中美外國人永久居留制度比較研究

孫郝蕾

（中國人民公安大學(xué) 國際警務(wù)執(zhí)法學(xué)院， 北京 100032）

伴隨著全面深化改革和對外開放的不斷推進，我國經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，北京、上海、廣州、深圳等一線城市已成為國際化大都市，居民幸福指數(shù)不斷提高，我國正成為越來越有吸引力的移民目的地。據(jù)公安部數(shù)據(jù)顯示，近年來我國永久居留證件簽發(fā)量有所增加，2018年上半年，批準2409名外國人在華永久居留，較2017年同期增長109%。①公安部出入境管理局網(wǎng)站[EB/OL] .http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254999/c6181114/content.html，2018-07-23.2015年，由中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中明確指出，要“健全完善外國人在中國永久居留制度”②《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》[EB/OL] .http://politics.people.com.cn/n/2015/0215/c1001-26570871.html，2015-02-15.，在此種情形下，我國應(yīng)進一步完善外國人永久居留制度，提高在華外國人的管理水平。

一、外國人永久居留制度簡述

外國人永久居留制度是指一國審核申請在其國內(nèi)永久居留的外國人的資格條件，并向通過核查的人頒發(fā)永久居留證件，使其有權(quán)在該國附條件地?zé)o限期居住和停留并在該國享有一定權(quán)利和待遇的綜合性法律制度。該制度以國家利益為核心并兼具保護人權(quán)的原則，在內(nèi)容上包含了與外國人永久居留相關(guān)的法律體系、管理體制、簽證法律制度、難民政策等方面。從流程上來看，申請人的申請、主管機關(guān)的受理、審批、簽發(fā)證件等均需經(jīng)過法定程序，且永久居留證的效力并非能夠無限期延續(xù)，例如，美國移民法規(guī)定，取得永久居留證件的外國移民在連續(xù)離境超過一年后，其移民簽證將被沒收并不準入境，由此可見，永久居留權(quán)的取得、延續(xù)均需滿足一定的條件，在條件不成就時，主權(quán)國家有權(quán)力予以剝奪。外國人永久居留制度是國際移民發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，各國依據(jù)自身的政治、經(jīng)濟、宗教、社會文化等因素結(jié)合國際形勢獨立自主的決定是否接收、如何接收以及如何管理在本國永久居留的外國人，以達到吸引外國高層次人才、留住本國外籍人才、吸引外商投資以及維護和保障人權(quán)的目的。

現(xiàn)如今，美國作為世界上最大的移民國家，其移民歷史悠久，有關(guān)移民的政策、制度經(jīng)歷了較長的發(fā)展歷程，積累了豐富的經(jīng)驗，其對于人權(quán)的保護、對人才和資本的吸引值得學(xué)習(xí)和借鑒。本文將從中美兩國外國人永久居留制度的比較入手，分析中國存在的問題及完善方法，為我國建立完善、便捷、高效的外國人永久居留制度提供智力支持。

二、中美外國人永久居留制度比較

外國人永久居留制度內(nèi)容龐雜，為使得分析更加清晰、全面，筆者將從法律體系、管理體制、簽證法律制度以及難民政策這四方面展開比較論證。

（一）法律體系比較

1.美國外國人永久居留制度法律體系

美國的移民制度經(jīng)過較長時期的發(fā)展，已形成了完備的法律體系，有關(guān)外國人永久居留的法律規(guī)范種類齊全、內(nèi)容豐富、可操作性強，縱向來看可分為四個層次：第一是法律層面。相關(guān)的移民法及其他單行法中有關(guān)外國人永久居留制度的規(guī)定，構(gòu)成了美國移民制度的法律基礎(chǔ)，在整個法律體系中起頂層主導(dǎo)作用。例如1952年《移民與國籍法》以及在之后的1965年、1976年、1981年、1988年、1990年、2002年對其進行的修訂而形成的《移民與國籍法修正案》《1990年移民法》《2002年家庭保薦移民法案》等；第二是各級法院做出的司法解釋，是對移民法律中概括性、原則性問題所做出的解釋和說明；第三是聯(lián)邦政府法規(guī)，為具體執(zhí)行移民法律而制定的詳細規(guī)范，是移民法律的具體適用；第四是行政機關(guān)內(nèi)部根據(jù)本部門業(yè)務(wù)的實際需要而制定的規(guī)范性法律文件，是具體行政人員在處理移民事務(wù)時的直接依據(jù)。這四部分層層細化、互為補充，形成了一個綜合治理的法律框架。其中，位于第一層次的《移民與國籍法》是美國移民法律體系中最主要的法律，該法共分為五部分：總則（ACT101—107）、移民管理（ACT201-295）、國籍（ACT301-361）、難民救濟(ACT401—414)、法律救濟(ACT501-507)，主要包括移民、國籍、難民、法律救濟四項內(nèi)容，明確將移民法和國籍法銜接起來。①Immigration And Nationality Act[EB/OL] . https://www.uscis.gov/ilink/docView/SLB/HTML/SLB/act.html.該法以移民為核心，詳細規(guī)定了移民管理機構(gòu)、簽證、移民技術(shù)手段、出入境檢查、居留管理、法律救濟、社會融入與歸化入籍、難民、處罰性措施等幾乎所有移民管理事務(wù)，是一部系統(tǒng)性高、實操性強的法律。

