提升國(guó)際水電工程移民安置規(guī)劃的質(zhì)量與效率

鄒 正

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

當(dāng)前，隨著“一帶一路”倡議的不斷深化，越來(lái)越多水電企業(yè)走出國(guó)門(mén)，積極參與國(guó)際水電工程的勘測(cè)設(shè)計(jì)、施工建設(shè)和投資運(yùn)營(yíng)。兼顧勘測(cè)設(shè)計(jì)工作質(zhì)量與效率、科學(xué)的施工建設(shè)管理以及充盈的財(cái)務(wù)資本，是中國(guó)企業(yè)取得良好口碑的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境下，勘測(cè)設(shè)計(jì)工作的質(zhì)量與效率必然成為取得國(guó)際項(xiàng)目勘測(cè)設(shè)計(jì)權(quán)、總承包權(quán)以及投資運(yùn)營(yíng)權(quán)的關(guān)鍵因素，一方面，它能夠讓企業(yè)在市場(chǎng)運(yùn)作中處于有利地位，而另一方面高質(zhì)量、高效率更是企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)打拼中立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)的核心力量。

征地移民作為一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涵蓋面廣、關(guān)注度高的綜合性專(zhuān)業(yè)，一直以來(lái)在國(guó)內(nèi)水利水電工程勘測(cè)設(shè)計(jì)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，它在維護(hù)移民切身利益的同時(shí)，也為區(qū)域穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。近年來(lái)，諸多國(guó)內(nèi)水利水電企業(yè)提出了“打造國(guó)際質(zhì)量效益型公司”的目標(biāo)，因此，征地移民專(zhuān)業(yè)也有必要順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)國(guó)際水電工程移民安置規(guī)劃的“提質(zhì)增效”進(jìn)行深入思考，以融入水電開(kāi)發(fā)“國(guó)際化”的進(jìn)程。

1 國(guó)際項(xiàng)目水電工程移民安置規(guī)劃要點(diǎn)

作為最具權(quán)威性和代表性的國(guó)外研究機(jī)構(gòu)，世界銀行(WB)指導(dǎo)了世界范圍內(nèi)多數(shù)水電工程的移民安置工作，據(jù)統(tǒng)計(jì)，亞洲和非洲地區(qū)的大多數(shù)水電移民接受了世行導(dǎo)則的指引，得到了妥善安置[1]。而亞行(ADB)則以適宜地區(qū)發(fā)展的保障性政策對(duì)亞洲地區(qū)部分水電移民安置工作做出了貢獻(xiàn)。

1.1 移民安置政策框架

早在上世紀(jì)80年代以后，世界銀行在總結(jié)以往單純補(bǔ)償和完全依賴(lài)于政府的移民政策基礎(chǔ)上，第一次提出開(kāi)發(fā)性的移民政策，鼓勵(lì)移民自食其力，重建自己的生活領(lǐng)域。諸多國(guó)家逐步采納了這一原則，同時(shí)也運(yùn)用到移民安置實(shí)踐中去[2]。亞洲開(kāi)發(fā)銀行則指出：“不但要按照重置價(jià)格補(bǔ)償以恢復(fù)移民失去的財(cái)產(chǎn)，還應(yīng)采取措施恢復(fù)移民的生產(chǎn)生活水平，從而避免由于遷移對(duì)移民的不利影響”[3]。

2005年前后，世行、亞行在綜合考慮融資國(guó)(主要是不發(fā)達(dá)國(guó)家或欠發(fā)達(dá)國(guó)家)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的基礎(chǔ)上，分別修訂形成了現(xiàn)行的《業(yè)務(wù)政策和銀行程序4.12》(OP/ BP4.12)[4]、《亞行移民手冊(cè)》[5]、《亞行保障性政策聲明(SafeguardPolicyStatement)》[6]用于指導(dǎo)非自愿移民安置補(bǔ)償工作。

