēng)險和逆向選擇問題在社會保障的各個領(lǐng)域都普遍存在，進而造成國家財政的包袱越來越重。

內(nèi)部危機要求德國必須改革，重新界定國家和市場個體的關(guān)系，回歸社會市場經(jīng)濟的本源。2002年，時任德國總理的施羅德在任期內(nèi)開始啟動大刀闊斧的改革。特別是在勞動力市場領(lǐng)域，要求每一個失業(yè)者不能完全依賴于國家和政府的支援，也不能無條件地享受著這種支援;政府通過實施再培訓(xùn)、創(chuàng)造公共部門就業(yè)崗位、給雇主或雇員工資補貼、改善和促進勞動力市場匹配度等政策，激勵失業(yè)者必須為擺脫失業(yè)而付出自己的努力去尋找就業(yè)機會;其中包括做出個人妥協(xié)而接受勞動服務(wù)部門介紹的工作。這種改革使德國向社會投資型國家轉(zhuǎn)變，將事后補救型福利變?yōu)槭虑邦A(yù)防型福利。與其花費巨額財政填補失業(yè)保險的虧空，不如將其用于勞動者的教育、培訓(xùn)以及就業(yè)服務(wù)，以此消除或減少福利制度對促進經(jīng)濟增長和促進就業(yè)的阻礙因素。穩(wěn)定住社會保險的保費繳納比例，控制好勞動力附加成本的上升，改變勞動力市場以及失業(yè)保險的負激勵效應(yīng)，同時使僵化的勞動力市場靈活起來，增強勞動力的流動性，減少體制機制所造就的懶惰者，促使他們回歸經(jīng)濟生活，也增強國家財政資金的使用效率。

2008年國際金融危機時，德國失業(yè)率已下降到7.8%，長期失業(yè)者比重下降到1998年以來的最低點。2010年，德國更成為唯一一個失業(yè)率比危機前更低的西方主要工業(yè)國家。同時，德國財政狀況也趨于好轉(zhuǎn)。2007年財政獲得了盈余，金融危機期間赤字和債務(wù)再度上升，2009年德國通過“債務(wù)剎車”條例，此后，財政在2012年再次獲得盈余。正是由于貫徹社會市場經(jīng)濟的原則進行了改革，德國在金融危機和歐債危機的表現(xiàn)在西方國家之中是“一枝獨秀”。

面對全球變革的深刻反思

如果說，社會市場經(jīng)濟幫助德國完成了一場深刻全面的經(jīng)濟改革，成就了今日德國的經(jīng)濟奇跡，那么，面對當(dāng)今世界百年未有之大變局，面對外部世界的競爭，社會市場經(jīng)濟是否依舊能夠應(yīng)對挑戰(zhàn)？

目前，德國是世界第四大經(jīng)濟體，更是制造強國，但在工業(yè)領(lǐng)域已越發(fā)感到巨大的競爭壓力，以往的優(yōu)勢在不斷縮小。第四次工業(yè)革命方興未艾，搶抓科技變革歷史機遇期，原來以低成本優(yōu)勢嵌入全球價值鏈的國家正在依靠自主創(chuàng)新逐步擺脫低端鎖定。德國此次公布的《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》草案不無憂慮地指出，在人工智能、電子信息技術(shù)、生物技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面德國沒有取得領(lǐng)先優(yōu)勢，甚至存在落后于國際發(fā)展趨勢的風(fēng)險;全球知名互聯(lián)網(wǎng)、平臺經(jīng)濟、分享經(jīng)濟的公司幾乎都來自美國和中國，而德國企業(yè)缺席榜單;更棘手的是，德國研究與創(chuàng)新專家委員會認為，德國正在陷入一個“能力陷阱”——已有的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不斷吸引研發(fā)投資和優(yōu)秀的科研人員，而新興產(chǎn)業(yè)卻不斷失去優(yōu)秀人才，無法獲得充分的發(fā)展。一個鮮明的對比就是，最具創(chuàng)新活力的初創(chuàng)企業(yè)在德國難以做強做大，而傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模繼續(xù)擴張、就業(yè)人數(shù)屢創(chuàng)新高，但后者卻正面臨新技術(shù)的巨大沖擊，如無人駕駛。