2.我國外國人永久居留制度法律體系

公安部與外交部于2004年聯(lián)合發(fā)表了《外國人在中國永久居留審批管理辦法》（簡稱《外國人永居辦法》）。該實施辦法規(guī)定了投資移民、職業(yè)移民以及親屬團聚移民三類永居移民，以及每種移民的申請條件、流程與審批程序，規(guī)范了外國人在中國永久居留的申請與審批工作，標志著綠卡制度在中國的正式實施。由于時代的變遷、社會的轉(zhuǎn)型，為了規(guī)范簽證的簽發(fā)和外國人在中國境內(nèi)停留居留的服務(wù)和管理，全國人大常委會于2012年6月30日適時推出了《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》），并以此為基礎(chǔ)頒布了《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》（以下簡稱《外國人入境出境管理條例》）對《出境入境管理法》進行了一定程度的具體化，但其中與外國人永久居留相關(guān)的內(nèi)容甚少，《出境入境管理法中》只有第四十七條、四十八條、四十九條對外國人永久居留做出了規(guī)定，《外國人入境出境管理條例》中僅對外國人居留的有關(guān)事項做出了規(guī)定，而沒有具體區(qū)分短期居留和永久居留，也沒有對由短期居留到永久居留的轉(zhuǎn)化做出說明，具體不足將在后文詳述。此外，各級地方政府也針對外國人在中國境內(nèi)的居留事務(wù)制定了相應(yīng)的地方性規(guī)章。例如，廣東省人民政府通過的《廣東省外國人管理服務(wù)暫行規(guī)定》就外國人在廣東省內(nèi)的居住、就業(yè)、經(jīng)商，執(zhí)法機關(guān)的權(quán)力、職責(zé)、執(zhí)法程序以及處罰性措施等做出了規(guī)定。我國現(xiàn)行與外國人永久居留相關(guān)的規(guī)范性文件共七部，形成了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章四個不同的效力層級，共同構(gòu)成了永居管理的法律體系并在各自階位上發(fā)揮著重要作用。

3.法律體系比較小結(jié)

在法律體系方面，我國存在的問題主要體現(xiàn)在：一是立法思想存在局限性。我國的外國人永久居留制度是以出入境管理為核心的，這對維護我國國家安全、加強對境內(nèi)外國人的管理有一定的幫助，但這種較強的管理意識與對外開放的市場需求存在出入，以出入境管理為核心的立法思想已不能滿足我國當(dāng)前的現(xiàn)實需要；二是法律體系不健全。我國與永久居留有關(guān)的規(guī)定散落于多個不同的法律文件中，以行政法規(guī)、部門規(guī)章居多，且立法著眼點多在于審批、就業(yè)、醫(yī)療等個別問題上，法律位階低，法律之間、部門之間的銜接不夠緊密，在制度上未形成體系；三是法律規(guī)范的內(nèi)容與效力倒置?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》中有關(guān)外國人永久居留的規(guī)定甚少，且內(nèi)容概括模糊，主體規(guī)制性不強，無法從法律層面規(guī)范主導(dǎo)外國人永久居留管理事務(wù)[4]，具有實際操作性的行政法規(guī)、規(guī)章。如規(guī)定在中國永久居留的外國人享有待遇、參加社保等規(guī)范性文件法律階位低、效力不足，缺乏權(quán)威性。