世行、亞行征地移民政策梳理詳見(jiàn)表1。

1.2 移民安置規(guī)劃內(nèi)容

表1 世行、亞行征地移民政策框架表

根據(jù)世行、亞行等國(guó)際慣例要求，移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)通常在可研階段以RAP(移民安置行動(dòng)計(jì)劃)或RPF(移民安置政策框架)的形式出現(xiàn)。其主要內(nèi)容包括：(1)組織機(jī)構(gòu)的責(zé)任；(2)公眾參與及與安置區(qū)居民的意愿結(jié)合；(3)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)研；(4)相關(guān)法律條款(或政策框架)；(5)安置區(qū)的選擇方案及確定；(6)損失財(cái)產(chǎn)的估價(jià)及補(bǔ)償；(7)土地的使用、征收及轉(zhuǎn)讓?zhuān)?8)培訓(xùn)、就業(yè)和貸款機(jī)會(huì)；(9)住房、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)；(10)環(huán)境保護(hù)和管理；(11)實(shí)施進(jìn)度、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。其中，組織機(jī)構(gòu)的責(zé)任、公眾參與及與安置區(qū)居民的意愿結(jié)合、相關(guān)法律框架、環(huán)境保護(hù)和管理、實(shí)施進(jìn)度和監(jiān)測(cè)評(píng)估通常是各利益方關(guān)注和爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

在實(shí)施階段，經(jīng)批復(fù)的RAP或RPF作為指導(dǎo)征地補(bǔ)償、移民安置的依據(jù)，具有最高的權(quán)威性和法律效應(yīng)。

2 影響移民安置規(guī)劃質(zhì)量與效率的因素

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)已有不少勘測(cè)設(shè)計(jì)單位參與或承擔(dān)了國(guó)際水電工程移民安置規(guī)劃工作，這為國(guó)內(nèi)征地移民行業(yè)進(jìn)軍國(guó)際市場(chǎng)提供了一定的借鑒意義，但由于政策理解不夠透徹、規(guī)劃成果針對(duì)性不強(qiáng)以及成果轉(zhuǎn)化能力不夠高等因素的制約，總體上來(lái)看，效果不太明顯。筆者認(rèn)為制約國(guó)內(nèi)企業(yè)深度參與國(guó)際水電工程移民安置規(guī)劃工作的因素主要包括以下幾方面。

2.1 規(guī)劃成果采用政策與適用導(dǎo)則之間的關(guān)系不清

目前，國(guó)內(nèi)設(shè)計(jì)單位承擔(dān)的國(guó)際工程移民安置工作多是在遵循世行、亞行導(dǎo)則以及該國(guó)相關(guān)法律的基礎(chǔ)上開(kāi)展的。而部分國(guó)家法律由于頒發(fā)時(shí)間較早，很難適宜現(xiàn)階段移民安置的需要，且部分法律與導(dǎo)則可能存在一定的分歧，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)工作流程不太清晰，成果不夠嚴(yán)謹(jǐn)，難以實(shí)施。

2.2 規(guī)劃成果編制內(nèi)容模糊，國(guó)際認(rèn)可度不夠高

現(xiàn)階段，部分項(xiàng)目移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)成果是以項(xiàng)目國(guó)已審批的相似工程成果為模板，再以世行或亞行導(dǎo)則進(jìn)行“驗(yàn)證”形成的。此種做法忽略了項(xiàng)目自身的特殊性，輸入資料缺乏針對(duì)性，規(guī)劃成果不能完全解決項(xiàng)目關(guān)注的核心問(wèn)題，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)成果的認(rèn)可度較低，修改較大，影響工作效率。如西非某項(xiàng)目在編制可研階段移民安置行動(dòng)計(jì)劃(RAP)時(shí)，其國(guó)家層面無(wú)具體規(guī)定，但項(xiàng)目所處的酋長(zhǎng)自治區(qū)域卻對(duì)公眾參與、移民申訴抱怨提出了明確的要求，因此，若一味的沿用世界金融機(jī)構(gòu)導(dǎo)則而不尊重“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的現(xiàn)實(shí)，顯然不符合項(xiàng)目實(shí)際情況，難以付諸實(shí)施。

