論城管綜合行政執(zhí)法體制的缺陷與完善

【摘要】城管綜合行政執(zhí)法體制自改革開放推行以來，歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，目前仍存在許多缺陷。由于缺少明確的法律條例，加之執(zhí)法人員素質(zhì)普遍不高造成其執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法權(quán)限濫用、執(zhí)法手段不合理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。城管綜合行政執(zhí)法應(yīng)以對的城市有效治理為首要目標(biāo)，以服務(wù)大眾為原則，以科學(xué)管理為基礎(chǔ)，建立相關(guān)的規(guī)范制度，引導(dǎo)執(zhí)法人員科學(xué)有效的對城市進(jìn)行管理，提高其服務(wù)意識和執(zhí)法水平。

【關(guān)鍵詞】綜合執(zhí)法 城市治理 服務(wù)

前言：城市經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展吸引了大量務(wù)工人員涌入城市，城市化現(xiàn)象在為城市經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，其負(fù)面影響也日益明顯。其中，商販占道經(jīng)營、對公共設(shè)施肆意破壞、對街道衛(wèi)生重視不足等問題成為城市和諧發(fā)展的隱患，也導(dǎo)致城市與農(nóng)村之間的階級矛盾日益嚴(yán)重。為了消除這些不利因素，政府必須加強(qiáng)對城市的管理工作，這也是城管執(zhí)法部門產(chǎn)生的原因。就目前城管行政執(zhí)法體制來看，管理上存在的不足與規(guī)章制度的缺失是目前面臨的首要問題。本文本結(jié)合我國城市管理的經(jīng)驗(yàn)，將對城管綜合行政體制現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并提出完善的建議。

一、城管綜合行政執(zhí)法制度現(xiàn)狀

1.雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制缺陷

市、區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制是我國城市管理綜合行政特色之一。市、區(qū)分別設(shè)有相應(yīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，區(qū)級機(jī)構(gòu)受限于市級機(jī)構(gòu)和區(qū)政府的控制，作為市政府的組成部分之一，市級機(jī)構(gòu)直接由市政府調(diào)動。區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局是區(qū)政府下設(shè)的工作部門之一，區(qū)政府對其有直接管理權(quán)，但業(yè)務(wù)工作方面卻由市城管執(zhí)法局管理。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制造成了職能部門權(quán)限不明確、職責(zé)范圍概念模糊、部門管理?xiàng)l例不明確等一系列問題。由于各級執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)體制不明確，執(zhí)法資源不能按需分配，導(dǎo)致執(zhí)法管理工作無所適從。長期以往，執(zhí)法人員工作積極性受到了很大的影響，工作效率大打折扣。

2.執(zhí)法人員隊(duì)伍混雜

國家相關(guān)制度明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員才有權(quán)限進(jìn)行城市管理綜合行政執(zhí)法。事實(shí)上許多地區(qū)并未落實(shí)國家相關(guān)規(guī)章制度，這就造成人員超編的現(xiàn)象。例如西安市城管執(zhí)法系統(tǒng)編制2173人，而實(shí)有人數(shù)達(dá)到了3010人。除此之外，執(zhí)法部門還出現(xiàn)大量聘請臨時(shí)工的現(xiàn)象，由于臨時(shí)聘請的工作人員素質(zhì)普遍偏低，忽視相關(guān)條例的規(guī)定，執(zhí)法手段粗暴、執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重抹黑了執(zhí)法人員工作形象。這種與國家對公務(wù)人員編制相關(guān)規(guī)定背道而馳的做法使執(zhí)法隊(duì)伍魚龍混雜混雜，沖突、暴力、野蠻執(zhí)法現(xiàn)象屢見不鮮。城管考核機(jī)制的不明確，是造成城管人員素質(zhì)水平普遍不高的重要原因之一，進(jìn)而使城市管理工作不能夠和諧有效進(jìn)行，造成社會上普遍戴有有色眼鏡看待城市管理綜合行政執(zhí)法局的存在。

3.監(jiān)督和保障體制不完善

城管人員與商販發(fā)生沖突的事件屢見不鮮，全面提升執(zhí)法人員工作素質(zhì)，促進(jìn)管理工作和諧有效進(jìn)行，是提升城市管理綜合行政執(zhí)法水平面臨的首要問題。國家城市管理綜合行政執(zhí)法相關(guān)條例規(guī)定，只有本級政府擁有對城市管理綜合行政執(zhí)法部門的監(jiān)督管理權(quán)，由于監(jiān)督主體單一，脫離人民群眾的管制，加之缺乏對自身約束能力，導(dǎo)致城市管理執(zhí)法過程中暴力事件時(shí)有發(fā)生。另外，保障機(jī)制不完善也是其關(guān)注點(diǎn)之一，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)欠缺所帶來執(zhí)法設(shè)備落后、信息化不足的問題，導(dǎo)致專業(yè)執(zhí)法手段欠缺、執(zhí)法手段落后，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法效率低下的現(xiàn)象。