（二）管理體制比較

1.美國外國人永久居留制度管理體制

美國主要的移民管理機構(gòu)有國務(wù)院、國土安全部、勞工部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、司法部。其中，國土安全部是美國外國人永久居留管理的主要行政機關(guān)，下設(shè)海關(guān)與邊境保護局、公民及移民服務(wù)局、海岸警衛(wèi)隊、聯(lián)邦緊急事項管理局、移民及邊境執(zhí)法局、運輸安全管理局以及監(jiān)管服務(wù)司，其中涉及移民管理的主要部門有公民及移民服務(wù)局、海關(guān)和邊境保護局、移民與邊境執(zhí)法局，分別負責(zé)移民管理與服務(wù)、入境檢查、案件執(zhí)法工作。三部門相互獨立、分工明確。境內(nèi)外國人永居管理以公民及移民服務(wù)局為主，公民及移民服務(wù)局在全國設(shè)有四個服務(wù)中心和三個區(qū)，三個區(qū)分別設(shè)置三個移民分局，分局下又設(shè)置了33個支局，負責(zé)處理移民的申請，永久居民的管理與服務(wù)以及歸化入籍等日常的移民事務(wù)。海關(guān)和邊境保護局負責(zé)外國人入境檢查，即對意圖在美國永久居留的外國人在入境時予以檢查，其目的是防止恐怖分子進入美國、處罰非法入境人員、查處毒品及違禁品。移民與邊境執(zhí)法局負責(zé)美國境內(nèi)移民法的執(zhí)行、口岸管理和邊境線管理，對在美永久居留的外國人的犯罪行為進行調(diào)查和處置。國務(wù)院、勞工部、聯(lián)邦調(diào)查局等在其各自的職權(quán)范圍內(nèi)對國土安全部予以協(xié)助。司法部負責(zé)審理移民上訴、審查復(fù)議案件，并以此來監(jiān)督國土安全部對移民法律的執(zhí)行。

2.我國外國人永久居留制度管理體制

我國現(xiàn)行的外國人永久居留管理沿用了蘇聯(lián)的混合管理模式[5]，由中央政府將權(quán)力下放于下轄的各部委，由多個不同部門混合進行管理，具體的管理機關(guān)以公安部為首共有十五個部門之多。公安部主要負責(zé)外國人永久居留事務(wù)的受理和審批，公安部下屬的邊防檢查機關(guān)負責(zé)出入境邊防檢查，對來華定居的外國人在入境時進行檢查；外交部及其授權(quán)的地方外事部門負責(zé)受理由中國境外遞交的入境、居留的申請以及簽證的簽發(fā)。公安部和外交部是我國境內(nèi)外國人管理的主要機關(guān)，國務(wù)院臺辦、國務(wù)院港澳辦、僑辦、交通運輸部為輔助機關(guān)，其他政府機構(gòu)如商務(wù)部、人力資源與社會保障部、國家工商總局、國家旅游局等在辦理具體外事事務(wù)時，依照各自職責(zé)權(quán)限分別參與管理，特別是針對已獲批在中國境內(nèi)永久居留的外國人教育、就業(yè)、醫(yī)療等問題。

近年來，來華工作生活的外國人不斷增多，對我國的移民管理服務(wù)提出了新的要求。為更好地對移民和出入境管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成移民管理工作的合力，2018年3月，國務(wù)院將公安部的出入境管理、邊防檢查職責(zé)整合，建立國家移民管理局。移民管理局負責(zé)外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理，承擔(dān)移民領(lǐng)域國際合作等事務(wù)，國家移民局的成立是新時代國家移民管理改革邁出的至關(guān)重要的一步，我國在建立移民體系的探索中將開啟新的征程。

3.管理體制比較小結(jié)

在管理體制方面，我國存在的問題主要體現(xiàn)在：一是管理模式滯后、信息交流不暢通。我國與外國人永久居留管理相關(guān)的部門有十五個之多，部門之間橫向并立，職能關(guān)系交叉，相互獨立且不相協(xié)調(diào)，缺乏信息共享機制，導(dǎo)致決策封閉，效率低下；二是社會認同度低、缺乏權(quán)力保障，取得永久居留證的外國人在憑此證件參與社會活動時受限。例如在購房貸款、參加醫(yī)保、社保等方面無法全面做到與國民同等待遇，永久居留證只賦予了外國人合法身份，而社會融入與歸化體系尚未建立，使得外國人雖有權(quán)在中國永久居留，卻無法與中國社會兼容。2018年3月，全國人大會議表決通過了國務(wù)院有關(guān)組建國家移民管理局的決定，這無疑邁出了我國移民管理改革史上至關(guān)重要的一步，但空有執(zhí)法機構(gòu)而缺少對于執(zhí)法程序的規(guī)定使其形同虛設(shè)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，建立一套全國統(tǒng)一的規(guī)范的執(zhí)法程序就顯得尤為重要。