2.3 移民安置規(guī)劃的工作模式有待豐富

目前，國(guó)際水電工程可研階段移民安置規(guī)劃工作主要存在兩種模式。一是委托項(xiàng)目所在國(guó)有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位全權(quán)承擔(dān)，國(guó)內(nèi)設(shè)計(jì)單位參與把控；二是由國(guó)內(nèi)設(shè)計(jì)單位自行承擔(dān)，邀請(qǐng)國(guó)外設(shè)計(jì)單位咨詢和報(bào)審。前者能夠較易迎合國(guó)外“胃口”，但實(shí)際上對(duì)國(guó)內(nèi)設(shè)計(jì)單位深入涉足國(guó)際工程移民安置規(guī)劃工作并無(wú)太多促進(jìn)作用，規(guī)劃成果的質(zhì)量與效率還需“受制于人”；后者雖能夠把控整階段的設(shè)計(jì)流程和優(yōu)化設(shè)計(jì)成果，但人工成本偏高且不受控制。因此，若能將上述兩種工作模式予以恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合，探討和拓展一種適宜的國(guó)內(nèi)外合作工作模式，將會(huì)對(duì)移民安置規(guī)劃工作的效率帶來(lái)積極影響。

3 提升質(zhì)量與效率的建議

(1)尊重規(guī)則，厘清工作程序

理解國(guó)際游戲規(guī)則，尊重當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和文化習(xí)俗是厘清項(xiàng)目所在國(guó)征地移民工作思路的前提。因此，無(wú)論是工程項(xiàng)目移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)還是移民安置實(shí)施都必須符合國(guó)際慣例，尊重項(xiàng)目所在國(guó)法律法規(guī)，適應(yīng)項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，關(guān)注弱勢(shì)群體的需求，重視公眾參與和成果公示?；谇懊鎸?duì)國(guó)際慣例以及國(guó)際項(xiàng)目不同階段移民安置規(guī)劃關(guān)注要點(diǎn)的理解，筆者認(rèn)為開(kāi)展國(guó)際項(xiàng)目移民安置規(guī)劃的工作程序應(yīng)綜合考慮以下幾點(diǎn)。

一是要嚴(yán)格遵循世行、亞行適用導(dǎo)則和移民政策。申請(qǐng)世行、亞行融資貸款的國(guó)家，其移民安置規(guī)劃與實(shí)施工作必須符合世行、亞行的要求，接受世行、亞行的指導(dǎo)和驗(yàn)收。因此，申請(qǐng)項(xiàng)目的移民安置工作需與世行、亞行的工作階段和流程吻合。

二是要尊重項(xiàng)目所在國(guó)、州(地區(qū))的法律法規(guī)和一些雖未成文但約定俗成的做法。在世界金融機(jī)構(gòu)工作導(dǎo)則和移民政策框架背景下，部分國(guó)家也會(huì)出臺(tái)一些政策法規(guī)，這些文件是國(guó)家情況的真實(shí)“寫(xiě)照”，必須尊重。

三是要積極契合項(xiàng)目業(yè)主要求。從現(xiàn)階段國(guó)際水電工程開(kāi)發(fā)情況來(lái)看，其項(xiàng)目業(yè)主多為項(xiàng)目所在國(guó)的國(guó)家企業(yè)。作為水電開(kāi)發(fā)的“代言人”，該類(lèi)項(xiàng)目業(yè)主或多或少會(huì)在支援國(guó)家建設(shè)、履行社會(huì)責(zé)任以及提高國(guó)際名聲等方面提出想法，因此，在開(kāi)展移民安置規(guī)劃工作時(shí)，還應(yīng)積極滿足項(xiàng)目業(yè)主的要求。