4.自我裁量權(quán)缺乏基準(zhǔn)

法律賦予了行政執(zhí)法人員在城市管理綜合行政執(zhí)法中自由裁量的權(quán)力。其指的是城管執(zhí)法部門在實(shí)施行政處罰時(shí)，在不脫離相關(guān)制度規(guī)定的處罰范圍情況下，結(jié)合實(shí)際情況，可自行對違法者做出適當(dāng)?shù)奶幜P。在實(shí)際工作中，因執(zhí)法人員個(gè)人裁量標(biāo)準(zhǔn)不同，處罰程度也因人而異，處罰過重或違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。具體表現(xiàn)為處罰情況因被處罰者不同而改變，沒有相關(guān)條例約束，沒有遵循原則可言，處罰情況完全依靠個(gè)人主觀推測，公報(bào)私仇現(xiàn)象屢見不鮮。長期以來，對執(zhí)法的公正有效性造成很大的影響，對執(zhí)法者缺失基本的信任導(dǎo)致被處罰者在執(zhí)法過程中不配合，大大降低了執(zhí)法效率。

二、完善城管綜合行政執(zhí)法體制的建議

1.界定城管職權(quán)職能

城市管理系統(tǒng)由多個(gè)管理部門構(gòu)成，自身具有一定復(fù)雜性。城管與其他職能部分相互配合，對城市實(shí)現(xiàn)共同治理，是優(yōu)化城市管理工作的關(guān)鍵。“大城管”建設(shè)改革方案是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2009年8月份提出的，以“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、街道牽頭組織、日常全面監(jiān)督、綜合強(qiáng)力執(zhí)法”為中心思想。按照大城管思路模式，城市管理指揮工作要在城市綜合管理委員會的帶頭下進(jìn)行，將對城市管理職能的權(quán)限由城管擴(kuò)展到多個(gè)政府部門，各個(gè)管理部門相互制約、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，共同推進(jìn)城市管理工作進(jìn)程。

2.立法規(guī)定城管執(zhí)法依據(jù)

權(quán)力來源和權(quán)力規(guī)范是城管體制改革面臨的核心問題，一套健全的城管行政組織包括職權(quán)資格、機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力邊界。作為執(zhí)法主體，城市管理工作并沒有一部可供執(zhí)法遵循的法律，因此城管執(zhí)法人員迫切需要一部為其提供法律保障的立法。在立法中，要明確城管的稱謂和法律地位;城管的職能權(quán)限、執(zhí)法內(nèi)容要有相應(yīng)的體現(xiàn);當(dāng)今城管人員編制、內(nèi)部機(jī)構(gòu)混亂的問題要做到糾正;最后城管執(zhí)法人員權(quán)利保障工作，也要做出相應(yīng)的部署。

3.加強(qiáng)執(zhí)法人員行政達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)

制度的建立對城管機(jī)制的改善僅僅起到輔助作用，提高執(zhí)法人員道德素質(zhì)才是其根本所在。社會并非單純是黑與白、善與惡、美與丑的對立，更多的時(shí)候是模棱兩可的道德選擇。通過提升執(zhí)法人員的道德水準(zhǔn)，強(qiáng)化其判斷是非的能力。

4.規(guī)范執(zhí)法中的自由裁量權(quán)

行政過程中的自由裁量權(quán)必須以客觀事實(shí)為依據(jù)，通過實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正的方式提升執(zhí)法效率。城管執(zhí)法人員需在符合倫理道德規(guī)范的情況下使用自由裁量權(quán)。為了有效防止自由裁量權(quán)的濫用，法律應(yīng)以條例的方式對自由裁量權(quán)做出具體、明確的使用范圍，為執(zhí)法人員使用自由裁量權(quán)提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

三、結(jié)論

城市管理綜合執(zhí)法工作任重道遠(yuǎn)，這要求各政府部門相互協(xié)調(diào)，城管執(zhí)法人員提升自身素質(zhì)，加強(qiáng)自我約束能力，同時(shí)，人民群眾也要積極參與城市管理事務(wù)，做好監(jiān)督工作。通過有效提升城市管理綜合執(zhí)法水平，共同創(chuàng)建文明城市。

參考文獻(xiàn)：

[1]林克和.城市管理綜合執(zhí)法精細(xì)化的探索[D].四川師范大學(xué)，2017.

[2]羅宜.城市管理綜合行政執(zhí)法問題研究[D].安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2017.

[3]李水.城管執(zhí)法的問題和對策研究[D].安徽大學(xué)，2017.

作者簡介：錢娟娟（1981—）女，漢族，河南固始人，技師，固始縣園林綠化管理所職工，研究方向：行政執(zhí)法。