（三）簽證制度比較

簽證制度在國際移民跨國遷徙的過境、入境過程中有至關(guān)重要的影響。聯(lián)合國在2002年的《國際移民報告》中指出，“人類的一個基本特征是從一個地方遷移到另一個地方”。然而，人類移民的基本特征并不意味著人們可以不受限制的隨意遷徙，因為在實踐中國際移民跨過國境通過或者進入相關(guān)國家的權(quán)限，處于相關(guān)國家的主權(quán)管轄之下，其具體表現(xiàn)為對相關(guān)國家簽證的獲取。而簽證的申請、審批及簽證的種類和權(quán)限，則統(tǒng)一為簽證制度。

1.美國外國人永久居留制度之簽證制度

為對入境人員進行有效監(jiān)管，美國對簽證制度的規(guī)定非常之詳細。美國簽證分為移民簽證和非移民簽證，移民簽證適用于計劃在美永久居留的外籍人員和其他無國籍人員。移民簽證根據(jù)是否受到配額限制，可分為不受配額限制的移民簽證和受配額限制的移民簽證。非配額移民簽證適用于美國公民的直系親屬，包括美國公民的父母、配偶及21歲以下的未成年子女；其他移民類別例如職業(yè)移民、抽簽移民、難民以及美國公民的其他親屬均受到配額的限制。美國移民法制定的宗旨是吸引國際優(yōu)秀人才和優(yōu)質(zhì)資本以照顧本國利益，因此，需具備較高知識技能的職業(yè)移民便成為配額分配的重點，同時也是大多數(shù)人的選擇途徑。職業(yè)移民包括優(yōu)先人才（EB-1）、具有高等學(xué)位的特殊技能專業(yè)人士（EB-2）、專業(yè)技術(shù)工人和其他工人（EB-3）、特殊移民（EB-4）和投資移民（EB-5）五種，具體申請條件如表1所示。[6] 129-131

表1

移民簽證以移民美國定居為目的，申請人一般須先根據(jù)自身所滿足的條件向美國移民局提出簽證申請，待移民局審核通過后，申請人憑借“批準文件”向美國駐外領(lǐng)事館申請相應(yīng)的移民簽證。此外，根據(jù)1990年的《美國移民法》規(guī)定，凡是在美國有親屬關(guān)系的移民申請都能得到優(yōu)先處理，且為家庭團聚而形成的親屬移民不受配額限制，而意圖憑借高級技能和大量資金移民美國的外國人要受到配額的限制，這表明美國對于人權(quán)的重視和保護在某種程度上要高于對人才和資本的關(guān)注。

2.我國外國人永久居留制度之簽證制度

2013年實施的《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》規(guī)定，我國簽證共分為16類，分別是C簽證、D簽證、F簽證、G簽證、J1簽證、J2簽證、L簽證、M簽證、Q1簽證、Q2簽證、R簽證、S1簽證、S2簽證、X1簽證、X2簽證、Z簽證。[7]其中，只有D字簽證簽發(fā)給永久居留的人員，也缺乏其他簽證向D字簽證的轉(zhuǎn)化機制，簽證種類不夠豐富，未對每一簽證類別進行詳細劃分，也未采用配額制等篩選和過濾手段。在永久居留制度的適用對象方面，我國關(guān)注的重點主要集中在投資移民和技術(shù)移民，對于家庭團聚移民，雖然在2004年頒布的《中華人民共和國外國人永久居留辦法》第六條第一款中有所規(guī)定，但條件較為嚴格，需在中國有穩(wěn)定生活保障和住所，且要求婚姻關(guān)系存續(xù)期滿五年，期限過長。

3.簽證制度比較小結(jié)