因此，以“求同存異”的思路來(lái)厘清國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、國(guó)家政府和項(xiàng)目業(yè)主三方的規(guī)定或訴求是提升國(guó)際水電移民安置規(guī)劃工作質(zhì)量與效率的主要舉措之一。

(2)理解政策，編制成果導(dǎo)則

在移民安置規(guī)劃過(guò)程中，移民政策發(fā)揮著基礎(chǔ)和導(dǎo)向的作用。世行非自愿移民政策、亞行移民手冊(cè)作為適用于各國(guó)世行、亞行開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的指導(dǎo)性政策，代表了國(guó)際工程建設(shè)項(xiàng)目中移民安置政策的一些共識(shí)，因此，移民安置規(guī)劃應(yīng)充分理解和尊重國(guó)際行業(yè)共識(shí)，同時(shí)尋找契機(jī)積極與當(dāng)?shù)胤蛇M(jìn)行融合，才能使規(guī)劃設(shè)計(jì)成果在導(dǎo)則與法律之間相互匹配。

基于對(duì)世行、亞行政策框架以及移民安置規(guī)劃要點(diǎn)的理解，筆者認(rèn)為兩者在主要規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容上是高度一致的，但在設(shè)計(jì)深度和細(xì)節(jié)關(guān)注方面，亞行政策較世行導(dǎo)則更加深入和完善，可以說(shuō)亞行政策規(guī)定基本涵蓋了世行導(dǎo)則要求。因此，建議以亞行政策規(guī)定為基礎(chǔ)，形成國(guó)際水電工程移民安置規(guī)劃成果RAP(或RPF)編制導(dǎo)則框架。

需注意的是，在世行項(xiàng)目較多的西非等區(qū)域，國(guó)家對(duì)移民安置規(guī)劃成果(RAP或RPF)的編制和審批并無(wú)太多要求，因此，在規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中，設(shè)計(jì)單位還應(yīng)結(jié)合國(guó)家實(shí)際情況適當(dāng)簡(jiǎn)化。

(3)統(tǒng)籌安排，拓展工作模式

適宜的移民安置規(guī)劃工作模式的意義在于既要保證規(guī)劃成果滿足政策框架等邊界條件以及順利通過(guò)審查并指導(dǎo)實(shí)施，又要控制工作成本，保障利益。目前，“一帶一路”沿線國(guó)家，特別是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”沿線國(guó)家對(duì)水電開(kāi)發(fā)的認(rèn)可程度較高，加之人力成本普遍較低，因此，建議移民安置規(guī)劃工作采用“外業(yè)工作以國(guó)外為主，國(guó)內(nèi)參與；內(nèi)業(yè)工作以國(guó)內(nèi)為主，國(guó)外咨詢”的合作工作模式。

一方面，實(shí)物調(diào)查等外業(yè)工作由當(dāng)?shù)貑挝怀袚?dān)，其工作方式更接“地氣”，工作流程更清晰，工作成果更易被認(rèn)可，同時(shí)項(xiàng)目成本，尤其是人工成本將會(huì)大大降低；另一方面，規(guī)劃設(shè)計(jì)等內(nèi)業(yè)工作由國(guó)內(nèi)單位承擔(dān)，能夠更直接的把控規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)和成果質(zhì)量，同時(shí)引入國(guó)外設(shè)計(jì)公司進(jìn)行咨詢，更能讓規(guī)劃成果具有說(shuō)服力。

4 結(jié) 語(yǔ)

從國(guó)際水電移民安置工作的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，國(guó)外政府、部門(mén)以及一些非政府組織(NGO)越來(lái)越看重移民安置規(guī)劃成果的“一手質(zhì)量”及實(shí)施效率。因此，本文通過(guò)梳理和分析國(guó)際水電移民安置規(guī)劃要點(diǎn)和制約因素，認(rèn)為要完成具有國(guó)際風(fēng)格的移民安置規(guī)劃工作，其核心是移民安置工作的程序、政策、模式要遵循國(guó)際“游戲規(guī)則”。