眼前的繁榮能否保證未來的發(fā)展？理性、務(wù)實的德國人開始思考，過去一直“避之不及”的“產(chǎn)業(yè)政策”是否具有現(xiàn)實上的積極意義和可取之處，如通過產(chǎn)業(yè)政策有效地對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)進行引導(dǎo)和支持，克服市場個體缺乏全局觀的不足。于是，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》草案很有針對性地提出很多全新的舉措，如制定“關(guān)鍵工業(yè)部門”列表、政府有針對性地重點扶持企業(yè)、甚至持股等。

仔細閱讀這份草案，不難發(fā)現(xiàn)德國當(dāng)局借鑒了很多成功執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策國家的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上試圖推出一項總體工業(yè)政策，通過引入政府干預(yù)的手段，為企業(yè)提供更有針對性的支持，來修正市場失靈，提升競爭力。具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是當(dāng)市場個體無法判斷新技術(shù)的研發(fā)前景或承擔(dān)新技術(shù)的研發(fā)成本的時候，需要政府用前瞻性的眼光和政策加以支持，如草案專門列舉出德國經(jīng)濟未來發(fā)展的九大“關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)”。二是現(xiàn)在的技術(shù)創(chuàng)新很多都不是一種單個的創(chuàng)新，而是集成創(chuàng)新或形成創(chuàng)新鏈，因此協(xié)調(diào)合作的成本相當(dāng)高，需要政府發(fā)揮組織、管理和協(xié)調(diào)聯(lián)動的作用。例如，草案建議政府出面協(xié)調(diào)建立跨企業(yè)聯(lián)合體，來共同開發(fā)如人工智能等前瞻性科技。三是路徑依賴阻礙創(chuàng)新時，特別是當(dāng)市場上的企業(yè)因為舊技術(shù)已有專利保護而不愿意再進行研發(fā)創(chuàng)新，或新的創(chuàng)新產(chǎn)品無法打入現(xiàn)有市場，政府就要采取引領(lǐng)性的舉措激發(fā)創(chuàng)新。路徑依賴往往是發(fā)達國家失去競爭優(yōu)勢的主要原因，對此經(jīng)歷歐債危機的德國已有充分的認識。草案甚至提出了國家可在“非常重要的情況下”，在“一段有限時間內(nèi)”收購、持有公司股份。

鑒于德國一直所遵循的社會市場經(jīng)濟理念一向反對政府直接干預(yù)企業(yè)運營行為，這份被外界認為產(chǎn)業(yè)政策色彩濃厚的“工業(yè)戰(zhàn)略”，實則是講究邏輯的德國人對自身的發(fā)問：產(chǎn)業(yè)政策是否意味著對社會市場經(jīng)濟原則有所偏離？雖然學(xué)術(shù)爭論尚未有結(jié)果，但德國工業(yè)界普遍支持政府在此時推出指導(dǎo)色彩更強的“工業(yè)戰(zhàn)略”，同時也坦率地指出草案過于關(guān)注做大龍頭企業(yè)而忽視德國經(jīng)濟的中堅力量——高度專業(yè)化、極具創(chuàng)新能力和競爭力的中小企業(yè)。

眼下，德國國內(nèi)關(guān)于這份“工業(yè)戰(zhàn)略”草案的討論還在繼續(xù)，但有一點是明確的：任何一種發(fā)展模式都必須與時俱進，拋開思維定勢和成見，以開放的心態(tài)去學(xué)習(xí)和借鑒他國發(fā)展道路與治國理政的成功經(jīng)驗。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)理論經(jīng)濟學(xué)博士后流動站、江蘇省社會科學(xué)院世界經(jīng)濟研究所）

責(zé)任編輯：何樂