在簽證法律制度方面，我國存在的問題主要體現(xiàn)在：一是簽證類型劃分籠統(tǒng)，種類相較簡單，與永久居留相關(guān)的簽證僅有D類，反觀美國簽證劃分精細，有24類約70種。移民簽證可細分為六大不同的小類，職業(yè)移民下又以阿拉伯?dāng)?shù)字為名繼續(xù)細化，這種精細化的分類使得執(zhí)法操作更加實用高效；二是配額制度缺失，應(yīng)當(dāng)在簽證準入體系中增加配額制等技術(shù)手段進行移民配置，以對移民紅利進行合理開發(fā)利用；三是身份調(diào)整機制僵硬，一般而言，持有非移民簽證入境的外國人可在需要之時申請簽證轉(zhuǎn)換，由非移民身份調(diào)整為移民身份，但我國缺乏由短期停留轉(zhuǎn)化為永久定居的銜接機制，例如學(xué)習(xí)類簽證轉(zhuǎn)換為永居簽證等，不利于對人才的挽留；四是對于人權(quán)的重視和保障程度較低，家庭生活權(quán)是人類的一項基本權(quán)利，而我國現(xiàn)有法律對于親屬團聚移民的規(guī)定較少且條件較為嚴苛，這不僅不利于我國人權(quán)的發(fā)展進步，且有損我國的國際形象。

（四）難民政策比較

1.美國外國人永久居留制度之難民政策

經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展演變，美國建立了目前世界上最完善的難民接納體系，其難民政策包含難民立法和避難政策兩部分。[8]難民立法是指國會通過法律形式確認申請避難者的條件和入境后的援助措施，避難政策主要包括申請避難的一系列流程和規(guī)定。決定避難申請者是否有權(quán)進入美國是憲法賦予聯(lián)邦政府的權(quán)利，因此，美國行政當(dāng)局在難民政策的制定中享有主導(dǎo)權(quán)，但其權(quán)力的行使受到國會的制約，國會在政府出臺的政策框架下制定難民法律，同時通過立法和財政撥款來限制政府的主導(dǎo)權(quán)利。美國為應(yīng)對難民問題先后出臺了多部法律，美國國會于1948年6月制定的《戰(zhàn)爭難民法》是美國歷史上第一部真正意義上的難民法律，由于當(dāng)時正處美蘇冷戰(zhàn)時期，因此，該部法律充滿濃厚的反共主義色彩；隨著冷戰(zhàn)的加劇，隨后出臺的《1953年難民救濟法》明確定義了反共難民，并專門劃撥額外指標予以接收；20世紀70年代以后，美國經(jīng)濟蕭條，難民安置資金嚴重虧空，當(dāng)局不得不考慮收緊難民政策以緩解財政危機，國會以此為背景出臺了《1980年難民法》來限制入境美國的難民數(shù)量；“9 .11事件”后，美國出于國內(nèi)反恐因素的考慮，極少接納來自阿富汗、伊拉克以及中東地區(qū)的難民。從當(dāng)前形勢看，反恐意識形態(tài)仍將繼續(xù)影響美國對來自穆斯林國家難民的接納。作為一個在國際上倡導(dǎo)自由和人權(quán)的國家，美國對于難民的接受表現(xiàn)出較高的開放性和包容性，然而在現(xiàn)實利益需要與人道主義精神相結(jié)合的過程中，其國家利益仍從根本上決定著難民政策的收緊和擴大。美國的難民政策是國內(nèi)利益、國際形勢和對外戰(zhàn)略綜合作用的結(jié)果。因此，在不同的歷史時期和發(fā)展階段，難民政策也隨著對國家利益的考量而不斷發(fā)展變化。

2.我國外國人永久居留制度之難民政策

改革開放四十周年以來，我國社會面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，來華避難和申請難民地位的人數(shù)顯著增多。目前我國的難民分為兩個部分：一是個別難民，主要是2004年布隆迪和索馬里的留學(xué)生以及2014年以來的非洲難民，此類難民因其母國內(nèi)戰(zhàn)亂沖突頻繁而流離失所或被迫留在中國；二是印支難民，印支是指越南、老撾、柬埔寨三國，由于歷史原因中越關(guān)系惡化，越南強制驅(qū)逐境內(nèi)華人華僑，加之當(dāng)時老撾、柬埔寨國內(nèi)局勢動蕩，在我國的西南邊境處形成了震驚世界的難民潮。目前我國與難民相關(guān)的規(guī)定主要集中于憲法和出入境管理法中，1982年憲法第三十二條第二款明確表示，外國人有權(quán)因政治逃難來華尋求庇護，2012年《出境入境管理法》第二十條、二十三條、四十六條、四十七條中，分別對外國人因人道主義原因而緊急入境、臨時停留或永久居留的情形進行了規(guī)定。聯(lián)合國難民署駐華代表處是我國難民政策的主要執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)處理審理避難者的申請、身份的甄別以及發(fā)放相應(yīng)證件等事務(wù)。我國并沒有設(shè)立專門的責(zé)任部門，專門對難民署的認定結(jié)果進行審查。[9]

3.難民政策比較小結(jié)

在難民問題上，我國于2016年加入國際移民組織，并先后簽署了《難民和移民紐約宣言》和《全球性難民和移民協(xié)議》。雖然我國參與訂立的國際條約已明確承諾了我國在處理難民問題上會承擔(dān)更多的國際責(zé)任，但完善的難民管理體系還遠未成形。有關(guān)難民法律單薄，管理機構(gòu)職權(quán)不明，審批程序和甄別標準缺失，對于不符合條件的難民應(yīng)如何驅(qū)逐以及是否賦予難民永久居留的權(quán)利等問題均未得到解決。

通過以上比較，我國的外國人永久居留管理制度存在明顯的滯后性，苛刻的準入條件和不完善的評估體系導(dǎo)致人才評估標準的不合理，法律體系和管理體制的欠缺使得有意來華的外國人無從著手，卻為非法居留、非法就業(yè)等問題提供了空間。而目前尚不完善的難民政策與我國建設(shè)社會主義法制的總體目標背道而馳。凡此種種嚴重挫傷了外國人來華定居的積極性，為我國的招商引資、社會管理、人權(quán)保障以及國際地位帶來了深遠的影響，不利于改革的全面深化。

三、我國外國人永久居留制度落后原因分析

我國的外國人永久居留制度與美國相比有較大差距，究其原因，筆者將從歷史因素、現(xiàn)實因素、法律因素和管理因素四個方面進行分析。

（一）歷史因素

我國并非傳統(tǒng)移民國家，沒有大量接受移民的歷史傳統(tǒng)，移民文化根基尚淺，從官方至民間對移民的認可和接受程度以及移民融入當(dāng)?shù)厣鐣某潭绕毡檩^低，以致我國對外來移民的接納程度較低。

（二）現(xiàn)實因素

我國人口眾多，勞動力市場過剩，人均資源也十分有限，大量接收外來移民勢必擠壓本國居民原有的權(quán)利空間，引發(fā)其抵觸心理。我國于1982年將“計劃生育”政策定為一項基本國策，并嚴格執(zhí)行以控制人口的快速增長，這本就與我國多子多福的傳統(tǒng)觀念有一定出入。如果將國內(nèi)民眾犧牲自我而節(jié)約出的空間和資源用以接納外國移民甚至難民，必然會引發(fā)國內(nèi)民眾的抵觸心理，成為影響社會安全的不穩(wěn)定因素。因此，基于我國人口基數(shù)大、資源相對匱乏等國情的考慮，大量吸納外國人在我國永久居留，于國于民都有一定消極影響。

（三）法律因素

法律一旦制定出來，便具有強制約束力，其剛性程度較高，靈活性較低，因此，在針對外國人永久居留的問題上，我國更傾向于采用靈活性較強的政策、部門規(guī)章等進行調(diào)節(jié)。但這種為追求靈活性而制定的政策、部門規(guī)章等規(guī)范性文件的法律位階低、效力不足，缺乏權(quán)威性，且與我國建設(shè)社會主義法治的總目標相違背，這就導(dǎo)致我國的外國人永久居留制度缺乏全面、系統(tǒng)的法律制度予以規(guī)范，發(fā)展較為遲緩。

（四）管理因素

我國永久居留證簽發(fā)門檻設(shè)置過高，條件較為嚴苛，使許多有意向移民我國的外國人望而生怯，或者僅抱著試一試的態(tài)度“碰運氣”。且由于我國永久居留制度并不完善，永久居留證無法與本國公民的居民身份證等同使用，使得外國人在移民后的貸款、求醫(yī)、就職、入學(xué)等日常事務(wù)受到限制。主管機關(guān)職責(zé)模糊，相關(guān)手續(xù)繁瑣，給外國人生活帶來不便，造成了移民我國的外國人的數(shù)量較少，不利于推動外國人永久居留制度的發(fā)展。

四、完善我國外國人永久居留制度建議

面對外國人永居群體，我國尚未建立起成熟完善的永久居留管理體系，在該領(lǐng)域立法嚴重滯后，永居制度落實和基層隊伍的管理服務(wù)也存在缺陷，這無疑阻礙了我國對外開放的進程。因此，如何建立系統(tǒng)完善的外國人永久居留制度，切實提高在華外國人管理水平，成為亟待解決的問題。

（一）建立健全法律體系

1.逐漸轉(zhuǎn)變立法思想，做好由出入境管理法向移民法轉(zhuǎn)變的準備

由于我國并非傳統(tǒng)移民國家，且考慮到不同文化背景的外國人大量涌入可能對我國國家安全及公民的政治忠誠度造成的影響，我國的永久居留權(quán)制度一直以出入境管理為核心。但筆者認為，移民法無論在內(nèi)容還是形式上，較出入境管理法具有更高的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，更體現(xiàn)出我國對人權(quán)的尊重和保障。移民涌入帶來的消極影響并非不可控，可通過實施科學(xué)手段、建立一系列篩查機制擇優(yōu)準入，以減少甚至規(guī)避風(fēng)險。再者一個國家的安全與否主要取決于內(nèi)力強弱，對移民采消極態(tài)度無異于閉關(guān)鎖國政策，對國家百害而無一利，因此，我國應(yīng)當(dāng)拓寬思路，逐漸轉(zhuǎn)變立法思想，管理與服務(wù)并重，做好準備，待時機成熟之時便可制定中國的移民法。

2.各部門規(guī)章之間應(yīng)緊密銜接

在國務(wù)院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，與外國人永居管理相關(guān)的機關(guān)單位參照《出入境管理法》，根據(jù)本部門的履職范圍制定各自領(lǐng)域的行政規(guī)章。這樣一來，不僅各部門職責(zé)明確，執(zhí)法活動相互銜接且有章可循，而且還顧及到外國人在華生活的方方面面，有助于充實法律體系，擴充可操作性強的下位法的數(shù)量，為具體行政人員處理具體事務(wù)提供法律支持。

（二）重構(gòu)管理模式

1.建立一套全國統(tǒng)一的執(zhí)法程序規(guī)范

以各類型移民永久居留證件的申請為例，其受理、答復(fù)、簽發(fā)流程的管轄、時限等實際問題均亟待解決，只有依靠完善、規(guī)范的執(zhí)法流程，執(zhí)法機構(gòu)才能更高質(zhì)量、更高效率的依法依規(guī)辦理各項事務(wù)，更好地發(fā)揮其社會效能。

2.加強永久居留證件的實用性

加大普及力度，提高國民對永久居留證件的認同感，同時出臺相應(yīng)政策保證永久居留證件在中國的普遍適用。例如在就業(yè)、醫(yī)療、貸款、參加職業(yè)資格考試等社會活動中，確保永久居留證能夠獲得與我國公民身份證同等的地位與效力，維護在華永久居留的外國人應(yīng)享有的權(quán)利，增強其社會融入感，促使其早日融入中國社會。

3.建立專業(yè)化的出入境民警隊伍

將外語水平作為招錄、調(diào)入出入境系統(tǒng)工作人員的重要考核指標，以此選拔專業(yè)外語人才充實出入境隊伍力量。此外，隊伍管理水平的提高還需要完整的業(yè)務(wù)培訓(xùn)課程作為支撐，聘請市、縣出入境管理部門的業(yè)務(wù)骨干作為教官，由他們向全市的出入境機關(guān)民警講授專業(yè)課程，每年定期分批、有針對性地開展培訓(xùn)，并將課業(yè)成績與警銜晉升機制相結(jié)合，以此強化民警的專業(yè)素質(zhì)，并進一步運用到實際中去。

（三）完善簽證法律制度

1.豐富簽證類別，融入簽證轉(zhuǎn)化機制

根據(jù)申請者來華定居的不同目的，可將D字簽證細分為勞工簽證、投資簽證、家庭團聚簽證、難民簽證、宗教人士簽證等。勞工簽證可根據(jù)我國國內(nèi)市場需求與申請者所掌握知識技能的層次進一步劃分為緊缺型高質(zhì)量人才簽證、高級知識分子簽證與一般勞工簽證。一般來說，申請者素質(zhì)越高，越容易受到中國的青睞，配額劃分相對而言也更充裕。同時，對于持其他簽證來華探親、留學(xué)、長期或臨時工作的外國人，可申請簽證轉(zhuǎn)換，即由入境時持有的簽證（L簽證、F簽證、X簽證、Z簽證等）轉(zhuǎn)換為永居簽證（D簽證），但需滿足一定的條件。如在中國境內(nèi)停留一定期限后方可提出申請、需書面提交申請D字簽證類別的申請書及符合所申請簽證的硬性條件等，此舉不僅能夠簡化程序提高效率，而且有助于對人才的挽留。

2.完善外國人永久居留評估體系

在簽證制度中納入配額制、計分制、擔(dān)保制、緊缺職業(yè)清單制等技術(shù)手段，使得我國的移民準入體系更加順序條理，貼合本國利益。對于投資簽證，建議我國政府借鑒美國的方案，設(shè)立一套資產(chǎn)評估體系，對投資額度、資產(chǎn)質(zhì)量、年度營業(yè)額與利潤率、行業(yè)發(fā)展前景、提供就業(yè)崗位、納稅貢獻等要素進行全方位綜合考量，對重點行業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)給予適當(dāng)優(yōu)惠，進一步吸引海外投資。對于勞工簽證，應(yīng)先根據(jù)國內(nèi)勞動力市場的需求設(shè)立一套評分體系，根據(jù)評分標準將技術(shù)移民申請人的能力以分數(shù)的形式體現(xiàn)出來，只有當(dāng)外籍人才的綜合分值符合條件時，才有資格申請在華永久居留。這種評估體系可使外國人了解應(yīng)如何使自己符合中國移民的要求，也使我國的移民管理工作更加準確透明，有利于增強對外籍人才的吸引。

3.應(yīng)重視親屬移民

將親屬移民納入優(yōu)先開放序列，放寬對親屬移民的限制條件。例如，將配偶移民的婚姻關(guān)系存續(xù)期由五年縮短至三年，取消對親屬投靠移民須年滿60周歲的規(guī)定。對“在中國有穩(wěn)定生活保障和住所”做寬松解釋，使其成為充分條件而非必要條件等等，為親屬移民提供便利，保障其家庭生活的權(quán)利。

（四）關(guān)注難民問題，加強難民管理

1.關(guān)注難民問題

我國憲法規(guī)定受到迫害的外國人有權(quán)來華尋求庇護，這表明了我國在處理難民問題上的立場和態(tài)度。如果對入境難民不予足夠關(guān)注甚至任其自由發(fā)展，則我國出臺的相關(guān)規(guī)定和簽署的國際條約便形同虛設(shè)，難民無法得到應(yīng)有的援助，容易造成社會安全隱患加重社會負擔(dān)，不利于我國國際地位的提升。因此，我國應(yīng)當(dāng)對難民問題給予足夠重視，設(shè)立專門機構(gòu)進行管理，對難民群體妥善安置并施以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟援助。

2.設(shè)立專門機構(gòu)，制定相關(guān)法律

設(shè)立難民援助中心為專門職能機構(gòu)，負責(zé)甄別難民身份、處理難民申請、批準難民入境以及難民援助等難民管理工作；出臺有關(guān)難民管理的法律法規(guī)，由國務(wù)院牽頭制定《難民管理法》，出入境管理機關(guān)及難民辦事處以此為基礎(chǔ)制定具體的實施辦法，運用法律規(guī)范對難民的管理，在制度上明確難民身份甄別標準、難民申請條件、申請流程、難民身份申請者在甄別期間的法律地位以及申請批準后在中國境內(nèi)的居住、流動等后續(xù)管理問題，使得難民管理有舟可渡，有徑可循。

結(jié)語

綜上論述，我國外國人永久居留制度尚需完善，尤其是在新時代背景下，老舊的制度模式已不能適應(yīng)我國的現(xiàn)實需要，建立系統(tǒng)、完備、高效的永久居留體系已成為大勢所趨。此外，在借鑒美國先進做法的同時，更應(yīng)當(dāng)使外國人永久居留制度隨著時代發(fā)展與時俱進，常講常新，只有在不斷地動態(tài)完善之中才能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。